第二节 文献综述
一、住房保障相关的基础理论
1.住房过滤理论
过滤理论在20世纪20年代由Bugress分析城市布局时提出。IraS.Lowry将其定义为:“过滤就是在统一价格指数下，某一已存在住房的实际价值的变化。进言之，住房单元可以向上过滤，也可以向下过滤。”过滤理论的运用范围逐步从城市布局拓展到住房布局及其住房市场的变迁，反映了不同档次住房在不同收入阶层逐级流动的态势。Ohls[3]构造了住房市场过滤理论的一般均衡模型，提出在过滤的底端由政府提供货币补贴满足低收入群体的居住需求，这种方式比政府直接开发建设公共住房或保障性住房的效率更高。
国内不少学者运用住房过滤理论分析了我国的住房市场，在此基础上提出了住房保障制度设想。钱瑛瑛[4]提出了类似融合型的保障性住房布局，即一方面根据住房过滤原理规模化开发经济适用房，另一方面充分利用存量住房过滤出来的住房，两种方式同时使用，分散解决住房困难群体的需求。程益群[5]提出随着我国经济的发展，推动经济适用房、限价房建设，增加保障性住房供应，抑制房价上涨，当整个住房市场供求处于较为平稳的状态时，这类住房向下过滤，从而为中低收入群体提供较为充足的低价住房供应。雷晓康和吴砚[6]提出为使住房过滤顺利运行，住房市场需要发展到相对成熟的阶段，供求处于相对平稳的状态。在住房市场还存在一定缺陷的阶段，应当由政府介入，运用合理的补贴模式提高低收入家庭的支付能力，使其有能力吸收过滤出来的住房。侯淅珉[7]提出在住房市场处于相对供求平衡时，要建立以旧住房为主体的保障性住房体系，即以较低标准的存量住房作为解决低收入阶层住房的主要渠道。张孟娇[8]认为适宜的住房保障制度能够根据不同的收入阶层确定不同的住房水平，住房过滤需要将低收入群体与高收入群体的供需意愿结合起来，提高住房资源的使用效率，降低政府在住房保障方面的财政负担。
2.住房梯度消费理论
住房梯度消费理论是从人们的住房消费、住房需求满足的时序特征出发来研究问题。White[9]认为梯度或梯级消费是家庭基于其家庭结构、家庭年龄结构、收入水平、生命周期阶段等，确定在某一特定时期居住房屋的档次、区位和质量，住房消费观念与这些因素相适应。刘姣[10]认为消费者具有不同的特征，同时住房支付能力受多种因素影响且随着时间不断变化，因此住房消费也需要与这些因素变化相协调，呈现梯度变化的特征。
结合住房梯度消费理论的基本原理，刘玉录[11]建立了“海拔型住房分配模式”，也就是目前我国多地采取的多层次住房供应体系，收入从高到低分别对应商品房、经济适用房或成本价微利房、廉价解困房，不同收入群体对应不同类型的住房。成思危[12]根据国家统计局的五等分收入分层结构，提出依据当地职工平均收入水平的一定倍数或一定比例区分不同收入阶层，不同收入阶层根据自身的收入状况选择不同类型的住房。不同标准、不同质量、不同档次的住房能够满足不同收入层次人们的需求，同时在人们收入不断提高的情况下，居住条件不断向更高一级推进。姚玲珍[13]在其他学者研究的基础上提出了我国公共住房政策的理想模式，认为建立市场化条件下的分层分类住房供应体系能够有效解决人们的居住困难问题。住房政策要根据不同收入阶层运用不同的供应方式提供不同类型的住房。褚超孚[14]和贾生华指出市场化改革能够有效解决住房问题，住房保障应当依赖旧住房存量，不能完全依靠政府投资新建各类廉租房，商品房市场要适应我国居民收入不断提高的情况，建设符合未来发展趋势的高质量住房。张孟娇[15]提出构建合理的住房保障制度需要分层次进行研究，廉租房面向最低收入群体，公共租赁房面向中低收入群体，而经济适用房或共有产权房面向中等收入群体。
3.公平效率理论
对于协调住房市场的公平和效率两者之间关系的研究是住房保障制度建设的一个重点领域。程益群[16]主要研究了完善住房保障法律制度的问题。他认为从效率角度来看，一方面，住房和住房市场本身存在市场失灵的问题，即外部性、不完全竞争、信息不对称等问题；另一方面，住房市场具有供求调节时滞长、存在周期性波动、短期内无法快速调整的特点，从而其效率较低。从公平角度来看，住房资产价值稳定优良，政府由土地获得的收入用于城市基础设施形成了公共财产，因此需要为社会提供一定的住房保障以满足住房困难家庭的需求。
