第二章 公共管理伦理
伦理是调整人与人之间及个人与社会之间关系的行为准则和规范总和，是借助社会舆论、人们内心的信念和习惯力量来维系的一种特殊的社会意识形态。作为人类社会生活的一种组织化或制度化过程，公共管理研究的是管理行为、权力运行、政策制定及制度安排等问题，但它离不开社会行为基本规范的一般规定性。随着西方公共管理理论与实践的深刻变化，声势浩大的公共部门改革和政府改革浪潮，逐渐打破了公共管理和伦理之间的“隔阂”，使两者走上了“共生”的道路。[1]
公共伦理是服务型公共管理模式下的伦理形态，是社会公共领域中的基本伦理维度，是规范公共领域中所有公共行为的价值准则，具有公共性、开放性、平等性、服务性等特征。公共伦理的价值取向是公共利益，并拥有公益至上的公平正义、道德责任、合作与信任的时代精神。[2]
许多学者把公共伦理视为公共管理伦理，其中有代表性的说法有：陈振明认为，公共伦理是“以公共管理系统为主体或以公共管理者为主体，针对公共管理行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范”；[3]王家峰认为，“公共伦理是公共管理行为应遵循的准则与规范体系，其功能在于有效调节、规范和引导公共管理行为，促进公共管理目标的实现”。[4]
公共管理伦理是指与公共管理行为相关的基本伦理要素及道德规范的总称，是公共管理领域的基本伦理维度、公共管理行为的基本道德规范，以及通过公共管理行为与公共事务所集中体现出来的社会公共伦理精神。公共管理伦理所涉及的范围基本上是公共管理领域，而不是社会公共生活领域的全部；规范的对象是作为公共管理者的公共行政人员或公共组织管理者，以及一些承担着公共责任的非政府组织成员及其公共管理行为。而最重要的一点是，公共管理伦理通过公共管理行为和公共事务特殊的示范效应表达出了公共伦理的基本精神。
公共管理伦理蕴含了公共管理的基本价值理念：公共效率、正义秩序、公共责任和和谐社会。它们具有不同的价值层次和不同的规范维度，密切联系、相互补充，共同构成了现代公共管理的伦理标准，即效率、正义、责任和和谐。[5]
公共管理伦理的效率原则要求，一方面以政府组织为主导的公共管理部门或机构应当而且必须为公共社会提供足够丰富的公共产品，以满足全体公民对社会物质生活条件不断增长的需要，另一方面还要建构公正、稳定、良好的社会公共秩序。没有公共社会的长治久安和良好秩序，没有良好的社会风气和公共文明水平，以及强大的社会组织能力和社会动员能力，公共管理伦理的效率就不可能真正实现。
正义是公共管理最基本的价值目标，也是公共管理伦理的最基本原则。作为人类追求理想政治体制的核心价值和行为准则，正义是人类社会永恒的行为规范和价值范畴。它要求公共管理主体在谋求公共利益的过程中必须以正当的、合乎理性的方式来行使公共权力，必须在制度设计、安排、执行及公共决策与公共政策实施等方面体现出普遍公正的理念。
公共管理并不是单纯的管理，也是履行责任的一种方式。但是，公共管理伦理的责任并不是一般意义上的社会义务或个体道德责任，而是公共管理者在公共事务和公共行为中承担的基本责任要求，是对权力者制定政策和执行政策的一种限制。公共管理者享有多大权力，就相应地负有多大责任，这是管理上职、责、权统一原则的要求。透视民主政治的发展历程，责任行政已成为现代民主政治的一个基本价值理念，在一个民主的社会，公共权力的行使必须直接或间接地对人民负责，实行责任行政；公共管理主体必须回应社会和民众的基本要求，并积极采取措施予以满足，承担起道义上、政治上、行政上和法律上的责任。责任表明政府、社会对于违法或不合理行使行政权力者的否定性评价，是遏制权力拥有者滥用权力冲动的有效形式。没有责任约束的公共权力必然会失去行使权力的界限，从而导致公共权力的滥用。另外，责任原则还要求包括公共管理者和全体社会公民在内的所有社会成员共同承担起维护社会公共秩序、促进社会发展的伦理责任。责任原则不应仅仅限于政府的职责或政治责任，也必须成为一种社会公共精神。建立并维护良好的社会公共秩序，是现代公共管理伦理的首要价值目标。在现代社会，公共管理行为的发生与伦理目标的实现主要是通过供给社会秩序来完成的。社会秩序的供给一方面体现为一系列行为规范和规则体系的形成，另一方面则体现为一种价值理念的塑造。因此，公共管理伦理不仅关注外在的社会秩序结构，而且注重所供给的社会制度、社会规则是否符合社会普遍的道德伦理以及社会大众对所处的制度规则体系是否有认同感和归属感；公共管理伦理不仅要对公共行为和公共事务实施技术化控制，而且要有效协调社会公共行为和公共关系，合法公正地处理公共事务，建立公正良好的社会秩序，以实现整个社会的和谐发展。能否造就健康、和谐的社会状态是衡量公共管理伦理是否有效、是否合理以及是否公正的最有力证明，也是一个终极的价值判断标准。
