6.公务员招录纠纷属于外部行政争议，可以申请行政复议

——李某诉某县人民政府取消录用资格决定行政复议案

【基本案情和行政救济策略】

李某于2018年3月25日参加了某县人民政府公开招聘政府系统事业单位工作人员考试，报考某服务中心管理岗位。6月12日，县政府公示了考生的总成绩，李某在报考该岗位的考生中排名第一。随后，李某通过了体检和公示期，但尚未正式上岗。10月8日，李某报考的服务中心向县政府出具了《关于取消李某录用资格的函》。10月9日，县政府发布《县事业单位2018年公开招聘体检递补公告（3）》，取消李某的录用资格，确定周某递补参加体检。李某向县政府提出异议后，被告知李某的档案记载其在读大学期间有抑郁症病史，故不能被录用。2018年10月21日，李某将自己没有抑郁症病史的证明材料及情况说明交给某服务中心负责人梁某和县政府公开招聘领导小组，但始终未得到答复。于是李某拟通过法律途径维护自身权益。

鉴于本案当事人解决就业问题的时间比较紧迫，且实践中公务员招录纠纷通过行政机关内部复核、申诉、控告的救济途径往往无济于事，采取行政复议的救济方式则相对高效。而且，申请行政复议能获得更多的事实证据，可以为后续行政诉讼做好更为充分的准备。尽管对公务员招录纠纷是否属于行政复议受案范围存在争议，但李某认为本案属于外部行政，具有可诉性，遂以县政府为被申请人，向市人民政府申请行政复议。

【复议情况及处理结果】

2018年11月5日，李某向市人民政府申请行政复议，请求撤销县政府取消李某录用资格的决定。李某认为，县政府取消其录用资格违反法律法规，违反公开、公平、公正以及诚信原则，严重侵犯其合法权益。

县政府辩称，李某有抑郁症病史，属于我国《公务员法》规定的不具有正常履行职责身体条件的情形。县政府作出取消李某录用资格的决定，认定事实清楚，适用依据正确、内容适当，并未违反任何法律法规的规定，更未违反公平、公开、公正及程序原则，李某要求撤销该决定的理由不能成立。

复议机关经审查后认为，取消李某的事业单位工作人员录用资格对李某有较大影响，县政府在决定取消李某录用资格前未能告知相关事实、理由和依据，也未听取李某的陈述申辩，不符合行政程序规定。对于有抑郁症病史是否属于不具有正常履行职责的身体条件，应结合考生实际健康状况和岗位报考条件来确定，本案中李某健康状况和精神状态良好，笔试、面试总成绩优异，符合岗位录用条件。县政府作出取消申请人录用资格的决定有失公允，应予纠正。据此，市政府作出复议决定，撤销县政府作出的取消李某录用资格的决定。

【争议问题和法律评析】

一、公务员招录行为属于外部行政行为

公务员招录行为是否属于外部行政行为，实践中存在一定争议。一般认为，行政机关直接针对公务员权利义务作出的人事处理行为，属于不可诉的内部行政行为，如公务员的考核、职务任免的内部人事处理就是典型的内部行政行为，作出对象局限于行政系统内部人员。根据《行政复议法》第八条和《行政诉讼法》第十三条的规定，行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等人事处理决定不属于行政复议和行政诉讼的受案范围，排除了内部人事处理决定的外部救济途径。

但是，公务员招录行为具有其特殊性。一方面，公务员招录是行政机关内部组织人事管理的调整行为，具有内部行政管理的性质；另一方面，公务员招录是行政机关与公民之间的特定行政行为，其法律效果具有外部性，影响也不限于行政机关内部，故显然属于外部行政行为的范畴。从《行政诉讼法》第十三条、《行政复议法》第八条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条第三款的条文表述来看，并非行政机关的所有人事处理决定都应排除在受案范围外，且条文所列举的人事决定明显不具有外部行政行为的特征。而且根据上述条款的规定，奖惩、任免等内部人事处理决定适用对象限定为“行政机关工作人员”，可见公务员招录行为因其主体外部性和效果外部性，应评价为可以复议或诉讼的外部行政行为。此外，公务员招录等具有外部特征的行政行为发生争议时，若将其视为内部行政行为处理，会模糊内部行政与外部行政的边界，可能导致行政相对人丧失应有的救济途径。

本案中，李某不是我国《公务员法》第二条规定的依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，且尚未被录用，当然不受县政府内部行政行为的约束。复议机关市人民政府据此受案审查，保障了行政相对人李某的行政救济权利。在“推进中国法治进程”十大行政复议案例之一的李某诉临猗县人民政府公开招聘事业单位工作人员案中，复议机关同样将公开招聘事业单位工作人员的行政行为纳入行政复议的受案范围。