在住房保障制度的效率特征方面，对这一制度的效率缺陷国外有深入的研究，如Milton F和George J S[17]、Marc Nerfin[18]、Milton F等[19]、Mankiw[20][21]、Sandra JNewman[22]、Elizabeth A Graddy和Raphael WBostic[23]等指出由于这种制度对人们激励机制的扭曲，存在效率低下的固有特征。Peterson和Tateh[24]对比研究了私人和国家提供社会住房的成本效率问题。Ramsey[25]认为住房市场存在显著的连续性特征，如果在一定时期内潜在的住房需求者的收入不足，无法依靠其收入支付住房的首付款，这时处于低端的住房的市场需求量就会下降。在整个住房市场消费链条上，一个环节如低端住房的市场需求量下降，会扩散到整个住房市场，从而影响市场的有效运行。James和Simon[26]通过研究英国、法国和瑞典的政府与住房市场的关系，分辨出自由主义、社团主义和社会民主主义三种典型体制，指出住房市场放松管制会提升经济效率和社会公平，政府干预住房市场在避免短期行为、确保土地和资本以最低成本长期供给，以及促进住房供给效率方面具有重要作用。欧阳华生、江克忠、贾春梅[27]指出，我国分税制改革尚未形成激励地方政府自觉增加住房保障财政供给的机制，现行财政分权模式不利于增强地方政府住房保障供给能力。今后需要结合分税制改革，明确中央和地方各级政府的住房保障责任，并将其作为财政投入的依据，结合我国的城市化进程以及保障性住房供给、城市最低和低收入群体的住房保障需求，合理规划和制定住房保障政策，增加财政投入，提高供给水平。
住房保障制度的公平效率理论的实质是两者的平衡协调问题。不少学者认为，通过保障社会中由于某些原因导致住房困难的群体，既能够促进住房方面的公平性，促进社会和谐和稳定，也能够提升效率。邹春芳[28]提出住宅保障制度需要遵循公平与效率相结合的原则。效率原则是在保障性住房资源有限条件下尽可能以最低的成本提供给受保障群体，或者能够尽最大可能满足尽可能多的受保障群体的居住需求。公平原则要求一方面提供最多劳动者能够获得最多的报酬，另一方面又能够使社会的弱势群体满足最基本的居住需要。两者有效结合是住房保障制度得以顺利运行的重要基础。
二、住房保障体系的构建
在住房保障的具体政策措施方面，在政府住房政策上，主要集中在公房供给、租金控制和住房补贴等方面。Malpezzi和G Ball[29]对比分析了租金管制是如何随着成本的变化而调整的基本机制，分析了世界范围内不同的租金控制体系的基本经济效应。Galster[30]认为，补贴需求方的政策通常要优于补贴供给方的政策。在不同保障政策的比较上，Bengt、József、Iván[31]和Toman、Michael[32]讨论了住房价格控制政策和租赁政策之间的相互作用问题，研究表明，发展中国家公共住房的私有化对改善住户状况具有积极的意义。Edgar[33]认为向低收入者提供住房补贴会对这些人群其他消费支出、劳动力供给产生影响，会产生一系列综合效应，如影响受补贴者的其他福利状况，会对社区周边不受补贴住房的价格产生影响，同时住房补贴方式的不同，也会对整体保障成本水平产生巨大的影响。Jan和Otto[34]通过研究墨西哥自建房和公共住房的历史状况指出，从成本、可负担性和效率角度来看，低收入群体自建房对解决其住房问题更胜一筹。Michael和Stuart[35]指出基于地点进行补贴的中低收入群体住房对住房投资有显著的挤出效应，减少了可供中低收入者选择的住房，降低了其福利水平。Cecilia[36]指出对中低收入者的住房补贴产生了非预期的后果，获得补贴者反而会选择更小、更拥挤的公寓，这显示出人们会基于自身的经济条件选择最佳的住房和其他消费品的消费结构，增加人们的选择自由度可以提高中低收入者整体的福利水平。倪鹏飞[37]对中国住房保障的基本制度、管理体制、运行机制、配套制度进行了系统的设计，提出了住房保障制度体系建设的“时间表”和“路线图”。胡绍雨[38]提出重点发展廉租房、弱化发展经济适用房、取消限价房、建立完善的住房租赁制度、解决住房“夹心层”问题、多渠道筹集建设资金和加快住房法治化建设等相应的解决和完善办法。
