第二章 受案范围
4.行政案件立案审查时不能以诉的利益取代受案条件
——袁某诉某县人社局劳动、社会保障行政确认案
【基本案情和行政救济策略】
2019年2月，某县机械配件厂向该县人力资源和社会保障局（以下简称县人社局）提出工伤认定申请，要求将该厂职工袁某遭受的事故伤害认定为工伤。之后，县人社局作出工伤认定决定书，认定袁某受到的事故伤害属于工伤认定范围，予以认定为工伤。但袁某认为，由于其受伤时已超过法定退休年龄，根据该省《实施〈工伤保险条例〉办法》的规定，达到法定退休年龄或者按照规定办理退休手续的，不支付一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金（按照袁某6级伤残标准计算，共计24.5万元），袁某只能获得一次性工伤补助金4.8万元（16个月的本人工资）。相反，如果按照侵权责任法的规定处理，根据目前的赔偿标准，袁某可以获得37.76万元的金钱赔偿。
为此，袁某不服县人社局的工伤认定决定书，希望通过行政救济途径取得更多的诉讼利益，或通过行政诉讼撤销原工伤认定决定书，然后选择提起民事诉讼，根据《侵权责任法》的相关规定主张损害赔偿，获取比工伤赔偿更多的经济利益。
【诉讼情况及处理结果】
袁某因不服县人社局的工伤认定决定书，向县人民法院提起行政诉讼，请求依法判令撤销县人社局作出的工伤认定决定。
一审法院审查后认为，县人社局作出的工伤认定决定书，将袁某所受事故伤害认定为工伤，该行政行为是对袁某作为劳动者合法权益的有效保护，系有利于袁某的行政行为。袁某在行政法上的权利已经得到充分保护的情形下，对行政机关作出的保护其合法权益的行为提起诉讼，明显缺乏法院通过裁判加以保护的诉的利益。据此，法院可认定袁某与案涉工伤认定行为不具备法律上利害关系，袁某也因此丧失了行政诉讼法所规定的原告主体资格，对袁某提起的本案诉讼，依法应予裁定驳回。依照《行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项及第三款的规定，裁定驳回袁某的起诉。
袁某不服一审裁定，向市中级人民法院提起上诉。二审法院审理后认为，人民法院应当对法定起诉条件持形式审查立场，即只要公民的起诉在形式上符合《行政诉讼法》第四十九条规定，有相应明确的原被告、有指向确定的诉讼请求（行政行为）、属于人民法院的受案范围和受诉人民法院管辖，即应当予以登记立案，而不宜在法律规定之外另行增设起诉条件“门槛”，更不宜将行政行为合法性等实体问题前移至起诉阶段审查。本案中，袁某作为案涉工伤认定决定的行政相对人，以县人社局为被告提起诉讼，请求撤销案涉工伤认定决定，完全符合《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。一审法院仅以案涉工伤认定决定系授予袁某利益即认为不属于行政诉讼受案范围，明显不符合立法精神。一审法院未经实体审理，即先入为主地以案涉工伤认定决定对袁某有利为由裁定驳回起诉，实际上是以对“诉的利益”的审查，代替了对上述实体问题的审查，不适当地扩大了“诉的利益”的审查范围，且剥夺了袁某对其主张获得实体审理的权利。因此，一审法院裁定驳回袁某的起诉，属于适用法律错误，依法应予纠正，遂判决撤销一审行政裁定，指令一审法院继续审理。
【争议问题和法律评析】
一、行政诉讼立案审查应采用形式审查标准
行政诉讼过程中存在立案难、审理难、执行难三大顽疾，其中立案难最为常见。由于行政相对人与行政机关之间信息不对称、现有法律规定不明确以及行政机关的权力影响，相对人起诉时往往不知道该告谁和怎么告。为保护行政相对人寻求司法救济的权利，我国现行行政诉讼法确立了立案登记制，以保护行政相对人的诉讼权利。因此，只要当事人起诉时有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实根据，且起诉该被告的案件属于受诉人民法院管辖范围，人民法院立案审查时就不能准确判断该被告并非适格被告的情况下，应当先予立案，经审理查明相关事实后再行判定适格被告。根据《行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，对当事人依法提起的诉讼，人民法院当场能够判断符合起诉条件的，应当当场登记立案；当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七日内决定是否立案；七日内仍不能作出判断的，应当先予立案。因此，在当事人起诉时有明确的被告，且起诉该被告的案件属于受诉人民法院管辖范围，人民法院立案审查时不能准确判断该被告并非适格被告的情况下，应当先予立案，经审理查明相关事实后再行判定适格被告。
二、立案审查阶段不应撇开法定起诉条件对案件进行全面实质审查
《行政诉讼法》第四十九条规定，原告应当是符合该法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。基于该规定，法院受理案件时出于节约司法资源等目的考虑，往往会过滤一部分明显不符合受理条件的案件。本案属于比较典型的涉及“诉的利益”的问题。人民法院可以过滤一部分在形式上明显不符合起诉条件的诉讼；但基于司法资源、当事人诉讼成本以及司法权行使的界限等考量，人民法院对经审查认为在形式上符合条件的起诉，仍需要在实质上判断是否有必要给予诉讼保护，即对于原告提出的具体的诉讼请求，是否具有进行诉讼和作出判决的必要性和实际效果，也就是“诉的利益”问题。也就是说，如果原告的诉讼请求没有审理和判决的必要，诉讼就没有实际意义。本案中，一审判决认为县人社局的工伤认定决定，已经给予了袁某权利救济的途径和利益保护，袁某再提起行政诉讼属于明显的重复处理。但是，一审判决的上述理由显然不能成立。现行的行政诉讼法和司法解释实行的是立案登记制，只要有明确的被告，且案件属于受理法院管辖，人民法院就应当立案受理，法律并没有将对“诉的利益”的审查作为立案受理的条件，诉讼利益的审查属于实质审查，应在案件审理阶段进行审查判定。