第一节　研究背景和意义

住房问题尤其是城市住房问题历来是社会各阶层、政府部门和学术界关注的重点领域。人们在理论上提出了各式各样的模式和框架，在实践中也不断引入条件不一、规模不同的具体保障房类型。然而，住房保障制度处于一个相对尴尬的状态之中，追求公平目标而常常受到不公平的诟病，试图兼顾效率但真实成本始终居高不下。需要从理论和实践两个方面不断深化住房保障制度的研究。

改革开放之初，我国住房方面仍然是以计划经济体制下的福利分配为主，长期的实践表明福利分配制度存在严重低效率的弊端，无法高效率地使用有限的资源，无法利用价格机制反映住房领域的各种信息，资源配置效率低下，无法有效地解决人们的居住困难问题，更无法解决一次分配后人们面临情况变化后的住房流动问题。福利分配制度下的低租金制，一方面抑制了人们筹措投资资金和投资的热情，另一方面也迅速放大了人们的居住需求，由此我国深受住房短缺之苦。

20世纪80年代末市场化改革逐步进入住房领域，90年代开始在全国铺开以公有住房出售为主体的住房制度改革，商品房市场迅速发展起来。这一时期由市场化程度提高带来的高效率得到社会各方面的认可，全国城镇住房面积存量也从1990年初的不到12亿平方米，增加到2020年末的约280亿平方米。

从历史发展角度来看，我国长时间实践了看似无偿、免费、公平的福利分房，实际上，由于其效率极端低下，限制了住房存量的增加，随着人口的增加，人们的居住状况反而日益恶化。这一时期的实践证实了住房制度以公平目标为主导会严重损害住房的开发建设，意愿中的公平目标并不能提供更多的住房供人们消费，如果不解决住房开发的效率问题，公平目标将无从实现。

经历30多年的住房市场化改革之后，人们的整体居住状况得到了巨大改善，居住困难问题从全面性、全国性现象逐渐变化为局部性、区域性的现象，全国性的住房短缺问题得以消除，全国大部分地区人均住房面积达到30多平方米。不过，在市场化改革过程中，不同社会阶层实际住房状况出现了巨大差异，引发了人们对中低收入阶层居住问题的关注，住房困难问题也从绝对居住空间狭小转化为相对居住面积差异。由此，社会各界普遍认为住房领域逐步出现了严重的公平性问题。一方面，政府运用经济、金融和行政手段对商品房市场进行越来越多的干预，希望降低住房价格，满足中等收入者的需求；另一方面，政府投入越来越多的资金开发建设各类保障性住房，以期满足中低收入者和低收入者的需求。

在追求住房公平性的过程中，政府主导建设了建设主体、准入条件、覆盖面和退出方式各不相同的保障性住房。在政府提供了较多满足中低收入者的保障性住房的同时，保障性住房建设低效率的弊端又一次显现出来，表现在同等投资资金情形下开发建设的保障性住房数量少、成本高、质量低、寻租行为严重；同等规模政府行政管理财力和人力投入情况下，保障性住房分配迟缓、审核审查时间长、过程复杂、隐瞒现象严重、社会矛盾巨大；同等运行经费情况下，保障性住房管理质量低下、服务“缺斤短两”现象严重。这一时期的实践又一次证实，单纯设计公平普适性目标会对住房开发建设使用等各方面的效率产生重要影响。如果不断扩大保障性住房的覆盖面，那么低效率问题可能会重新成为我国住房领域面临的重大问题。

由此可以看到，在住房制度改革和发展的实践中，公平和效率两个主题不断重现，住房保障制度的设计和运行既要追求公平的社会目标，又要防止低效率状态重现。任何国家的住房保障制度在目标设计上，都要兼顾效率和公平，尤其是对住房困难群体的住房保障，更是多基于公平或公平下的社会效率，以更好地实现社会公平正义，维护社会的和谐与稳定。习近平总书记指出，住房问题既是民生问题也是发展问题，关系千家万户切身利益，关系人民安居乐业，关系经济社会发展全局，关系社会和谐稳定。我国在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，在中国共产党的领导下，建立社会主义市场经济，确定这一目标显得尤为重要。那么，在公平性目标给定的条件下，如何突破现存住房保障制度的效率缺陷，在有限资源条件下如何更好地实现住房保障制度兼顾公平和效率的目标，这是深入研究建立以效率改进为导向的中国城市住房保障制度的实践要求。

从相关理论研究方面来看，国内外取得的成果为研究以效率改进为导向的住房保障制度奠定了较为坚实的基础，提供了较为全面的研究视角，对指导我国住房制度改革起到了积极的推动作用。总体而言，这些研究集中在住房保障制度的社会和经济效应、住房保障的具体政策措施，在住房保障制度的效率特征方面也有不少研究。不过，建立以效率改进为导向的住房保障制度在设计方面较为匮乏，使得本研究具有较强的理论意义。