廉租房指“政府和单位在住宅领域实现社会保障职能，向具有城镇常住户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住宅”[39]。国外学者对廉租房的租金问题研究成果较为丰富。Gyourko指出住房租金控制既要考虑其实施的收益和成本，同时还要考虑不同收入群体的住房支付能力，进一步的租金控制还会对整个社会的收入分配公平性产生影响，其产生公平效应会影响租金控制的实际效果。Gyourko和Linneman[40]通过实证研究提出住房租金控制政策产生了收入分配效应，同时对不同收入群体造成的影响存在明显差异，贫困家庭能够从中获得较大的利益。Holmes[41]运用美国的人口及其变化的数据，预测了住房市场供求平衡的态势，在此基础上分析了政府对住房市场干预的影响，认为美国政府住房保障政策应当以租金为重点，设计对低收入群体有益的选择方案。
国内学者对全国各地的廉租房制度运行进行了较为深入的研究。如郑云峰[42]认为廉租房的保障对象是城镇常住最低收入家庭，方式以租金补贴或者实物配租为主，这类住房的特征是只租不售。陈中友[43]对合肥市廉租房政策进行了分析，其申请者为无收入或收入很低的群体，在确定家庭收入和居住面积两个保障标准线基础上，进行审核和分配。马启轩[44]、褚超孚[45]、胡渊[46]、张敏[47]、邱冬阳和王牧[48]等分别研究了我国整体层面及浙江、上海等城市廉租房制度存在的问题，主要包括保障对象较为狭窄，新市民等群体未纳入保障，相关管理制度和数据缺失严重，收入申报和审核难度大，资金来源单一且稳定性差，廉租房租金收取和使用、房屋维护保养和物业管理存在缺陷，廉租房退出机制不完善，退出较为困难等。
在增加受保障群体支付能力以及提供住房稳定资金来源方面，国内学者对公积金制度的实施及其效果也进行了较多的研究。在肯定住房公积金的有益作用之外，不少学者研究了公积金存在的缺陷及改进方式。褚超孚[49]、董媛[50]通过调研提出，住房公积金存在的问题主要有，大量资金沉淀，决策较为复杂，导致资金利用率较低；公积金覆盖面和归集率受各城市条件限制还存在较大的差异；管理体制和机制不健全，违规挤占挪用现象时有发生。Mattias[51]、张敏[52]、陈杰[53]、左楠[54]等认为公积金是强制性的储蓄，同时贷款条件较为苛刻，导致真正住房困难群体获得贷款的概率反而较低，从而产生拉大不同收入群体住房差异的效应。为此，杜文[55]提出住房公积金制度需要进行创新，调整公积金管理中心模式，强化公积金运营，引入公积金贷款证券化，建立市场主导型的政策性住房金融制度。尹宗明[56]研究了强化住房公积金制度的内部约束机制，建立住房公积金绩效评价指标体系等路径的作用。黄锐[57]主要研究了如何强化住房公积金的监督体系，以有效防止资金挤占挪用行为。
在经济适用房研究领域，国内众多研究者认为我国的经济适用房体制仍然存在一定的缺陷。经济适用房供应中存在供应面积失控、配套设施供应残缺不全、户型设计不合理等问题，选址集中安排也容易导致低收入群体过度聚集问题[58][59]。在其销售中存在不符合保障条件者进入市场，销售价格与经济性相背离等问题[60][61]。在其运行管理中存在缺乏有效退出机制、产权不明晰、行政管理成本高昂，以及开发企业寻租行为严重等问题[62][63]。黄征学[64]认为部分城市的经济适用房开发建设影响了房地产市场的正常发展，扭曲了住房市场的价格信号，阻碍了资源的正常流动，造成土地收益流失，土地使用市场化进程遭到破坏，无法运用土地价格有效地配置土地资源。当然，还有不少学者如申卫星[65]指出，经济适用房有效地减轻了中低收入群体的居住压力，也缓解了政府的财政压力。Barkley研究了共有性质的经济适用房，也就是目前我国部分城市正在实施的共有产权房。国内外学者认为共有产权房是一种特殊类型的经济适用房，通过产权共享在一定时期内提高住房的可支付性，降低购房者的支付压力，可以有效缓解中低收入群体的住房困难问题，提高住房自有率。Duda等结合我国住房保障制度的发展历程，提出我国应当推动这种类型住房市场的发展，同时对现有住房政策进行反思。胡渊、申卫星提出，相较于其他购买型的保障性住房，共有产权房具有产权清晰、市场范围明确、政府管理成本相对较低、市场退出方式明确等优点。
在住房保障制度的补贴方面，国内外研究一般集中于分析三种不同角度的补贴分类及其相关效应方面。第一，补住房（国内称为“砖头补贴”）和补人群（国内称为“人头补贴”）。Galster[66]、张敏[67]、蒋芳芳[68]、侯淅珉[69]等认为针对相关受保障人群直接补贴效率更高，这类补贴相当于直接增加相关人群的收入，不会改变住房市场不同产品以及住房与其他产品和劳务的相对价格，产生的扭曲效应较小，即不会对资源配置产生重大影响。同时政府对市场的直接行政干预程度较低，政府的行政管理成本、监督成本等相对可控。胡渊、申卫星认为共有产权房形式使住房补贴方式结合了“补人头”与“明补”，将市场定价与政府拥有的产权结合起来，降低了转卖获利的空间，弱化了保障性住房分配不公平的问题，同时有利于住房保障资金的有效循环，提升了住房保障水平。
