案例1 公共管理——守卫底线伦理

材料 辽宁金融反腐风暴：63名中小银行一把手缘何被查[6]

“2021年以来，在金融风险重灾区的辽宁，已有63名中小银行‘一把手’被采取留置和刑事强制措施。”2022年5月中旬，银保监会对外披露的这则消息引发金融圈关注。

据银保监会2022年3月下旬公布的银行业金融机构法人名单，截至2021年12月末，辽宁至少有100家银行，其中城商行14家，农商行25家，村镇银行60家，民营银行1家。此外，辽宁省农村信用社联合社及分支机构有32家，农信社属于银行类金融机构。

在城市商业银行中，盛京银行、锦州银行、大连银行三大城商行的资产，分别为1.02万亿元、8300亿元、4500亿元，其余的城商行总资产一两千亿元至数百亿元不等。农商行资产规模更小。据央行2008年的统计口径，资产小于2万亿元的均属于中小银行。

目前，银保监会和辽宁地方都在积极处置金融风险，加强对金融机构的监管。除辽宁中小银行63名“一把手”被查，党的十九大以来，银保监会系统内部共立案630件，留置83人，已移送司法机关73人。

辽宁金融反腐背后

辽宁中小银行金融反腐风暴有着深刻的背景。2020年4月，银保监会在一次新闻发布会上曾提到，由于中小银行自身管理能力和经营实力有限，特别是它的客户群体有一定的特殊性，在当时疫情状态下，受到的冲击比较明显。

当时银保监会表示，全力推动深化中小银行改革和化解风险工作，大家会陆续看到，中小银行改革重组的力度会比较大，特别是市场化重组方面的措施会比较多。

2020年7月，中国银行业协会发布的《2020年度中国银行业发展报告》指出，中小银行受到疫情冲击较明显，未来改革重组力度会进一步加大。

事实也是如此，2020年掀起的中小银行合并重组热潮在2021年得到延续。以辽宁省为例，2021年1月底，辽宁省政府发布文章，称有效推进“省内城市商业银行整体改革”，新组建1家省级城市商业银行，合并辽宁省内12家相关城市商业银行。

在中小银行合并浪潮中，金融风险不容忽视。2021年4月，央行发布的《2020年四季度央行金融机构评级结果》显示，农合机构（包括农村商业银行、农村合作银行、农信社）和村镇银行风险最高，高风险机构数量分别为285家和127家，资产分别占该类型机构的8%、10%。

从地区看，辽宁、甘肃、内蒙古、河南、山西、黑龙江、吉林、山东、广西等省区高风险机构数量较多。2022年3月底，央行发布的《2021年四季度央行金融机构评级结果》显示，农合机构和村镇银行风险仍是最高，但高风险机构数量明显下降，分别为186家和103家。这次央行并未公布具体省份，只是表述“存量高风险机构主要集中在四个省份”。由于2020年四季度基数大，业内认为，在2021年四季度央行评级中，辽宁高风险机构数量仍然不会少。另外，截至2021年10月末，全国20个中小银行专项债发行地区中，辽宁发行规模居前，仅次于河南。专项债发行规模与各地中小银行的信用情况有关。

这一点也有佐证。2022年4月，中国债券信息网披露的数据显示，辽宁省财政厅拟于4月14日发行135亿元中小银行发展专项债券，为丹东银行、营口银行、阜新银行、朝阳银行、葫芦岛银行“输血”。上述银行是辽宁中小银行中资产规模比较大的银行，其他资产规模更小的银行日子更难熬。

2022年年初，辽宁省政府公布《辽宁省“十四五”金融业发展规划》，指出2020年辽宁金融业不良贷款率为5.11%，要在2025年回归合理区间。不良贷款率被视为银行信贷风险高低的核心指标。商业银行不良贷款率警戒线是2%。

多位金融领域重要官员被查

面对金融风险，辽宁省纪委书记刘奇凡曾在地市调研中表示，“一体推进惩治金融腐败和防控金融风险”。

随着金融反腐深化，辽宁省内多位金融领域重要官员被查。个别人员在辽宁金融领域举足轻重。

从公开报道看，中小银行方面众多人员亦接连被查，涉及本溪银行、阜新农村商业银行、铁岭银行等众多中小银行，以及辽宁省农信社联合社旗下众多分支机构。

63名中小银行“一把手”为何被查

2022年5月中旬，银保监会在对媒体披露信息时，提到部分原因。银保监会表示，“一批官商勾结、利益输送、违法侵占的腐败分子被绳之以法，其中一部分就是‘监守自盗’的金融管理部门工作人员”。

北京大学经济学院教授曹和平向《中国新闻周刊》表示，在金融领域，监管机构相当于监管体系正常运行与否的第三只“眼睛”，当监管机构官员与金融机构利益不独立时，监管这只眼睛将“受到蒙蔽”。监管部门自身要廉洁，对银行要有效监管。他认为，中小银行“一把手”大批落马，技术变量也是重要因素。随着数字经济的发展，信息的可追溯性越来越强，经济犯罪越来越有迹可循。

官方通报中，这些人多涉及信贷违规。从已经落马的人员看，他们的犯罪行为有窝案串案特征。

一位银行从业者向《中国新闻周刊》表示，其实中小银行自身也有弱点：相比于大银行，中小银行贷款流程短、操作空间大，行内“一把手”权力得不到制约，所谓的行内监督就会流于形式。

2022年5月，银保监会在接受媒体采访时也提到了中小银行的弱点。银保监会表示，农村中小银行股东“小、散、弱”情况普遍，一些机构仍然存在内部人控制、外部人操纵、违规关联交易等问题。

上述银行从业者提到，在实际运作中，中小银行受地方政府影响较大。如果地方政府向中小银行施压，风险比较大的贷款也会贷出。

中关村互联网金融研究院首席研究员、复旦大学金融研究院兼职研究员董希淼也向《中国新闻周刊》提到，在部分地方，尽管地方政府未持有中小银行股份或持股比例较低，但会干涉中小银行的内部治理。

对于金融治理，董希淼建议，地方党委、政府推荐中小银行高管人选时，应把从业经历、专业素质放在第一位，切勿将缺乏金融从业经验的政府官员推到中小银行。监管部门应用好任职资格核准等制度，对中小银行高管特别是“一把手”人选进行严格把关。