1.2.2 对多层次养老保险制度与治理体系互动关系的研究

从西方国家理论和实践的探索来看，享誉世界的“现代管理学之父”彼得·德鲁克从经济社会发展的宏观视角出发，早在1976年就预测养老金所有权对美国公司治理和美国经济总体结构将产生深刻的影响，养老金和社会保险将成为美国未来经济和社会的核心问题。艾斯平-安德森（1990）发现古典政治经济学对福利和资本关系的争论主要集中在市场和国家的关系上，并指出不同的福利国家都面临着究竟应由市场还是国家来提供充分的和满足中产阶级期望福利的给付问题。国际劳工组织（ILO，1988）提出了实现良好社会治理和构建养老金体系的一系列原则，即社会对话、广覆盖、群体平等、性别平等、促进社会团结、待遇充足、行政有效率且成本可控、社会力量参与管理、国家监督和财务可持续性。

在研究关注的核心内容层面，以建设积极、健康的社会保障体系为发展目标，与时俱进地优化制度结构，实现多元主体共建共治，再造高效率的运行机制，是以多层次养老保险制度为核心内容的社会保障机制在国家治理中发挥更为重要作用的必由之路（郑功成，2017）。与此同时，社会保障是国家治理的核心社会机制、主要经济工具、必需的政治杠杆、关键“利器”以及参与全球治理的重要手段（中国社会保障学会理论研究组，2017）。我国在已经建成世界上最大的养老保险体系的基础上，还要进一步提高决策层级、促进制度成熟定型、提升制度的灵活性及开放性、加强服务体系建设，以构建相对集中的管理体制（单大圣，2019）。在中国社会转型期，社会冲突在政治、经济、社保、教育等多个领域发生，各个主体间的不信任也更趋明显，针对多层次养老保险的社会管理向社会治理转变，既不能完全依赖于市场导向也不能完全依赖国家导向，更不能完全交由社会自行处理，应建立政府主导下的社会多元治理机制（刘金发，2014）。

在研究方法层面，伴随着对社会保障理论和实践研究的不断深入，越来越多的学者认识到对于社会保障的研究，不应将眼光仅停留在机制的借鉴和取舍以及模式的选择等方面，而应从制度本身跳脱出来，从国家治理的大局出发，站在更高的层面审视该问题。有学者认为探索具有中国特色的养老保险制度，应运用制度分析的方法，从经济、社会、文化、历史等更加广阔的视角来分析这一制度安排（林义，1997），需跳出社保本身来研究社保，处理好社保与教育、就业、社会治理、国家治理等的关系（童星，2017）。当然，也有学者以制度理性和政治实践为切入点，结合社会保障制度的属性以及其在社会治理创新中的地位，从社会治理创新的视角出发，给出了转变理念、强化能力、加强立法等社会保障制度建设的优化路径（李玉娇，2016）；还有学者从“反思性现代化”这一视角对我国当前社会风险管理体系进行分析，对社会风险管理体系的产生、发展、演化等过程进行分析，从而建立起适应我国当前社会经济形势的社会风险管理体系的分析框架（黄英君，2018）；另外也有学者从社会治理的视角分析我国农村社会保障体系建设存在制度、责任、结构等多方面困境，提出要以社会治理创新为视角，从加强顶层设计、进一步优化资源配置等方面持续完善农村社会保障制度（秦继伟，2018），同时，通过制度和行动上的“去地方化”，养老保险才能更好地发挥其功能（王春光，2015）。

在多层次养老保险制度的改革如何融入整体的国家治理体系层面，针对福利国家治理危机，世界银行站在整个经济社会可持续发展的高度，强调在人口加速老龄化和少子化的大背景下，养老保险制度不应只关注老年人本身，提出了建立养老保险“三层次”体系的建议（World Bank，1994），随后在总结以往改革发展经验的基础上，又进一步拓展优化凝练形成了养老保险“五层次”的制度设计构想（Holzmann and Hinz et al.，2005）。此外，有学者认为设计良好的养老保险制度除了应减少老年贫困和维系老年人退休后的基本生活外，还应促进制度本身的稳定可持续发展；在多层次养老保险体系中，雇主与雇员都应主动参与，富人与穷人均能从该体系中获益，同时还应关注该制度所依赖的文化与历史环境，而最优的养老保险体系设计往往与政府的诚信度和治理水平密切相关（Robert L.Brown，2008）。亦有学者在总结国际劳工组织（ILO）观点的基础上，提出养老保险政策设计应遵循一系列原则进而确保保障体系的普惠性、综合性和广覆盖，其中一条重要的原则就是应具备良好的治理能力并实现保障体系的公平公正和可持续发展，同时也应推动保障体系自身得到有效的管理和正常的运转（Behrendt，Nguyen and Ran，2019）。同时，学者们认为养老保险与政治、经济、社会、文化高度关联，多支柱体制深受政治经济力量的制约（Holzmann and Stiglitz，2001）；养老金投资受到环境、社会以及经济治理因素的制约，还和投资者是否愿意选择长期且有效投资，以及投资者对中央、地方政府的信心，投资机构、政策制定者的互动程度密切相关（Ole Beier Sørensen and Stephanie Pfeifer）；而对于公共养老金管理，政府层面更多的政治和行政介入往往会导致管理委员更倾向于降低折现率，而工会的覆盖面和意识形态往往对折现率没有实质性影响（Wang and Peng，2018）。