第二，实物补贴和货币补贴。O'Sullivan指出，在特定条件下，为短期内迅速解决住房短缺问题，提供住房实物分配较为有利，但长期实施这种政策会导致资源利用效率下降，不同收入阶层的负担出现较大差异。黄征学[70]对经济适用房建设效率的研究表明货币补贴相对效率更高。不过，也有不少学者持不同的观点。例如，顾书桂[71]结合我国住房保障制度实施中取得的成效，得出实物补贴优于货币补贴的结论。
第三，供给方补贴和需求方补贴。供给方补贴主要是针对建设一方，如房地产开发企业，而需求方补贴则是针对受保障群体或购房者。国外不少学者结合理论和实证研究提出，需求方补贴能够有效地反映市场需求状况，鼓励市场提供能更好地满足这类群体需求的住房，而供给方补贴则容易偏离市场发展方向，导致实际居住者的境况恶化。国内学者钱瑛瑛[72]指出，供给方补贴相对于需求方补贴而言存在着效用损失，即需求方补贴等价于人们的收入增加，接受补贴方可以根据当前市场上各种产品和劳务的价格重新分配其收入，可能会把一部分获得的补贴用于购买其他更能满足其需求的产品和劳务，增加其效用。同时，收入增加时，受补贴群体更有能力消费档次更高、面积更大的住房，能够在一定程度上改善其居住条件。不过，也有一些学者结合2008年全球金融危机得出不同的观点，程益群[73]指出，美国通过这类补贴鼓励收入水平较低的居民购买住房，提高住房自有率，当经济条件发生变化时，这类人群无法偿付贷款本息，导致金融市场崩溃，因此需求方补贴和供给方补贴需要综合考虑和权衡。
国内外的一系列研究表明，住房保障的对象从收入角度而言，集中于最低收入、低收入或者扩展到中低收入群体。在我国，新型城市化条件下住房保障中除上述群体以外，进入城市的农民工以及暂时性支付能力不足的“夹心层”群体最受关注。
Michael[74]、Vallejos等[75]认为农村人口在城市化过程中向城市转移，通常这类群体在就业能力方面存在缺陷，同时原有的生活方式和习惯也与城市存在冲突，因此无法在短期内提升住房支付能力，往往会生活在居住条件恶劣的环境中。娄文龙[76]认为，在我国，户籍制度、针对农民工住房保障的相关法律、城市规划等对农民工产生了严重的制约。张洋[77]的调研发现农民工的实际居住条件恶劣，其满意度也较低。侯淅珉[78]认为城市化进程中农村人口融入城市是一个必然的过程，这类群体是城市住房需求的重要构成部分，也是城市经济和社会协调发展的重要条件，亟须建立相应的制度予以考虑。
前述建立多层次住房供应体系的基本模式中，住房的供给涉及三个层次:商品房、经济适用房（共有产权房或类似住房）和公共租赁房（含廉租房等）。供应结构决定了市场分层格局，李斌[79]、刘梅[80]、顾书桂[81]等指出三个层次之间存在过渡层次，既不符合经济适用房的资格条件，又缺乏商品房的支付能力，以及申请人不满足廉租房申请条件且缺乏经济适用房的支付能力。雷晓康和吴砚[82]、李凯[83]等归纳了处于“夹心层”的这些中间层次的主要对象:高校新近毕业的学生、经济相对发达地区从不发达地区引进的人才、刚参加工作的公务员、外来务工人员等，当然，这些群体有一定的重合。这两个过渡层次的住房需求需要在整个住房保障体系或者住房制度设计中进行考虑，从而避免因住房困难形成新的社会问题。
三、住房保障与商品房价格
货币补贴实施较为便捷，节约了对住房本身千差万别特征的鉴别和核定，其在西方发达国家的住房保障项目中使用较多，由此国外学者对货币补贴对商品房市场和价格影响的研究较多。货币补贴主要是指为最低收入或低收入的家庭提供租金补贴，或者补贴一定的购房价款。Susin通过研究发现，从20世纪80年代开始的租房券项目补贴了更多的中低收入家庭，使得美国90个大都市的平均租金上涨了16%。Anne Laferrere使用法国的数据发现，一部分租金补贴转移到租赁住房业主，从而推动了租金的上涨。国内学者王斌等运用住房过滤模型分析了我国的“人头补贴”机制，得出的基本结论为，这种方式提高了中低收入家庭对低档住房的需求，在给定这类住房供给的情况下，促使其价格上涨，从而会加速中高档住房的过滤速度，进而造成商品房价格整体上升。Eriksen等运用美国的住房数据，得出略有不同的观点，他们认为整体上租房券对商品房的市场租金影响较小，不过对不同的大都市区的影响存在一些不同，相对而言，供给弹性越小，该都市区的住房租金涨幅越大。
