第三条【适用范围】

行政处罚的设定和实施，适用本法。

法条沿革

本条是关于《行政处罚法》适用范围的规定，为《行政处罚法》1996年颁布时就存在的条文，原条文为第2条。在之前历次及本次修法过程中，本条均得到了保留，未作修改。此次修法过程中，各方面没有对本条提出修改建议。

规范目的或功能

法律的适用范围是法律所适用的效力范围，通常包括空间、时间和对象范围。在立法上一般对对象范围加以规定。本条规定行政处罚的设定和实施适用本法，也就是说有关行政处罚的立法行为和执法行为，都要以《行政处罚法》的规定为依据。

规范内容

一、行政处罚的设定，适用《行政处罚法》的规定

《行政处罚法》关于行政处罚设定权的规定，在立法上首次贯彻了法律保留原则和法律优先原则，[21]是一大创举，也为其后《行政许可法》和《行政强制法》的制定起到了良好的示范作用。

设定行政处罚，是指法律规定的有权国家机关首次独立自主地规定何种行为是违法行为，并规定给予何种行政处罚；在此之前，正在实施的有效的法律规范均未认为该种行为违法并规定给予行政处罚。设定行政处罚是行政处罚的第一环节，是行政处罚的基础。行政处罚的设定问题，实质上是行政处罚设定权限的分配问题，即哪一级的国家机关、哪一类性质的国家机关有设定何种行政处罚的权力，也即法律、行政法规、地方性法规以及规章分别具有设定哪一种行政处罚的权力。修订后的《行政处罚法》对行政处罚设定权的规范，既符合我国统一而多层次的立法体制，又区别了各类行政处罚的不同情况，谨慎地加以不同对待。《行政处罚法》所规定的行政处罚设定权，概括起来是：法律可以设定各种行政处罚；行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚；地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚；尚未制定法律、法规的，规章可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚；除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚。超越上述规定的权限设定行政处罚的行政法规、地方性法规和规章是无效的，即所谓的“越权无效”。

近年来，随着政府监管体系的不断精细化发展，具体领域的处罚依据主要表现为部门法规范。[22]多数情况下《行政处罚法》并非各级行政机关实施行政处罚实体层面的直接依据，但其作为处罚领域独具总则地位的功能逐渐凸显，更多地表现为设定权制度框架下判断行政处罚决定在适用法律法规方面是否合法的根本依据。[23]

二、行政处罚的实施，适用《行政处罚法》的规定

实施行政处罚是指有权的行政处罚行为主体依照法定依据和法定程序给予违法人行政处罚。实施行政处罚是行政处罚中的第二个环节，也是行政处罚程序的中心环节。与行政处罚的设定相比，行政处罚的实施是一项更为艰巨的社会工程。它是要将法律上的权利和义务予以实现，是调整各种社会利益、团体利益乃至个人利益的具体体现，涉及十数亿公民、几百万组织的切身利益。

行政处罚的实施主要涉及两个问题，一是实施的主体；二是实施的程序。

不是所有的行政机关都有行政处罚权，哪些行政机关有行政处罚权，由法律、行政法规和规章规定。根据本法规定，行政处罚的实施主体是具有行政处罚权的行政机关，有关组织根据授权或者委托也可以实施一定的处罚权。

强化程序控权功能和实现正当程序法定化是《行政处罚法》的一大贡献，近一半的法律条文涉及程序规则，也为其他类型行政行为的立法提供了范本。《行政处罚法》作为实体规则的纲领性文件以及程序规则的直接依据的“基本法”定位，在程序供给方面，是通过程序性条款实现对各类处罚行为应当遵守的最低限度的程序要求作出明确规定。[24]

实务应用

鹤壁市蔡庄垃圾处理有限责任公司不服鹤壁市淇滨区渔政监督管理站行政处罚决定案[25]

2011年3月9日，鹤壁市淇滨区渔政监督管理站根据《水污染防治法》第83条“造成渔业污染事故或者渔业船舶造成水污染事故的，由渔业主管部门进行处罚；其他船舶造成水污染事故的，由海事管理机构进行处罚”的规定，对鹤壁市蔡庄垃圾处理有限公司作出行政处罚决定书，该决定书主要内容为：1.罚款3万元。2.修复阀门达到渗滤液不外流。3.写出保证以后按规定把渗滤液运到污水厂处理、不得向外排放。4.应赔偿冷泉鱼塘因污染造成的直接经济损失。决定书于2011年3月9日送达。鹤壁市蔡庄垃圾处理有限公司不服该行政处罚决定，向鹤壁市淇滨区人民法院提起行政诉讼。法院认为，行政机关在作出行政处罚时应严格按照法律规定的处罚种类来行使职权，擅自改变行政处罚种类、幅度是一种超越职权的行政违法行为。《行政处罚法》中规定，对公民、法人或者其他组织实施行政处罚必须有法定依据。行政机关在法律、法规和规章规定的行政处罚的种类和幅度内，可以根据情况自由作出裁决。行政机关及其工作人员在实施处罚时超越了法律、法规规定的处罚种类和幅度的，属于违法行为。本案中，被告作出的处罚决定书第2、3、4项内容均非法律、法规和规章规定的行政处罚的种类，故第2、3、4项属于超越职权的行政违法行为。该行政处罚决定书第1项为罚款3万元，依据的是《水污染防治法》第83条之规定，而该条第2款规定“对造成一般或者较大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的百分之二十计算罚款”，经河南省渔业检测中心作出的鉴定报告中显示冷泉鱼塘直接经济损失为160153元，行政处罚罚款数额应为160153元×20%＝32030.6元，故被告区渔政监督管理站处罚3万元显然未按法律规定进行处罚，属滥用职权的行政违法行为。故此，法院判决撤销被告鹤壁市淇滨区渔政监督管理站于2011年3月9日作出的行政处罚决定书。