1.1 规章制度不属于公文

在大部分公司里，如果一个员工写的制度很差劲，上司一般会说“你应当好好学学公文写作”。而公文写作的书里只有少量涉及制度语言的内容，不足以指导员工提升写作能力。我是个喜欢刨根问底的人，喜欢追溯历史，探寻事物的起源。所以，搞清制度是否属于公文，是本书的首要任务。

1.1.1 规章制度源自欧美国家

企业界认为规章制度和公文一样，是中国自古以来就存在的东西。中国古代较早建立了中央集权，加上科举制度的培养，政府公文较西方更加发达。然而，中国古代是自给自足的自然经济形态，作坊管理都是建立在个人观察、判断和直观基础上的经验，以传统和惯例的方式保留和延续，并不存在严格意义上的规章 制度。著名企业家任正非曾经讲过：“我们对西方工业文明了解的还不够。”1771年，阿克莱特在曼彻斯特创立了现代工厂，并形成仅有5个条款的管理文件，这是我们今天所知道的制度的原型。格拉斯哥大学教授安德鲁·尤尔是第一个明确提出在工厂里建立制度的人。1835年，他在《工厂哲学》中提出了建立工场手工业的必要“秩序”，强烈主张建立工厂的必要的纪律和制度。他认为，只有有效地实行这种“纪律法典”，才能使工人抛弃无规则的劳动习惯，养成有规则的劳动习惯。

1.1.2 混淆公文与制度的原因

伴随从欧美国家引进机器工厂，制度在清末传入中国。例如，早在1878年，江南制造总局就委托英国翻译傅兰雅访问英国各工厂，索取章程规则制度条例。中华民国成立，机器工厂获得了较快发展，当时的农商部对配套的管理制度非常重视，曾经在致电驻外代表函中明确指示搜集各国工商矿行政各项章程图表。1949年后，传统经验式的管理模式还未能彻底改造，大部分企业仍处于过渡转型阶段，即表现为经验式管理模式与制度建设有限融合，制度写作领域还未被广泛关注。所以，制度一直被归类于公文写作，从未有人单独研究制度编写，以至于混淆了两者的区别。

在西方企业管理的逻辑中，“制度化管理”是常识，无须解释和论证。制度作为一种管理工具是西方工业革命的产物，建立在工业化复杂协作基础上，所以对制度写作有特殊要求。制度在 使用上强调长期性、反复性、稳定性，而公文则突出时效性、单次性、灵活性，所以制度起草的质量要求比公文高。实际上，企业公文的主要参照物《党政机关公文处理工作条例》规定的15类公文里，根本就没 有制度。如果模糊了这两个概念，就会让公司管理产生混乱。

1.1.3 规章制度的原始词义

回溯历史有助于正本清源。要探究规章制度的概念，需要从历史文献中去寻找、考察制度的原始词义。我国近代法律许多概念源自德国，规章制度也不例外。1848年欧洲革命后，德国废除了行会规章（Satzungen），企业实现“完全的工商自由”，可以自主制定规章。在这种背景下，1891年的《工商业法修正案》规定：企业应当制定“劳动规章”（Arbeitsordnung）。此后，德国先后出现过工厂规则（Fa briKordunug）、服务规则（Dienstvorschriften）等名称。1933年，希特勒当上德国总理，为尽快恢复经济扩军备战，通过《国民劳动秩序法》，其规定企业主可以单方面制定“企业规章”（Betriebssatzung），取代原来由工会和资方谈判制定集体合同的方式。此后，意大利、法国、日本、韩国等仿效德国，在“劳动法”中规定规章制度。

汉语中的“规章制度”只是概括的通称，在不同领域、不同时期，它的具体名称不一样。清末洋务派创办的企业中，相继出现“章程”“厂规”“厂约”“约则”“须知”等名称。1929年，国民政府颁布的《工厂法》将其称为“工厂规则”。1933年，中华苏维埃政府仿照苏联《劳动法》有关内容，对《劳动法》进行修改，增加了“管理规则”一章。陕甘宁边区政府于1942年制定的《陕甘宁边区劳动保护条例（草案）》继续将其称为“管理规则”。1961年9月，邓小平主持起草的《国营工业企业工作条例（草案）》将其名称统一确定为“规章制度”，并沿用至今。可见，“规章制度”一词的由来及形成并不是偶然发生的，它的出现有着特定的历史标志。

1.1.4 规章制度的定义

规章制度的定义是什么？翻阅《辞海》来回答这个问题，是比较容易的。规章制度是“国家机关、社会团体、企事业单位等颁发的有关行政管理、生产操作、学习与生活等方面的各种规则、章程与制度的统称”。但是，要从理论上给规章制度下个定义，却不是一件容易的事。每个人观察视角与背景知识不同，所下的定义也是五花八门的。《中华人民共和国劳动法》第四条规定，用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。规章制度是企业根据国家法规或者经营管理的需要，依照规定程序制定的、以公文形式发布的、对本公司经营管理活动和员工行为进行约束的，在适用范围内具有普遍效力、在有效期限内反复适用的文件总称。

为简化表述，本书中如无特指,规章制度均简称为制度。

下列文件一般不属于制度：

·转发国家法规或者其他规范性文件的发文及分公司转发总部制度的发文；

·本公司各部门为加强内部管理而制定的效力仅及于本级管理机构、不具有横向或者条线管理作用的内部规定，如工作流程、岗位说明等；

·上级公司就具体事项对个别下级公司提出工作要求、对于具体请示给予答复和回复指导意见以及其他用于解决和办理日常工作事项的发文，如各类“通报”“风险提示”“意见”“会议纪要”“批复”“指导意见”的发文；

·党、团、工会等组织或团体制定的规范性文件；

·其他不属于本办法所规定的文件。