退一步讲，即使将“诉的利益”作为排除某些明显的滥诉或恶意诉讼的行为，本案中袁某的起诉也并非没有“诉的利益”。因为袁某有权在工伤赔偿和民事侵权赔偿两者间，选择有利于自己的保护方式，法律对此并没有禁止。在赔偿和补偿的义务主体均为同一用人单位的情况下，袁某的赔偿或者补偿主张能否实现，不仅取决于案涉工伤认定决定的合法性，也取决于袁某作为受伤职工的救济选择权。同时，还应关注用人单位是否存在利用工伤认定程序规避其依法应承担的赔偿责任等问题。这些问题的判断，均需要通过实体审理方能得出结论。再者，虽然我国《行政诉讼法》第二条第一款有关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，但不能因此就推断，像本案这样认定工伤的“授益行为”就不能起诉，因为即使是“授益行为”，也可能在某些情况下影响行政相对人选择其他更有利的救济途径，这种情况下，就应当赋予当事人司法救济的权利。
三、现有法律规范下的案件受理条件
现行《行政诉讼法》对受案范围的规定主要集中在第二条、第十二条和第十三条。第二条是原则规定，第十二条是肯定列举，第十三条是否定列举。但是实践中，会出现各种表现形式的行政行为，这里就需要对该行为是否属于行政行为，是成熟的行政行为还是不成熟的行政行为，是外部行政行为还是内部行政行为等问题先行作出分析判断。对此，应当以行为是否对相对人合法权益产生不利影响为判断标准，这也符合立案登记制的立法本意。
关于原告资格问题，也是实践中经常会遇到的难题。由于法律规定的“利害关系”本身就是一个非常模糊的判断标准，属于不确定概念，因此有时候往往很难作出准确判断。根据学者研究，最高人民法院现在比较一致的观点是，认为“利害关系”不能扩大到所有直接或者间接受行政行为影响的当事人，应限于法律上的利害关系，不包括其他反射性的利益，且仅指公法上的利害关系，不包括私法上的利害关系，只有公法领域的权利和利益受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才具有原告资格。我们认为，根据立案登记制度的立法本意，对于原告资格的审查，除明显不具有利害关系的，对有争议的原告主体问题，应当在审理阶段进行判定，因为对于利害关系的审查认定较为复杂，如果将此作为立案审查内容，无疑使得立案登记制度失去了意义。
此外，根据相关法律和司法解释，对于是否超过诉讼时效、是否属于重复起诉、是否存在复议前置规定、是否构成重复处理等问题，也是立案受理的基本要件，这些事实相对比较容易判断。代理律师可以在了解案情后先行作出判断。
【参考法条和相关资料】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
第三条 人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。
行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。
被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。
第十三条 人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：
（一）国防、外交等国家行为；
（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；
（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；
（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。
第二十五条 行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
……
第四十九条 提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第五十一条 人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。
对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。
……
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一条 公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
……
第十二条 有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：
（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；
（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；
（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；
（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；
（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；
（六）其他与行政行为有利害关系的情形。
参考案例
江苏省南通市中级人民法院（2019）苏06行终644号 袁某兰诉某人社局劳动、社会保障行政确认案
【裁判要旨】对是否具备“诉的利益”的审查和判断，较为复杂。从法院审理的顺序上，对起诉条件的审查应早于对“诉的利益”的审查。起诉条件以保障当事人及时得到救济、让当事人能够充分行使起诉权为目的，“门槛”较低；对“诉的利益”的审查，旨在从程序上排除不合法或者没有本案审理必要的诉（诉讼请求），属于实质性审查，“门槛”较高。但不管“门槛”高低，在对“诉的利益”进行判断时，人民法院不得以“诉的利益”取代对被诉行政行为的合法性审查。