不同国家存在各种类型的保障性住房项目，如英国、美国等的公共住房，我国的经济适用房、共有产权房、公共租赁房、廉租房等，不同类型保障性住房对商品房价格影响的文献相对较为丰富。
许多国内外学者的研究指出，保障性住房建设会推动当地商品房价格的上涨。如国外学者Murray结合美国的数据指出其公共住房建设对私人开发的住房产生较大的挤出效应，从而在给定商品房供给的情况下，建设公共住房会放大人们的住房需求从而使房价提高。Lee运用韩国的数据同样验证了政府开发投资保障性住房对商品房具有一定的挤出效应，而且随着居民的住房自有率提高，这种挤出效应的显著性有所增强。国内学者陶红飞运用供求模型分析了经济适用房投资对商品房价格影响的三种情况，提出我国土地供给受政府较强的限制，即总体土地供应限制较大，当开发投资经济适用房时，商品房用地供给减少，商品房价格提高较为明显。吴锐等建立了向量自回归（VAR）的计量模型，对经济适用房和商品房进行了数据分析，通过脉冲响应分析及方差分解得出，在短期内商品房的价格随着经济适用房的投资增加出现加速上涨，影响效应持续10个月左右。薛兆丰从理论分析得出结论，认为通过市场化方式提供住房的效率最好，在住房领域由政府替代市场同样会削弱市场效率，非但不能降低住房价格，反而有进一步推高住房价格的倾向。
一些学者研究认为，保障性住房对商品房价格存在一定的抑制作用。Galster指出，保障性住房对周边商品房价格产生了负向效应，商品房距离保障性住房越近受到的负向影响越大，可能与保障性住房建设档次较低、居住人群的收入和文化程度较低，以及相关配套设施缺乏有直接关系。牛毅指出，经济适用房建设具有稳定整体住房市场价格的作用，通过对我国1997—2005年的全国层面数据的研究得出，经济适用房销售面积占整体住房销售面积的比例每提高1倍，其稳定房价的贡献率提高0.456倍。王先柱等使用供求模型提出，保障性住房会分流住房市场需求，从而导致整体房价存在下跌的趋势。王先柱运用我国1999—2007年省级层面的面板数据研究得出，弹性系数为0.046。王斌等通过对全国1997—2010年数据构建结构向量自回归（SVAR）模型得出的结论为，经济适用房投资会对房价产生负向冲击。陈嘉颖构建面板向量自回归（PVAR）模型得出，保障性住房支出的滞后项对整体住房价格存在一定的抑制效应，研究表明在10个滞后期中都存在抑制效应，反映了保障性住房支出的影响是相对持久的。赵昱等运用沈阳市2002—2011年的时间序列数据，分析了经济适用房的投入比，显示经济适用房的投入比与当年商品房均价呈负相关关系，是其格兰杰因。
还有一些学者研究认为，保障性住房建设对商品房价格的影响不显著。郑华指出，经济适用房与商品房相比，开发比例很小，总体投资增幅也较低，同时经济适用房选址较为偏远，不会对整体房价产生重大影响，尤其是对各城市中心城区房价影响更小。李英等指出，保障性住房的重点不在于控制房价，而在于解决中低收入家庭的居住问题。同时被保障人群的收入水平较低，不具备购买商品房的能力，不会分流商品房的需求，因此对商品房价格的影响较小。Albright则运用地区分类，分析了存在保障性住房的城市地区和不存在保障性住房的城市地区，比较了相关保障性住房区域开发前后的价格变化，比较后发现其对商品房价格的影响较小。
2010年后，我国的保障性住房类型不断增多，相关数据也日益完备，国内不少学者结合最新数据进行了一些研究。张旦辉运用供求模型得出保障性住房对房价的影响是两方面的，从需求方面考虑，分流了需求，有导致商品房价格下降的影响；从供给方面即土地供应方面考虑，同样分流了供给，有导致商品房价格提高的影响。最终的影响取决于两者的相对变动幅度。实证结果显示，保障性住房对需求的影响更大，整体呈现抑制商品房价格的效应。对于高档商品房的价格呈现推高的效应。刘园等运用动态面板门限模型的研究表明，保障性住房的供给数量处于低位时存在房价抑制效应，而处于较高水平时存在推高房价的效应。吴福象等根据东部、中部、西部地区进行了分区域影响差异研究，主要结论是在东中部地区，保障住房的开发建设能够分流住房需求，使房价涨幅趋缓。西部地区各类保障性住房建设同时会改善城市基础设施，会产生较为显著的溢出效应，从而推动房价上涨。张璇运用因子分析法分析了20个保障性住房的相关指标，得出主要因子为保障性住房建设标准及保障性住房供应规模，同时发现商品房价格与保障性住房供应规模呈反方向变动关系。周文兴等研究发现，商品房价格与经济适用房投资总额之间存在先下降后上升的动态变化关系。潘爱民等得出的结论认为，在短期内经济适用房的替代效应占主导地位，使得商品房价格下降；在长期内则收入效应占主导地位，有导致商品房价格上涨的影响。
