第四节　主观努力与客观条件的区分难题

在政府绩效评估或党政领导干部绩效评估实践中，党政领导干部颇有意见的是，发达地区和落后地区绩效评估采用的是同一套指标体系、同一个标准，没有考虑到客观环境和基础条件对绩效形成的重大影响。实际上，客观基础条件好（如市场经济比较成熟，受大城市发展辐射影响较大等）的发达地区，即便是党政领导干部不付出努力，经济、社会等各方面的发展速度都会比较快（增量），存量也大；相反，环境恶劣、基础条件差（如自然条件差、市场环境落后、偏远山区等）的落后地区，无论党政领导干部付出多大的努力，发展速度都不会太快，存量特别小(30)。现有绩效评估指标体系中虽然设有增长速度指标，但仍不能评估到真实的绩效，因为由不同客观基础条件带来的不同“惯性”所产生的增长速度是不同的。许多学者已经讨论了这个问题，但并没有给出一个可行的解决办法(31)。

客观条件与主观努力的区分问题至少包括三层意思。一是不同组织特别是不同地方政府中的党政领导干部绩效，如何在区分客观条件与主观努力的基础上进行比较。这是主要的方面，因为党政领导干部的绩效差异主要是由于地域范围、党政部门属性等客观基础条件差异造成的。经访谈调查发现，县级政府的客观环境和基础条件差别较大，由此导致的绩效差异也比较大。二是党政领导干部前后任、前后年度的绩效如何在区分客观条件与主观努力的基础上进行比较。换言之，在评估党政领导干部绩效时，如何剔除前任或前一年度绩效的基础“惯性”作用。这也是比较重要的方面，在评估党政部门主要领导如县委书记和县长的绩效时尤为重要，因为它可以真正揭示领导前后任之间的绩效差异。三是同一组织中的党政领导干部绩效评估，如何在区分客观条件与主观努力的基础上进行比较。因为党政领导干部的岗位差别较大（如县级领导干部），面临着不尽相同的环境，具有不同的基础条件。这层意思更为微观，区分也更加困难。

区分个人努力程度与客观基础条件，首先要评估出党政领导干部的管理行为绩效和组织（一级政府或政府部门）管理的有效努力程度，即管理的有效性；其次要运用灰色关联分析测算出二者的逻辑联系值。所以，重点和难点是如何测算组织的管理有效性。解决这个难题的关键是刻画出某评估单元在一定客观基础条件下的最优管理水平（理论上的，而非现实的），其当前管理水平（现实的）与最优管理水平之间的距离，即为其管理的有效努力程度。显然，指标评估这种绝对绩效评估方法是构造不出理论上的最优管理水平的，只有采用相对绩效评估（RPE）方法(32)才能解决这个难题。冯英浚教授等创立的管理有效性理论，就是沿着相对绩效评估思路较好地解决了这个难题。他们依据生产可能集概念和生产前沿概念提出了管理可能集概念和管理前沿概念（即理论上的最优管理水平），依据数据包络分析构造和估计生产前沿面的思路和方法，以及等效益面的思想提出了构造和估计管理前沿面的方法(33)。管理有效性理论需要运用一些“同类型”评估单元（不是一个评估单元）来构造管理可能集和管理前沿面。管理可能集是一个凸多面集(34)，管理前沿面就是这个凸多面集前沿的一条曲线。这一条管理前沿曲线就意味着不同客观基础条件的评估单元对应着不同的管理前沿(35)，即对应着不同的最优管理水平，而不是同一最优管理水平。这样就可以消除评估单元不同客观基础条件的影响，从而实现第一层意思上的客观条件与主观努力的区分。同时，管理有效性理论所使用的参数是运用层次分析法（AHP）评估各评估单元的前期和当期绩效的参考指数与当前指数，并且是通过二次相对效益甚或三次相对效益(36)测算得到的参数，这些参数已经剥离了组织前后期基础条件的影响，成为纯粹的管理有效性参数（表现为指数）。这就实现了第二层意思上的客观条件与主观努力的区分。最后，运用灰色关联度分析方法测算党政领导干部的行为绩效与组织的管理有效性指数之间的关联度，即可实现第三层意思上的客观条件与主观努力的区分。