在多层次养老保险聚焦到经济治理和社会治理层面，无论是关于经济治理和养老保险制度改革的研究，还是社会治理和养老保险制度改革的研究，一直受到国内外学界和社会各界的广泛关注。从经济治理的视角看养老保险制度，一部分文献认为，较高的养老保险投入和水平可能会对经济增长产生抑制效应，会增加企业成本并推动创新力下降，“保民生”和“促增长”之间往往存在矛盾（贾俊雪等，2011；Krishnan et al.，2014；赵健宇等，2018）。还有一部分文献认为，保持相对合理的养老保险水平和相对合理的社会保障模式以及提高人力资本，有利于激发企业家精神并促进经济增长，包括在特定时期的制度转轨的经济效应也是正面的（郑伟、孙祁祥，2003；郭凯明、龚六堂，2012；陈曦、边恕等，2018）。同时，还有部分学者认为地方政府养老保险征缴存在逐底竞争现象，即地方政府为了经济增长、吸引外资，会展开激烈竞争，出现征缴强度与外资流入明显负相关（周黎安，2007；彭浩然、岳经纶等，2018）。从社会治理的视角看养老保险，一部分文献认为养老保险与政治、经济、社会、文化高度关联，包括多层次养老保险制度在内的社会保障制度的改革既不能完全市场导向，也不能完全国家导向，更不能完全交由社会自行处理，而是要把握好制度安排的内在制约因素和运行轨迹，寻找具有中国特色的社会保障制度分析框架（林义，1997；Holzmann et al.，2001；Ole et al.，2011；刘金发，2014）。还有一部分文献认为，具有社会“稳定器”的养老保险是国家治理的必要手段和重要工具，要重视治国必先安民，安民必重社保的历史逻辑与理论逻辑，注重突出以人民为中心的发展理念和共建共享共治的社会治理理念，理性客观辩证地认识包括养老保险制度在内的社会保障制度的治理功能，把握好中央政府主导、尊重互助共济基本规律、破除部门和地区本位主义、与时俱进完善制度的原则，从国家治理体系和治理能力现代化的全局推进制度和体系建设（中国社会保障学会理论研究组，2017.）。

在养老保险治理体系优化层面，学者们认为在多层次养老保险治理体系中，管理机构多元化和有效分权以及建立适应当地情况的养老保险基金管理的自治制度（雇员代表、雇主代表、政府机构、基金管理委员会有效制衡）有助于提升基金的可持续水平和公共服务质量，并提高信息传递水平（Ahmadou Yéri Diop，2003），而良好治理体系的一个重要特征就是能够有效地回应民众对于老年经济保障的需求和预期，这是确保养老保险制度能够取得预期的制度效能并为经济增长做出贡献的不可或缺的因素，是实现社会保障政策与劳动政策有机协同，帮助人们获得工作机会、减少贫困以及增强社会保护的重要工具（Barr，2005；Musalem and Ortiz，2011）。另外，国家治理和养老保险互动过程中的第三方协商机制对于维持有效的政府治理、强化政策协同、消化改革成本以及优化收益分摊也起着至关重要的作用（Ghellab，Varela，Woodal，2011）。当前社会治理以及政府机构改革的首要任务是构建有效的社会福利和社会公平体系，在为国家整体社会保障体系构建提供体制支撑的过程中，标准化应该成为相关部门设计政策的一个重要参量（Karayev，2016）。同时绝大多数OECD国家都设计了内外部相结合的治理机制和管控措施，用以确保对养老基金强有力的管理并避免政府当局对养老金过分的政治干预，它们认为还应高度重视养老金管理的问责制、适宜性和透明度，只有如此，才能确保养老基金的长期投资收益以及整个社保体系的偿付能力（Juan Yermo，2008）。也有学者认为在社会福利管理机构中引入多元社会治理元素，将使得职能分工更加明确，治理结构更加清晰，工作氛围得到优化，社会参与度提升且政府合法性增强（Verdeyen and Buggenhout，2003），而养老保险治理体系本身也可以看作组织架构和行政流程的一个重要组成部分，治理能力和制度设计或多或少决定了社保服务的质量和受众的收益，政策制定者、公民社会、行政官僚、同僚、行政官僚的服务对象、雇主、雇员、基层公务员、公民、工人之间的良好互动将有助于改革多层次养老保险管理流程和提升政策效能（Roddy McKinnon，2016）。

在针对特定国别的研究方面，总体而言，包括养老保险制度在内的社会保障制度是中西方国家进行国家治理时的共同选择，该制度在中西方国家的基本原理是趋同的，但由于具体国情的不同，其在理念、目标、路径、责任划分、管理模式等方面呈现出显著差异（丁建定，2019）。有学者通过国家治理的视角，分析了中国国内农民工的社会权利和覆盖面，认为地方政府在执行中央政府养老保险制度时存在困难，对农民工吸引力较大且经济较发达地区更容易保留对农民工的歧视政策，若没有足够的资金支撑，更加有效针对农民工的国家治理体系变革便不会发生（Davies and Ramia，2008）。有学者以日本为例，认为其养老金管理首要的问题就是治理结构弱化，突出表现为忽略了养老保险参与者的角色定位和重要作用，而事实上，养老保险的参与者、社会保险代理机构以及厚生劳动省之间严格且明确的权责划分是必不可少的（TAKAYAMA，KITAMURA，2009）。此外，良好的社会组织发育是构成优质社会治理体系的基础，中国多层次养老保险制度优化在一定程度上可以学习借鉴德国在构建社会保障体系中社会组织所发挥的作用（王震，2016）。