四、我国住房保障制度存在的问题及相关建议
1.住房保障覆盖范围
针对住房保障的覆盖范围，曹国安和曹明[84]、胡渊[85]、程益群[86]等提出要建立保障水平的层次化及手段的多元化，所谓保障水平的层次化是指不同收入水平的居民享受不同程度的保障，将住房保障的覆盖面扩展到更多的家庭，使其都能够享受政府住房保障制度带来的益处。手段的多元化是指运用行政、财税、金融和投资等措施，结合我国居民的整体居住状况、人们的住房支付能力、各级政府的财政负担能力，就此确定住房保障的基准。不过，不少学者对此提出异议。钱瑛瑛[87]、褚超孚[88]认为我国当前确定的住房保障覆盖范围过于宽泛，将中等甚至中高收入群体（占整体国民的六成到八成）均纳入住房保障范围，会降低住房保障制度的效率，也会对商品房市场产生巨大的冲击。同时会退回经实践证明效率极其低下的福利性无偿住房分配制度下，最终反而会降低住房保障水平。钱瑛瑛[89]认为住房保障的覆盖面需要严格定义，住房保障局限在最低收入和低收入群体，通过廉租房和经济适用房满足这两类群体的居住需求，其他收入阶层主要依靠各种档次的商品房市场予以解决。
此外，针对随着经济社会的不断发展，住房保障历史标准与当前中低收入群体普遍状况相脱节，从而使住房保障覆盖面不断缩小等问题，李小兰[90]、王晓艳[91]提出住房保障政策需要进行动态化调整，承租人收入、居住条件和家庭资产变化后及时退出，经济适用房购买者补贴返还，或者共有产权房购买者产权赎回等，使有限的保障房能够高效利用。随着物价上涨、住房价格和租金上涨，应及时或按一定的规则调整住房困难标准和保障房申请标准，以避免保障房现状与标准相脱节。
2.保障性住房选址和空间布局问题
杨靖等[92]、雷晓康和吴砚[93]认为我国各城市财政依赖土地出让收入问题仍然较为突出，同时中央、省级政府每年会下达保障性住房建设指标，因此各种交通、城市基础设施比较完备的中心或接近中心的城区土地价格上升较快，能够给政府带来较高的收入，保障性住房则会被挤到城市边缘的城乡接合部。这些区域交通不便，城市基础设施不完备，相关居住者通勤成本提高、通勤时间过长和生活成本高昂，在解决居住问题的同时造成了生活水平下降乃至大幅降低。与此同时，集中建设大型保障性住房居住区使得居住的空间分异加剧，出现低收入聚集区，容易引发各类治安、卫生、教育等社会问题。郑思齐和张英杰[94]认为保障性住房的空间选址布局亟须进行优化，需要运用一定的制度安排、政策措施及相对完善的市场加以解决，改善城市的经济社会空间演变，提升城市低收入家庭整体生活水平，为其创造更多、更好的发展机会。
针对保障性住房的具体选址措施方面，杨靖等[95]提出了五个方面的选址策略:“重视新市区、近郊区、老城区的平衡”，“将保障性住房选址纳入居住社区规划范围”，“控制用地规模、适度地混合居住”，“结合公共交通、发展公交主导模式”，“适当接近产业用地”等。吕艳和陈淑云等提出了运用TOD（Transit-Oriented Development）模式改善选址问题，以公共交通为依托优化土地使用布局。郑思齐和张英杰[96]、王贤磊[97]认为根据住房保障政策的基本目标，优化选址空间布局有利于提高受保障群体的福利，通过“在普通商品房中分散配建保障住房来实现基于‘社区混合，邻里同质'规划理念的‘大混居，小聚居'的保障住房空间布局方式”。郑思齐和张英杰[98]提出合理的保障性住房选址必须权衡社会效益和土地机会成本。
3.保障房的准入和退出机制
在保障性住房的准入方面，我国大多数城市一般依据收入水平限制住房保障范围，钱瑛瑛[99]、陈中友[100]等认为我国个人收入的信息管理还存在一些漏洞，家庭收入的审核验证存在较多的困难。工薪收入是家庭收入的一部分，家庭各类资产统计核实常有遗漏。同时，由于家庭各方面条件处于动态变化之中，导致最终接受住房保障的群体与政策欲覆盖的群体存在偏差。李凯[101]指出在实际审核操作中，根据收入水平确定的收入余额法等方式，在某种程度上会忽略反映收入分配结构状况。侯淅珉[102]认为我国目前仍然处于二元经济结构中，是城市化和工业化的快速发展期，我国住房保障准入条件不能忽视与户籍制度联系在一起的一系列经济社会关系。