公共组织的职能，包括以政府主导的公共组织和以公共利益为指向的非政府组织（NGO），为实现公共利益，为社会提供公共产品和服务的活动的道德行为和规范评价的标准。
无论研究的主题是公共管理系统还是公共管理者，都可视为社会化角色。具有接受伦理约束的一般性要求，也有特殊的必要，同时也需要具备为自己行为承担后果的责任能力。
公共管理由于自身所固有的特殊性质和地位，决定了它必然在伦理上有自己的特殊要求和内在的规定性。公共管理伦理与个人伦理原则是不同的，主要表现在以下几个方面：
第一，主体不同。公共管理伦理的主体是公共管理系统或公共管理者；而个人伦理的主体则是个人。公共管理系统虽然是人建立的，管理者也是人，但它本身却是非人格化的，它代表的不是个人的意志。公共管理伦理糅合了多种人的动机，它代表的是公共利益。
第二，影响不同。公共管理伦理与很多人甚至是社会的所有人发生关系，它与整个社会、所有人都关系甚大；而个人伦理是某一个人和其他人、社会发生关系，一般情况下实际受其行为影响的只是少数人。
第三，评价标准不同。公共管理伦理与个人伦理处在不同的领域，因此评价标准也不同。对公共管理伦理的评价，主要看这一公共管理系统的实际功能和作用，看它实际指向什么基本价值，遵循什么原则，实际上在禁止什么、提倡什么、保护什么；而对个人伦理的评价则主要看其行为的动机与结果的善恶。
伦理通过个人的良心、社会舆论和政治信念对社会行为进行道德判断和评价，从而实现对各种利益关系的调整。公共管理的结构性特征决定了它具有规范、选择、导向和维系四大功能。
第一，规范功能。作为公共管理伦理核心的道德规范本身就是对公共管理者行为的界定和约束，而公共管理者自身的角色意识和人格追求又直接对其自律品质的形成起指导、监督和评价作用。在公共管理组织行为进行过程中，公共管理伦理对符合要求的情感、信念和行为，予以激励和强化；对不符合公共管理伦理要求的情感、欲念则予以纠正或弱化。
第二，选择功能。该功能是指公共管理主体在一定的伦理意识支配下，以社会或公众的利益为标准，在不同的价值准则或善恶冲突之间做出的自觉、自主、自控的抉择，是对自己行为动机、意图、目的和行为方式、过程、结果的选择。这一作用源于公共管理伦理所具有的选择功能。
第三，导向功能。公共管理伦理的导向功能，是指这一伦理对公共管理活动具有引导作用，进而对整个社会产生引导，反过来提高公共管理人员行为的合法性和合理性。公共管理伦理通过公共管理人员的遵行具有了示范性，公共管理人员的行为和形象不仅为社会大众所关注，而且渗透到社会生活的各个方面，形成巨大的影响，直接对社会大众具有示范效应和导向作用，使民风和舆论发生相应的转变。
第四，维系功能。维系功能是指公共管理伦理将公共管理主体的多元化价值观凝聚成一个整体，从而强化公共管理主体内在本质力量的功能。良好的社会秩序离不开法律的支持，但是，法律有其自身的局限性，它并不能激发人们追求卓越，也不会成为榜样行为的准则，甚至不会成为良好行为的准则。道德却不一样，除了对违法者予以谴责之外，它可以对虽不违法但不道德的行为进行批评和惩戒，而对道德的行为，尤其是高尚的行为，可以予以鼓励和褒奖。因此，相对于法律而言，伦理对社会秩序的维系作用可能更具有普遍性和持久性。公共管理伦理作为一种应用伦理，能够在公共管理系统中的个人与个人之间创造一种广泛的信任关系，架起公共管理主体与管理对象之间的沟通桥梁。
总之，公共管理伦理是特殊领域中的角色伦理，以公共管理系统为主体，或以公共管理者为主体，是针对公共管理行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范。