第四条【行政处罚法定原则】

公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规、规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。

法条沿革

此次《行政处罚法》修订中，本条有两处改动：一是将修订前的《行政处罚法》第3条第1款中的“依照本法由法律、法规或者规章规定”修改为“依照本法由法律、法规、规章规定”，即将法规与规章中间的“或者”改为了顿号。“法律、法规或者规章”的表述强调的是规章较之于法律、法规更低的效力位阶，修改后“法律、法规、规章”的表述则重在强调法律、法规、规章三者均可作为行政处罚设定依据。

二是删去了修订前的《行政处罚法》第3条第2款“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”，而将相关规定体现在修订后的《行政处罚法》第38条中，表述为：“行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效。违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。”

1996年《行政处罚法》颁行时，针对当时大量行政处罚行为缺乏规范约束，被处罚人知情、申辩等程序权利缺乏保障的情况，初步构建了一套可遵循、有刚性的行政处罚程序规则。其中第3条第2款规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”但对于处罚无效的具体法律后果，未予详细解释和说明。司法机关审查行政处罚程序违法争议案件，虽然有时援引1996年《行政处罚法》第3条第2款，但在实际处理上，对违反法定程序的行政处罚并没有采取“一刀切”的方式予以全盘否定，而是主要依循《行政诉讼法》及其司法解释中关于行政行为违反法定程序的相关规定来进行裁判。具体来说，在《行政诉讼法》修正前的司法实践中，法院对于程序审查的标准尺度相对灵活，法院将较低程度的程序违法视为程序上的轻微瑕疵，一般作出维持判决。2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》实施后，法院对于程序轻微瑕疵的处理增加了驳回原告诉讼请求的方式。2014年修改的《行政诉讼法》第74条第1款第2项规定，“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。[26]

2020年7月，全国人大常委会法工委面向社会征求意见的《〈行政处罚法〉（修订草案）》删除了本条第2款“不遵守法定程序的，行政处罚无效”的内容。总则中不再规定行政处罚违反法定程序的法律责任和后果问题。但鉴于行政处罚作为侵益性行政行为的特性、程序法规范对于保障实体公正的特殊重要性，增加了第38条第2款“违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效”和第48条第2款“公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，行政机关应当在三日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由”，进一步完善了行政处罚程序违法的法律责任。之后的所有版本直至修订后的《行政处罚法》，对该规定均未作新的修改。

规范目的或功能

《行政处罚法》第4条至第6条，是对行政处罚基本原则的规定。所谓行政处罚的基本原则，是指作为行政处罚法律规则基础的原理或准则，是设定和实施行政处罚所必须遵守的法律准则。[27]它是行政处罚制度和活动的本质、精神及其特点的概括和反映，[28]在行政处罚法律规则中占据主导地位。行政处罚的基本原则具有基础性和根本性、宣示性和指导性、全面性和贯穿性。[29]

规范内容

本条规定的是行政处罚法定原则，它是行政处罚最重要的原则。行政处罚涉及公民的人身、财产权利，必须有明确的法律依据并且严格按照法定程序进行。行政处罚法定原则是行政法的合法原则或行政法治原则在行政处罚领域的集中表现。行政处罚法定原则可分解为以下几个方面的要求：

一、主体法定

主体法定，即实施行政处罚的主体及其职权是法定的。实施行政处罚的主体是行政机关，但不是所有的行政机关都有行政处罚权。行政机关是否拥有行政处罚权、拥有多大的行政处罚权，要视法律、法规和规章的具体规定。行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定权限范围内实施；法律、法规、规章授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权的范围内实施行政处罚；受委托的组织在委托范围内以委托行政机关的名义实施行政处罚，受委托的组织本身不是行政处罚的主体。也就是说，只有法律、法规、规章规定有权行使行政处罚权的行政机关和法律、法规、规章授权行使行政处罚权的组织才可作为行政处罚的主体，其他任何机关、组织和个人都不得作为行政处罚主体来行使行政处罚权。负责管理行政机关内部事务，不与行政相对人直接接触的机关一般也没有行政处罚权。