在保障性住房退出问题上，黄安永和朱新贵[103]、马骁骑[104]、陈中友[105]等认为我国保障性住房的退出机制比较粗糙，精细度不够，管理者斟酌裁量的余地较大。当接受保障的群体的居住条件和收入状况发生变化，无法及时有效地掌握相关信息，也缺乏系统有效的监督保障机制。对于违反保障资格，骗取保障性住房的申请者的惩罚措施和力度均不足。同时对受保障群体的内在激励和约束不足，这些人群没有动力主动退出。
此外，不少学者也从整体上研究了保障性住房的准入和退出机制。胡渊[106]认为可以对不同收入阶层实施差别价格，实现不同层次消费者的分离均衡，由此才能有效建立多层次的住房保障体系。陈中友[107]提出确定保障标准线，这一标准线以家庭租赁住房的可承受能力为基础进行判断。李小兰[108]、王晓艳[109]提出建立和完善住房信息系统，“健全个人信用系统、收入申报制度、公示评议制度等配套系统及规章制度”，严格审核保障性住房申请者，使保障性住房真正落到需要保障的人群。雷晓康和吴砚[110]认为可以通过建立保障性住房管理信息系统，与受保障群体紧密结合起来，将其收入和居住状况与其他机构如金融、产权、保险、税务等系统相连，进行动态更新。
4.保障性住房来源和资金来源
博立特·马克[111]通过研究20世纪70年代世界不同国家住房制度的实际经验得出的结论，是这些住房制度成功运行需要设计稳定的资金来源，需要建立相应的住房金融制度。Miles等认为各种金融创新工具为解决居民的住房问题起到了积极的作用，为房地产业的发展提供了稳定可靠的融资渠道。Julian[112]提出政府应当拓展保障性住房的融资渠道，有效地引入各类社会资本，制定相应政策鼓励社会组织以捐赠等方式来补充保障性住房补贴资金。蒋芳芳[113]、黄安永和朱新贵[114]根据我国历年发布的相关数据，认为我国保障性住房方面的财政资金投入不足，资金缺口巨大，同时存在管理粗放等问题。李小兰[115]、郑云峰[116]、葛春燕[117]等都提出了扩展住房保障资金渠道，除政府财政资金投资以外，需要通过税费减免等激励措施吸引金融机构、企业、非营利组织投入保障性住房建设。胡渊[118]、杜文[119]认为需要完善住房金融体系，建立抵押贷款二级市场，增加住房贷款的流动性，建立房地产依托投资基金，成立住房储蓄银行等，以提高政府住房保障资金的使用效率。
根据保障性住房供给渠道狭窄、供应量不足等问题，杜文[120]、雷晓康和吴砚[121]、周雯倩[122]等提出一方面要运用多种方式新建保障性住房，另一方面需要充分挖掘市场中存在的存量住房，开拓保障性住房的供给渠道，有效降低较为陈旧住房的空置率。
5.保障性住房的政府职能
文献研究表明，不同学者对政府在保障性住房方面的具体职能、承担范围等方面存在不同的观点，不过由政府承担全社会的住房保障责任是国内外的广泛共识。世界各国针对住房保障的立法、政策、规章等鲜明地反映了这一点，这也是国内外诸多文献一再说明的观点。当然，国内一些学者认为我国政府还需要进一步强化住房保障方面的工作。冯念一等[123]认为我国保障性住房的建设过程中，政府在前期投资和保障性住房运行管理方面的介入不足，降低了住房保障的实际效用。陈琳等[124]认为不同层级政府以及政府内部各个部门，在住房保障方面存在权责不清等问题，在一定程度上延缓了保障性住房建设，降低了工作效率。蔡冰菲[125]、郑云峰[126]、陈琳等[127]认为政府应当整合各种资源，建立与保障房有关的权责明晰的政府层级和各部门架构，降低政府行政管理成本，提升保障房建设和管理效率。
五、国外住房保障制度及其运行
对于典型国家的住房保障制度的具体内容和相关分析在本研究第五章详细阐述，本节重点介绍部分相关研究的观点。
在住房保障制度的经济效应和社会效应方面，国外学者主要结合经济学、社会学、经济地理学等相关学科的理论，运用计量经济学方法研究住房保障制度与住房价格、利率、投资、经济结构、股票市场、经济增长、经济周期等的相互关系，分析这一制度的经济效应和社会效应，如Kaethe K Liepmann[128]，Nathan Glazer[129]、Meera Mehta和Dinesh Mehta[130]、Arun Kumar[131]、Robert M Buckley和Jerry Kalarickal[132]、Elizabeth A Graddy和Raphael W Bostic[133]。
