5.反复申请行政复议后起诉属于滥用诉权，法院可不予受理

——杨某诉某省人民政府行政复议案

【基本案情和行政救济策略】

2013年7月，杨某向某区法律援助中心申请法律援助，该中心作出不予法律援助决定。杨某因不服该不予法律援助决定，向区司法局提出异议。区司法局作出答复意见，认为该不予法律援助决定适用依据正确，内容适当。杨某不服，向市司法局申请行政复议。市司法局于2013年10月23日告知杨某所提复议申请已超过法定申请期限，故不予受理。杨某对此不服，继而向市政府申请行政复议。市政府于2013年10月30日作出青政复办告字（2013）77号《告知书》，告知杨某提出的行政复议申请事项不符合行政复议受案条件，故不予受理。杨某对此不服，又向省政府申请行政复议，要求撤销市政府的《告知书》，撤销市司法局、区司法局及区法律援助中心作出的决定。省政府经审查，于2013年11月18日作出鲁政复不字（2013）38号不予受理行政复议决定。

本案的案情较为简单，由于当事人杨某未在法定复议期限内提出复议申请，不符合行政复议受理条件，所以自始未能进入复议救济程序。根据《行政诉讼法》第四十五条的规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼。杨某对市司法局的复议决定不服，本可在市司法局作出不予受理的决定后，在法定期限内即向人民法院提起行政诉讼。但其针对同一事由，历时四个月连续经过市司法局、市政府、省政府三级行政机关复议，其层层向上申请复议的行为不仅违反一级复议制度，而且明显缺乏正当理由，在一定程度上造成了复议程序的空转，给行政救济资源造成了严重浪费。

【诉讼情况及处理结果】

杨某不服省政府不予受理的行政复议决定，向市中级人民法院提起行政诉讼，要求法院判决撤销被告省政府作出的鲁政复不字（2013）38号不予受理行政复议申请决定，并赔偿损失。

一审法院经审理认为，杨某对市政府不予受理的告知书不服提出行政复议申请，不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议范围。杨某对市司法局、区司法局及区法律援助中心作出的决定等行为不服提出行政复议申请，均不属于省政府的审查范围。省政府决定不予受理原告的行政复议申请，并无不当。据此，一审法院判决驳回杨某的诉讼请求。杨某不服，遂向省高级人民法院提起上诉。二审法院经审理，以与一审法院相同的理由驳回杨某的上诉，维持一审判决。

杨某不服二审判决，向最高人民法院提出再审申请，请求法院依法撤销省政府所作不予受理决定；依法撤销一、二审判决；依法撤销市人民政府青政复办告字（2013）77号《告知书》；依法撤销市司法局、区司法局、区法律援助中心作出的有关行为；判决省政府依法承担赔偿责任。

最高人民法院经审理认为，申请行政复议和提起行政诉讼是法律赋予公民、法人或者其他组织的权利，其可以在申请行政复议之后再行提起行政诉讼。但杨某在提起行政诉讼之前，针对同一事由连续申请了三级行政复议，明显且一再违反我国一级复议制度和复议诉讼相衔接的制度。对于此类明显违背行政复议制度、明显具有任性恣意色彩的反复申请，行政复议机关不予受理后，申请人对此不服提起行政诉讼的，人民法院可以不予立案，或者在立案之后裁定驳回起诉。原审法院判决驳回杨某的诉讼请求，并无不当。据此，最高人民法院裁定驳回再审申请人杨某的再审申请。

【争议问题和法律评析】

一、申请人不得就行政复议决定再次申请行政复议

行政复议制度是保障行政相对人合法权益的法定救济途径，同时也是行政机关内部自我纠错的重要监督机制。《行政复议法》第二章通过概括式和正反列举式相结合的方式，规定了行政复议的范围。但对于行政机关作出的行政复议决定是否属于行政复议范围，《行政复议法》及相关法律法规并未作出明确规定，实践中存在一定的争议。

笔者认为，申请人不得就行政复议决定再次申请行政复议，理由如下：首先，我国《行政复议法》第五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”由此可知，法律并没有规定对行政复议决定不服可以向其上一级行政机关再次申请复议。

其次，《行政诉讼法》第二十六条第三款规定：“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”该条文已经明确规定复议机关不履行行政复议职责的，相对人的权利救济途径是起诉原行政行为或起诉复议机关不作为，而不包括行政复议。

