三、国内外研究现状与趋势_信访法治化研究-QQ阅读男生玄幻网

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三、国内外研究现状与趋势

（一）国内研究现状与文献综述

笔者通过中国知网等数据库查阅了近80篇有关信访与信访法治化的文献，经过筛选整理发现国内文献大都集中在信访制度历史沿革、信访功能缺陷分析及界定、信访制度革新与发展、信访法治化道路之探索等若干层面 ^[4]。其中以信访法治化道路探索以及信访制度发展与革新两方面居多。此外，其理论研究纷杂不一、众说纷纭。

1.信访制度的历史沿革

信访制度历史沿革方面，学界普遍认为信访在中国源来已久。倪宇洁（2010）认为信访的传统在中国“积厚流光”，早期制度雏形有乡、族、县管理和“告御状”3种情势。^[5]吴超（2009）的《新中国六十年信访制度的历史考察》将我国信访制度的发展分为创建、变化调整、破坏、恢复重建、功能转变与制度完善、发展创新等若干阶段。^[6]封丹（2012）则对信访制度的历史渊源、制度萌芽、机构设置、信访的5种主要制度、古今信访的异同等进行了梳理。^[7]

2.信访功能的缺陷分析及界定

信访功能缺陷分析及界定方面，马强（2008）认为我国信访制度缺失之根本原因在于信访沟通功能缺失、纠纷处理功能异化、安全阀功能异化、监督功能缺乏系统化、政治社会化功能异化和权利救济功能的异化6个方面。^[8]在功能界定方面，李应虎（2010）将行政信访功能综合概括为监察、沟通和救济3种，是为学界主流概言。^[9]除此之外，王锴、杨福忠（2011）在《论信访救济的补充性》中指出信访兼具救济与监督功能，信访应当为无法通过其他救济途径解决争议之公民提供最终的救济。^[10]孙大雄（2011）认为为了保证法律救济的权力与威严，务必把信访救济之功能从信访职能中剥离以达到公正司法、公民守法之目的。^[11]

3.信访制度的改革与发展

信访轨制改革与发展方面，学界之于该方面争论角度大致如下：首先为强化信访，其次乃弱化信访，最后则为整合信访。^[12]

信访强化观点是基于“信访部门‘小马拉大车’之反差使得信访完全无法满足党、国家和人民群众形形色色亟求”之现实，因此“必须以解决现实问题的视角为立足点，试图经由扩张、强化信访部门职责权力，逐渐减轻其压力”（李栋，2014）。^[13]

周永坤（2006）认为强化信访乃建立在“不正确理论之上之制度的错误选择”，希望通过传统的立法救济、行政监督和司法救济途径化解转型时期的各种矛盾，信访机构应当作为信息传递机构而存在；^[14]而早在十几年前，于建嵘就曾指出“信访制度不通，致使中央权威流失”、“信访功能错行，撼摇现代国家治理根柢”、“信访程序不全，引致可怕纠纷事故”，因此应当终结信访。^[15]^[16]

持整合信访观点的学者认为信访部门应该进行整合（李栋，2014），^[17]部分学者站在战略化高度上理性审视信访之功能，提出了具体的改革设计（湛中乐、苏宇，2009）；^[18]而赵豪（2014）针对诸多学者乐于将申诉专员制度移植国内之观点，提出了申诉专员制度与我国人民代表大会制度相左，唯有“分化信访功能、弱化并最终实现信访矛盾化解功能之废除、解决信访职能错位这一现实问题，最终才能符合我国国情进而走向正确的信访改革路途”；^[19]邱春新以及邱新有（2013）强调信访制度的改革要与中国“有限政府”和“有效政府”建设相系，并非单纯地取消、削弱、强化抑或改良。^[20]

4.信访法治化道路的探索

信访法治化道路探索方面，学界莫衷一是，尚无统一之定论。

早在10年前，陈广胜在其《将信访纳入法治的轨道——转型期信访制度改革的路径选择》一文中提出，“以我国现实要求与背景，依‘党、人大、司法’机关性质以及功能，求索‘信访’与‘法治’相系之道路，构建三者相辅、各尽其能的信访新局面”，此措创新了信访法治化路径。^[21]易虹（2007）认为，“以各机关的宪政定位和权限划分为依据，以人大的转办督办为核心，以行政机关的信访监察为主力，以检察机关的权力制约为保障，才能构建起我国民主法治、科学合理的信访制度”。^[22]

可是将信访纳入司法轨道的信访制度革新路径并未使信访工作脱离原有困境，因此有学者对《信访条例》的位阶、合宪性、条文的合理性等进行了缺陷分析，提出要尽快由全国人大统一制定信访法（张立刚，2010）。^[23]与之相伴且愈演愈烈的社会矛盾，以新的方式步入司法渠道，出现了“诉访不分”、“法不分内外”的恶况，致使人们“信访”不“信法”等重要事态 ^[24]，因此有学者开始对“涉法涉诉”工作进行研究（刘炳君，2011），^[25]一时间从司法分流之视域处理信访问题为学界所认可（刘旭，2013）。^[26]随着学界对“诉访分离”、信访终结机制研究的深入，陈在上（2015）提出“应通过最高法巡回法庭制度健全涉法涉诉法治化配套建设，通过‘三审终审制’变革涉法涉诉信访案件办理机制，并且还应当引入判后答疑制度，提升律师参与效度并加强法律援助以确保信访人之权益”。^[27]