二、公务员招录等人事处理可以行政复议或诉讼的标准

在司法裁判实践中，人事处理决定是否能够进入行政复议或行政诉讼的受案范围，应当考虑以下几个条件：

第一，行政相对人未获得行政机关内部工作人员身份。在正式签订协议上岗以前，行政相对人不具有政府工作人员身份，不属于行政处分等其他人事处理决定的对象，因此所涉人事处理决定纠纷属于复议或诉讼受案范围。例如，张某著诉某市人事局公务员招考行政录用决定纠纷案（见参考案例2）中，市人事局在张某著上岗前以体检结果不合格为由不予录用，张某著不服起诉后，法院受理了该案件并确认行政机关不予录用证据不足。本案中，李某实质上从未进入行政机关任职，不属于行政机关工作人员，县政府取消录用的决定侵害了其合法权益，属于行政复议受案范围。

第二，行政相对人受侵害的权益不来源于公务员身份。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条第三款的规定，《行政诉讼法》第十三条第（三）项规定的“奖惩、任免等决定”是指行政机关作出的涉及行政机关工作人员公务员权利义务的决定。也就是说，人民法院不受理诉讼的情形限定于行政机关作出的决定侵犯公务员权利义务。例如，在吴某银诉某区人民政府行政其他案（见参考案例1）中，最高人民法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条第三款的规定是指行政机关作出的涉及行政机关公务员权利义务的决定，原告吴某银申请给付的费用来源于其公务员的身份而非其公民身份，因此判决驳回其诉讼请求。参考这个案例，可复议或诉讼的人事处理决定所涉权利应当是我国公民依据宪法和法律规定享有的权利，如知情权、平等参与权、陈述申辩权、申诉控告权、赔偿请求权等，不是来源于公务员身份的权利义务。本案中李某尚不具有公务员的身份，复议机关予以受案审理，是因为县政府公开招聘工作人员属于行使行政职权，其取消李某录用资格的行为，对李某作为公民在行政程序中依法享有的申请权、知情权、参与权等权利造成了实质上的侵害。

第三，公务员招录行为须对行政相对人权益造成实际影响。如取消考试资格、不予录用、取消录用等对当事人参与公务员招录程序具有终局性质的人事处理决定，属于行政复议范围。而公务员招录过程中未对行政相对人权利义务产生实际影响的行为不属于受案范围，如林某多诉某省人民政府行政复议决定案（见参考案例3）中，林某多所诉的事项是查看面试现场的监控录像遭拒，法院认为该事项并非公务员录用的最终决定行为，对林某的权利义务不产生实际影响，因此该事项不属于行政复议及行政诉讼的受案范围。

【参考法条和相关资料】

《中华人民共和国公务员法》

第三条 公务员的义务、权利和管理，适用本法。

法律对公务员中领导成员的产生、任免、监督以及监察官、法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。

第九十五条 公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起十五日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉……

《中华人民共和国行政复议法》

第八条 不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。

不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。

《中华人民共和国行政诉讼法》

第十三条 人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：

……

（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；

……

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》

第二条 ……

行政诉讼法第十三条第三项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出的涉及行政机关工作人员公务员权利义务的决定。

参考案例1

最高人民法院（2019）最高法行申12225号 吴某银诉某区人民政府行政其他案

【裁判要旨】国家工作人员的工资、退休费、基本医疗保险补助金、生活补贴、抚恤金、丧葬费等费用的给付系行政机关作出的涉及行政机关工作人员公务员权利义务的决定，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

参考案例2

安徽省芜湖市新芜区人民法院（2003）新行初字第11号 张某著诉某市人事局公务员招考行政录用决定纠纷案

【裁判要旨】国家行政机关招录公务员，由人事部门制定一定的标准是必要的。但某市人事局作为招录国家公务员的主管行政机关，仅依据解放军第八六医院的体检结论，认定原告张某著体格检查不合格，作出不准予原告张某著进入考核程序的具体行政行为缺乏事实证据。

参考案例3

辽宁省高级人民法院（2018）辽行终1330号 林某多诉某省人民政府行政复议案

【裁判要旨】本案行政复议机关就招录行为作出的答复意见具有对该复议申请进行审查并作出相应处理的职权和义务。但答复行为本身并未改变原行政行为结果，对行政相对人的权利义务不产生实际影响的，与行政相对人不具有行政法上的利害关系，不属于行政复议和人民法院行政诉讼受案范围。

参考案例4

江苏省宿迁市中级人民法院（2018）苏13行终101号 戴某诉某市人力资源和社会保障局取消录用资格纠纷案

【裁判要旨】遵循正当程序，保障相对人的知情权、参与权、陈述权、申辩权、救济权是行政机关行使行政职权的基本原则。政府人事行政管理机关依照规章等规范性文件组织实施事业单位公开招聘工作人员属于行使行政职权。