最后，《行政复议法》第二十条规定：“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。”《行政复议法实施条例》第三十一条也作出了类似规定。可见上级行政机关可以通过行政相对人的申诉或者对下级行政机关工作的检查等方式，对下级行政机关是否履行行政复议职责的情况进行监督，无须相对人申请行政复议进行救济。由此可知，我国确立了一级复议制度以及复议诉讼相衔接的制度，即行政行为经过一次复议后，不得就同一个行政行为的复议决定再行申请复议，而应当选择行政诉讼途径进行救济。

本案中，行政复议申请人杨某在提起行政诉讼之前，针对同一事由连续申请了三级行政复议，违反了一级行政复议制度和复议诉讼相衔接的制度。若对此类行为不加以制止，将导致一级复议制度形同虚设，相对人将会陷入“不服复议不作为—申请复议—再不服复议不作为—向上级复议机关申请复议”的怪圈，无形中增加相对人的权利救济成本，扩大了行政争议的范围，不利于原行政争议的有效解决。

二、多次重复申请行政复议时行政机关的决定不具有可诉性

本案的争议焦点之一在于，复议机关对杨某的重复复议申请所作的决定是否具有可诉性。有部分观点认为，该决定属于行政复议决定，杨某对复议决定不服提起诉讼，符合法律规定。笔者认为，要认定某一行政行为是否具有可诉性，应当结合我国具体的法律法规进行审查，避免相对人不当行使诉权。自2014年修正的《行政诉讼法》实施和立案登记制改革以来，各级人民法院高度重视诉权保护，对依法应当受理的案件有案必立、有诉必理，部分缓解了行政诉讼“立案难”的问题，但实践中恶意诉讼和无理缠诉等问题也随之而来。为此，2017年8月发布的《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》，明确列举了多种法院应当不予立案的情形，以有效规制滥用诉权行为。2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款，也在《行政诉讼法》第十二条和第十三条的基础上进一步规定了不属于行政诉讼受案范围的情形。

首先，根据《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》，对于没有新的事实和理由，针对同一事项重复、反复提起诉讼，或者反复提起行政复议继而提起诉讼等违反“一事不再理”原则的起诉，人民法院依法不予立案。本案中，杨某针对同一事由多次重复向三级行政机关申请行政复议，继而就行政机关所作的决定提起行政诉讼，明显违反了一级复议制度和一事不再理的原则，不具有可诉性。其次，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（四）项，“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”不属于行政诉讼的受案范围。本案市政府和省政府在其后的两次复议中均作出不予受理告知书，属于在行政系统内部行使复议监督权的行为，旨在监督下级机关是否依法履行行政复议职责，并未直接对相对人设定新的权利义务，构成“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”，不属于行政诉讼的受案范围。相对人据此提起行政诉讼也符合该意见所规定的“针对行政机关未设定其权利义务的重复处理行为、说明性告知行为及过程性行为提起诉讼的”，明显存在滥用诉权的嫌疑，人民法院依法应当不予立案。综上所述，行政机关对于相对人多次重复申请行政复议时作出的决定，不具有可诉性。

三、法院对行政相对人滥用诉权的认定和处理

法院在依法保障行政相对人诉权的同时，也要求行政相对人根据法律规定的范围、条件、程序、方式等合理启动救济机制，理性行使诉权，避免程序无意义空转和司法资源的浪费。本案中，最高人民法院认定杨某“明显违背行政复议制度”“明显具有任性恣意色彩”的反复申请行为构成滥用诉权，为以后的审判实务直接作出指引，即针对此类案件，人民法院可以直接不予受理，或受理后驳回起诉。实践中，滥用诉权的表现形态远远不止于此，为规制行政相对人恶意诉讼和无理缠诉的现象，法院应当结合行政相对人的起诉是否具有诉的利益、有无起诉必要性、起诉是否符合一事不再理原则和诚信原则等方面，对相对人权利救济请求的正当性和必要性进行综合审查认定。