二、依据法定

依据法定，即行政处罚的依据必须是法定的。1957年发布的《治安管理处罚条例》曾有“类推条款”的规定，[30]1986年公布的《治安管理处罚条例》则采取了处罚法定原则，删去了原条例中的类推条款，明确了对于违法行为的认定必须有法律明确的规定，是法治的重大进步。

公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，必须是依照法律、法规或者规章明文规定应予行政处罚的，才应当给予行政处罚；没有明文规定，任何行政机关或者其他组织都不得实施行政处罚。这里的法定依据，首先是宪法。宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，是制定法律、法规、规章的根本依据，也是行政处罚的根本根据。法律是行政处罚的基本依据；地方性法规是行政处罚的补充依据；规章是行政处罚的具体依据；自治条例和单行条例是行政处罚的特殊依据。[31]

三、应受行政处罚的行为法定

第一，应受行政处罚行为的行为人是公民、法人或者其他组织。行政机关与其公务员之间的内部关系，不适用行政处罚。公民是具有中华人民共和国国籍的人即为中华人民共和国公民；法人是依法成立的，有一定组织机构、住所和独立的财产，并能以自己的名义享有民事权利、承担民事义务的社会组织，包括企业事业组织、社会团体等；其他组织一般指一些非法人组织。除不满十四周岁的未成年人以及精神病人、智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为，不予行政处罚的外，其他任何公民和组织有违反行政管理秩序的违法行为的，行政机关都应当依法进行管理，纠正违法行为，依法给予行政处罚。本条中的“公民、法人或者其他组织”，例外情况下也包括处在行政相对人地位的，在中华人民共和国领域内有违法行为的外国人、无国籍人、外国公司和外国组织等。

第二，行为人实施了违反行政管理秩序的行为。行政管理秩序，是法律以及在法定权限内制定的、内容不与宪法法律相抵触的法规和规章，所规范的行为规则及社会秩序。行为人实施的违反行政管理秩序的行为，是客观存在的侵犯行政管理秩序的违法行为。

第三，行为人实施的违反行政管理秩序的行为是应当给予行政处罚的。违反行政管理秩序的行为，并非全部应给予行政处罚，应当区分不同情况作出不同的处理。如果违反行政管理秩序的行为十分严重，构成犯罪的，应当根据刑法的规定给予刑事处罚，不能以罚代刑。一般来讲，违法行为构成犯罪，首先应当追究刑事责任；人民法院已经判了罚金，行政机关就不能再处罚款；如果行政机关已经先处以罚款，那么法院判处罚金时，罚款就要折抵相应的罚金；又如，法院已经判了徒刑，就不能再处行政拘留了，如果已先处了行政拘留，那么判处徒刑时，要折抵相应的刑期。但是，在某种情况下，判了刑罚后，还需要给予行政处罚，如吊销当事人的执照或者许可证，因为这是专属于行政机关的职权。还要注意的是，并不是所有的违法行为都要给予行政处罚。对于违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚；初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。

四、程序法定

程序法定，即实施行政处罚应当由行政机关依照法定程序实施。行政机关实施行政处罚，要严格依法进行。实施行政处罚必须遵守法律规定的程序，既包括《行政处罚法》规定的程序，也包括其他行政法律关于程序的规定。《行政处罚法》针对不同情况，规定了简易程序和一般程序，以及行政处罚如何执行等内容。行政机关在具体执法过程中，应当严格依照本法规定的程序对违法行为人实施处罚。违法事实确凿并有法定依据，对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定；其他处罚，在处罚前必须经过调查或检查、鉴定；有涉及重大公共利益或者案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的情形的，必须经过法制审核；在作出行政处罚决定之前，要向当事人说明作出行政处罚的事实、理由和依据，要听取当事人的陈述和申辩；拟作出重大的行政处罚决定（包括较大数额罚款，没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物，降低资质等级、吊销许可证件，责令停产停业、责令关闭、限制从业，其他较重的行政处罚和法律、法规、规章规定的其他情形），应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。