（二）国外研究现状与文献综述 ^[28]

国外虽然不存在信访这种说法，但诸如申诉专员制度之类的化解社会矛盾与利益纠纷之西方特色政治制度，与信访制度相比可以说是异曲同工。正是由于海外没有“信访”这一特有词汇，仅仅有与其类同的“申诉专员”^[29]，所以中国学者对信访之翻译往往被海外学者所承认。然而对信访的含义和外延究竟如何翻译为外文，海内外并无一致认同。因而，大多数大陆学者将信访主要译成如下英文较为别国接受：inquiry system；letters and visits system；appeal system；letter visits system；letters and calls system；petition system；letter and visit system。主要文章有 Discharge Petitions，Agenda Control，and the Congressional Committee System，1929-76（2009，Kathryn Pearson and Eric Schickler），Human Rights，The International Petition System（1979，M.E Tardu），Privacy preserving electronic petitions（2008，Claudia Diaz，Eleni Kosta；Hannelore Dekeyser，Markulf Kohlweiss and Girma Nigusse），Forum shopping for human rights（1999，Heifer，Laurence R.）。国外学者主要侧重于类似信访制度所牵涉之人权保护，国内学者对信访之研究深深植根于中国独一无二的国情，因而国内学者之研究比海外学者之研究更为深刻与独到，海外对中国国情缺乏了解以致其对信访研究存有“价值主义”歧视。并且海外关于信访的专门研究凤毛麟角且良莠不齐，仅仅对信访制度偶有提及。然则具体到信访的实处与制度建设之本身，海外学者显然没有能够给予信访充分的价值考量与学理研究以及实践之关注。

（三）国内外相关研究评析

经由现有信访文献考量思索，笔者认为：信访历史考察于今已无太多意义（本书未对信访历史进行极为细致之研究分析，但分析信访功能与法治化路径时仍需要运用历史分析进行论证），一是因为此类研究已有定论，二是由于信访时代性较强，在宏观历史研究之基础上谈制度渐进变迁不具可借鉴性。在信访法治化理论研究方面，信访功能界定与学理研究较少，研究成果数量与质量也不成比例；在信访法治化路径研究方面，缺乏制度创新，且研究范围狭窄，研究层面单一，缺乏系统性。如研究信访终结制度没有与司法导入机制、受理机制结合，且当前的信访法治化研究没有基于“网络信访”基本现实或者将信访法治化与“阳光信访”分裂开来。国内学者对信访制度的国外比较研究十分不足，在借鉴与引入国外相关制度上，如申诉专员制度（Commissioners’appealing system）、衡平法院（Court of Equity），多以否定态度而未真正加以合理考量及论证。

此外，国内学界从宏观的信访法治化研究逐渐转变为微观研究已成趋势。选取信访法治化某一层面切入，并加以细化固然有益，但如此琐碎的研究方向，其成果很难有协调性与可行性，笔者认为我们仍需要对信访法治化作以宏观考量。

（四）国内外研究发展趋势

信访制度是中国共产党人创立的独具特色的政治制度，自1957年诞生以来便受到国内学界广泛关注，与之相关的专门的信访研究机构较多，但起步稍晚。据调查，有北京市信访矛盾分析研究中心以及其分设的中国信访与社会稳定研究中心、当代中国信访与社会治理研究中心、中国信访与城市发展研究中心、中国信访与政府治理研究中心、首都信访规律研究中心、社会矛盾和社会问题独立观察与对策研究中心、中国信访与法治建设研究中心、中国信访法治与国家治理研究中心、中国信访与统筹城乡发展研究中心、中国信访与法治中国研究中心10个分中心，此外还有中国信访与公共政策研究所和信访问题研究所两个专业研究所。^[30]信访理论研究也缺乏具体的政策规范，仅有2015年2月《国家信访局信访理论研究项目管理办法（试行）》一文对信访研究机制加以规范引导。海外虽未存信访制度，然而其学者对相关研究也日渐深化。^[31]

如表1，是马艳朝（2014）通过北大的相关馆藏目录和“国家图书馆中文文献”检索系统对1994-2010年有关信访的研究专著的统计结果。诚然，“在16年的时间内，信访相关专著仅有30多部，相对于信访问题的重要性而言是远远不相称的”^[32]。北京市信访矛盾分析研究中心建成以来，先后出版了信访论文集与19本信访专著以及《信访与社会矛盾问题研究》理论刊物。19本著作分别为《涉农信访与社会稳定研究》、《首都信访：创新与实践》、《信访学概论》、《中国信访史研究》、《高级信访工作实务》、《冲突与危机管理》、《信访法制》上下册，以及2013年出版的《中国信访：新视角新思维新理念》、《当代中国信访与社会建设》、《社会矛盾指数研究——评估社会矛盾的新视角》、《信访制度与国外相关制度分析研究》和《聚焦透视思考——国内外重大社会热点事件综述（2011-2012）》，还有2014年出版的《信访与法治》、《信访与治理——北京市信访矛盾分析研究中心成立五周年纪念文集》、《信访理论研究》、《论坛与点评——社会转型进程中的中国信访》和《聚焦透视思考——国内外重大社会热点事件综述（2013）》。

表1 1994-2010年信访研究专著数据表 ^[33]