第一，行政相对人是否具有诉的利益，即相对人的起诉目的是否为维护自己的实际权益。如果相对人本身与案件并无利害关系或者仅有微小的利害关系，但仍然多次提起诉讼，其起诉目的并非维护自身合法权益，而是向行政机关施加压力、发泄不满，则可能构成滥用诉权，典型案例如张某发诉某镇人民政府信息公开案（见参考案例3）、陆某霞诉某市发展和改革委员会政府信息公开案（见参考案例1）。第二，行政相对人有无起诉必要性。如果案件本身的性质确实无法通过司法渠道获得救济，或者有其他更合适的救济途径可以选择，但行政相对人固执己见，坚持单一的救济渠道，也容易构成滥诉。例如，本案行政机关的决定本就不属于诉讼受案范围，相对人一而再、再而三地提起诉讼，显然不可能得到救济。第三，相对人起诉是否符合一事不再理原则。对于没有新的事实和理由，针对同一事项重复、反复提起诉讼，或者反复提起行政复议，继而提起诉讼，或者针对已生效判决再次提起诉讼，则也有可能构成滥用诉权。第四，行政相对人起诉是否违反诚信原则。涉及行政相对人进行恶意诉讼、虚假诉讼，为获取非法利益不惜损害他人合法利益和公共利益，也符合滥用诉权常见的情形。

在现行法律规范尚未对滥用诉权行为进行明确规制的情形下，法院一般参照上述相关因素进行审查。如被法院认定为滥用诉权，相对人可能面临法院不予立案，或立案之后裁定驳回起诉，对其诉讼请求不作实体审理的结果。此外，法院也可能对相对人以后其他同类型和涉及相同事务的起诉进行严格审查。当然，这种审查仍然应当在合法合理的范围之内，保障行政相对人的合法诉权仍是基本原则。

【参考法条和相关资料】

《中华人民共和国行政诉讼法》

第二十六条 ……

复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。

……

第四十五条 公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼。……

《中华人民共和国行政复议法》

第二十条 公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。

《中华人民共和国行政复议法实施条例》

第三十一条 依照行政复议法第二十条的规定，上级行政机关认为行政复议机关不予受理行政复议申请的理由不成立的，可以先行督促其受理；经督促仍不受理的，应当责令其限期受理，必要时也可以直接受理；认为行政复议申请不符合法定受理条件的，应当告知申请人。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》

第一条 ……

下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

……

（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；

……

《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发〔2017〕25号）

二、正确引导当事人依法行使诉权，严格规制恶意诉讼和无理缠诉等滥诉行为

……

10.要引导当事人依法行使诉权，对于没有新的事实和理由，针对同一事项重复、反复提起诉讼，或者反复提起行政复议继而提起诉讼等违反“一事不再理”原则的起诉，人民法院依法不予立案，并向当事人说明不予立案的理由。当事人针对行政机关未设定其权利义务的重复处理行为、说明性告知行为及过程性行为提起诉讼的，人民法院依法不予立案，并向当事人做好释明工作，避免给当事人造成不必要的诉累。

参考案例1

最高人民法院公报案例 江苏省南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第00021号 陆某霞诉某市发展和改革委员会政府信息公开案

【裁判要旨】知情权是公民的一项法定权利。公民必须在现行法律框架内申请获取政府信息，并符合法律规定的条件、程序和方式，符合立法宗旨，能够实现立法目的。如果公民提起政府信息公开申请违背《政府信息公开条例》的立法本意且不具有善意，就会构成知情权的滥用。当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起诉讼，人民法院应对其起诉严格依法审查，对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为，因违背了诉权行使的必要性，而丧失了权利行使的正当性，应认定构成滥用诉权行为。

参考案例2

最高人民法院（2016）最高法行申2976号 杨某全诉某省人民政府行政复议案

【裁判要旨】我国实行一级复议制度。对于明显违反，甚至是一再违反一级复议制度的申请，行政复议机关可以在口头释明之后不作任何处理；申请人对此不服提起行政诉讼的，人民法院可以不予立案，或者在立案之后裁定驳回起诉。

参考案例3

重庆市第二中级人民法院（2015）渝二中法行终字第00169号 张某发诉某镇人民政府信息公开案

【裁判要旨】张某发申请政府信息公开和提起诉讼的目的并非依法获取和了解政府信息本身，而是通过不断的、大量的申请、复议和诉讼，表达不满情绪和向政府及相关部门施加压力，以达到其承包地附着物利益补偿的最大化，其主观故意明显。同时其实施了大量的诉讼行为，提起了大量无诉益的诉讼，原审法院认定其构成滥用诉权并无不当。