国内学者有代表性的研究有，高晓慧[134]运用基本经济学理论对价格控制和货币补贴的相关政策效应进行了分析，认为货币补贴政策对消费者的影响明显大于价格控制政策。刘维新[135]指出要反映经济适用房的商品性和保障性的双重属性，需要从建立住房保障机构、修改相关条款、补贴方式和完善经济适用房相关的共有产权制度四个方面进行改革和创新。孙斌栋和刘学良[136]提出为解决中低收入家庭的住房问题，各地政府开始大规模建设经济适用房和廉租房，这种建设模式会强化特定区域住户构成的均质化和单一化，低收入群体会集中分布于城市的某些地方，一般会集中到劣势区位，引发严重的社会问题。
赵奉军等[137]提出以提升住房需求水平为主导的政策性和商业性金融政策存在推高房价的效应，同时会产生显著的挤出效应，不但无法有效解决中低收入群体住房支付能力不足的问题，还可能出现进一步恶化的趋势。通过加快保障房建设，建立住房供给双轨制，调整住房供给结构，着力提高城镇中低收入居民住房的支付能力，最终才可能实现“住有所居”的长期目标。孙建欣等[138]提出了基于调控机制的经济适用房保障模式分类及其适用性评价指标体系，定量分析了全国35个重点城市的建议性保障模式。武中哲[139]提出，“后单位社会”的住房保障中新旧体制和新旧结构性因素并存，政府与社会成员之间以及社会组织之间的权利关系处于动态建构的状态。
王晓艳[140]指出美国政府近年来对住房保障的财政投入逐步增大，联邦财政投入的比重相对稳定。其住房保障制度发展较为成熟完善，有较为完备的住房相关立法。同时，建立了公共住房建设和租房券或住房补贴制度，与住房保障相关的金融制度也较为完备，为住房保障制度的顺利运行奠定了良好的基础。
美国住房保障方式呈现多样化态势。潘文辉[141]、张敏[142]、席卫群[143]、陈中友[144]分析了为解决低收入家庭住房问题，美国建立了“住房税金信用计划”“租金资助计划”“抵押贷款保险和担保制度”“住房特别资助法案”“投资兴建公共住房”等。对于中低收入家庭，美国重点进行税收和金融扶持，提升住房自有率。除了需求方的支持，供给方也为私人开发企业提供低息贷款进行保障性住房开发投资。程益群[145]分析了美国需求方保障政策的实际运行状况，认为这种为低收入群体提供住房补贴、利息免税、租房券等的需求方支持计划，降低了政府财政负担，也有利于更好地运用市场机制调节资源配置的功能。
在住房保障覆盖范围动态化问题上，郑云峰[146]指出根据美国经济社会发展状况，同时结合联邦、州和地方政府的财政状况，美国在不同时期实施了公共住房、私人开发企业补贴、房租补贴等，较为有效地解决了人们的居住困难问题。
新加坡住房保障制度最接近全民住房保障，同时政府在住房保障制度的制定和执行中居于核心地位。程益群[147]、S Vasoo和James[148]、郑云峰[149]、陈中友[150]、黄安永和朱新贵[151]的研究比较系统地介绍了新加坡的住房保障制度。新加坡确立了政府主导的公共组屋（公共住房）供应体系。通过政府建立的建屋发展局进行开发投资，通过减免各项土地费用和税费方式对其间接补贴。政府制定了完整的住房分配资格条件和按收入及家庭结构确定的轮候次序。新加坡居民可以根据相关条件在一定补贴条件下租赁或购买组屋。
Paul M Collier[152]介绍了英国的住房保障制度。英国政府建立了房屋协会这一非营利机构。通过建立房屋协会为中低收入群体提供住房。房屋协会在政府的协助下，运用优惠条件获得融资新建住房，并利用利润再投资维持整个机构的正常运营。
陈中友[153]认为英国住房保障制度中设计的准入退出机制具有重要意义。保障房准入方面政府根据英国经济社会发展水平和家庭收入状况确定“标准住房福利”收入线，这一标准线为住房福利的分界线。在标准线基础上，再根据特定人群的特殊情况确定额外补贴待遇。在退出机制方面，英国相关法律规定了购买权条款，租赁家庭可以根据自身的经济条件变化按一定的折扣优惠购买租住的住房。
从发达国家住房保障制度的整体发展趋势来看，程益群[154]指出三个方面:一是政府直接介入程度降低，减少直接开发投资保障性住房；二是整合梳理针对需求方的补贴，整体财政资金支持转向提升住房自有率；三是减少政府直接补贴，运用财税金融等工具鼓励和支持通过市场提供保障性住房。