实务应用

张某夫妇诉延安市公安局宝塔分局案

本案也被称为“夫妻看黄碟案”。2002年8月18日夜，延安市宝塔区万花乡派出所接到关于张某放黄碟的举报。两民警以看病为借口进入张某开设的诊所，其间张某反抗，民警受伤。当晚民警扣押了张某的电视机和影碟机，并将张某和其父带至派出所，次日缴纳了1000元暂扣款后被放回。10月，宝塔公安分局治安大队以“涉嫌妨碍公务”将张某刑事拘留16天后释放。案件于2002年12月以调解方式结束，案件处理结果是宝塔公安分局解除了对案件当事人张某的取保候审，并撤销了对该案件的诉讼。在其后的处理中，当事人张某得到了行政赔偿，相关负责人和直接责任人都被给予了行政处分。

对本案中民警行使治安管理处罚权和刑事侦查权的行为，从不同角度可作丰富解读。从行政处罚的法定原则来看，夫妻在私人处所“观看”黄碟是否应查处，仅有1985年《国务院关于严禁淫秽物品的规定》涉及，而这一规定已经被2001年国务院令第319号发布的《关于废止2000年底以前发布的部分行政法规的决定》所废止。其他所有关于查禁淫秽物品的法律法规和文件中，都没有关于“观看”淫秽物品的规定。因此，民警出警的行政处罚行为没有法律依据，违反了行政处罚法定原则。

建阳市第二建筑公司诉建阳市第二轻工业局处罚决定案

1996年9月27日，原告建阳市第二建筑公司与该市某银行签订装修工程合同。10月5日，二建公司在取得市建委的建筑施工许可证后，开始施工。随后，被告建阳市第二轻工业局发现二建公司违法施工，即进行制止，并两次发出书面通知要求原告办理有关手续。原告未予理睬，继续施工。12月3日，被告以二建公司未取得室内装饰施工资质等级证书和未办理施工许可证书进行室内装修活动，违反了国务院的国办通〔1992〕31号文件和中国轻工总会的轻总室〔1996〕4号文件的有关规定，依据南平市（地区）人民政府的《南平市室内装饰行业管理规定》第14条规定，对二建公司罚款5000元，二建公司不服该处罚决定，向建阳市人民法院提起行政诉讼。一审法院撤销了建阳市第二轻工业局的行政处罚决定。一审宣判后，双方当事人在法定期限内均未提出上诉。

该案中，被告建阳市第二轻工业局作出的行政处罚所涉及的三个文件——国务院的国办通〔1992〕31号文件、中国轻工总会的轻总室〔1996〕4号文件和南平市（地区）人民政府的《南平市室内装饰行业管理规定》，均属于规范性文件，不能设定行政处罚。因此，被告的行政处罚属于没有法律依据的行政行为。

顾建某诉海宁市交通局行政处罚案[32]

戴某于2000年3月6日驾驶原告顾建某的浙FC12××夏利轿车载客1人，收取乘客车费6元整。因该车无道路运输经营许可证，擅自从事客运出租活动，被交通行政执法人员当场查获，给予顾建某罚款8500元的行政处罚。原告不服，提起行政诉讼。

一审法院认为，原告是行政管理相对一方当事人，其所有的车辆违反有关行政法规，无道路运输经营许可证从事道路运输活动时，对原告作出相应的行政处罚并无不当，判决维持行政处罚决定。顾建某不服提起上诉。二审法院认为，根据《行政处罚法》第3条第1款规定，行政处罚的对象是违反行政管理秩序的行为人即违法行为人。海宁市交通局所作的现场笔录中明确写明，戴某在2000年3月6日下午违法从事客运出租活动并被当场查获，所以该案违法行为人是戴某。上诉人顾建某确实是浙FC12××夏利车的车主，但顾建某不论从客观上还是从主观上都没有实施违反道路运输行政管理的行为和故意，在二审庭审中，被上诉人也不能提供若行为人与车主不一致时，应处罚车主的法律依据。所以，被上诉人认定戴某从事违法经营活动，却处罚车主即上诉人顾建某，属行政处罚对象错误。