五、国外棉花调控政策与机制及启示

（一）美国棉花补贴政策

棉花是世界贸易中受补贴扭曲比较严重的一种农产品，而美国则是世界上对棉花补贴最高和最有代表性的国家。其主要特点是：

1.棉花补贴政策的主要依据是农业法案

美国农业支持政策的主要依据，也是棉花补贴政策的主要依据，是农业法案（简称Farm Bill）。美国农业支持政策（包括其中的棉花补贴政策）通过立法以法的形式出现，提高了政策执行的力度和效果。产业政策的形式是多种多样的，而采取政府立法则是最有力度的一种形式。美国自1933年产生第一个农业法案《农业调整法》至今，一共施行了16个农业法案，平均每4到5年制定一个新的法案，使支持与保护农业政策的实施有了相应的法律保障。

美国农业法案一直坚持对农业的支持和补贴，而增加农民收入和市场化则是农业法案的两大主旋律。1933年第一个农业法案出台的主要目标就是为了稳定和提高农产品价格，增加农民收入。此后一直到80年代，美国农业支持政策主要以1933年农业法案为基础适度调整，以增加农民收入为农业政策的主要目标，以稳定和提高农产品价格为主要中介目标。

2.农业法案中的棉花补贴政策

美国的棉花补贴政策主要是对棉花生产者提供直接补贴、反周期补贴和营销贷款补贴。除此以外还有其他补贴，如针对棉花出口商的贸易补贴等。在“2002年农业法案”实施的2002～2007年，美国政府给予了棉花产业巨额财政补贴，平均每年直接补贴、反周期补贴和营销贷款补贴三项补贴合计约25亿美元，如果加上其他的补贴，平均每年给予棉花产业的补贴高达30亿美元左右，这一补贴额度约为同期棉花产业净收入的1.55倍。2008年农业法案中针对棉花补贴存在的问题又进行了必要的调整。

（1）生产性补贴：生产性补贴是以农民为补贴对象的棉花种植补贴，包括两种，直接补贴（Direct payments）和反周期补贴（Counter-cyclical payments）。这两种补贴直接补给棉花种植者。其中直接补贴是政府直接付给棉农的停耕补贴。根据政府的生产种植计划，在供过于求的情况下，需要棉农停耕一定比例的棉田，该比例每年从5%～20%不同。棉农要得到直接补贴，必须与政府签署年度种植合同，并在合同中确定自己的基础种植面积和补贴单产的情况，应补贴面积是基础种植面积的85%。当棉花的有效价格（Effective price）低于目标价格（Target price）时启动。有效价格是指国内市场平均价格加上直接补贴或者贷款基准价。目标价格是72.4美分/磅，贷款基准价是52美分/磅。从每个棉花农场接受到的政府补贴来看，反周期补贴所占比重达到41.04%，直接补贴所占比重达到35.02%，两者合计约占3/4，这说明美国政府实施的棉花补贴政策主要是给予棉农收入上的支持。

（2）营销贷款补贴：营销贷款补贴又称贷款不足补贴（LDP），也是给生产者的补贴，即棉农在销售棉花过程中可以在棉花价格较高时直接出售棉花，也可以选择在价格低时卖给政府以得到贷款，取得资金的融通。如果将来棉花价格升高，棉农可以选择归还贷款赎回棉花重新在市场出售；如果将来市场价格持续低迷，棉农可以选择将棉花直接留在政府手里，由政府统一拍卖。在市场价格低于贷款基础价时启动。计算方法依据美国农业部计算的世界调整价格（AWP）。法案实施期间，每个棉花农场接受到的贷款不足补贴占全部补贴的14.2%。

（3）平均作物收入选择方案：平均作物收入选择方案（Average Crop Revenue Election Program，即ACRE）是2008年农业法案中新增的一项补贴政策，该政策是一项基于收入而非基于价格的反周期补贴。平均作物收入选择方案实施的目的是克服2002年农业法案中反周期补贴在单产下降、收入减少时补贴也减少，而在产量增加、收入提高时又给予过多补贴的弊端。当某一州的单位面积收入（即该州的实际单产与平均市场价格之乘积）低于前5年（去掉最大值和最小值）的平均单产与前2年的平均市场价格之乘积的90%时，平均作物收入选择法案即开始实施，可见该方案的实质是补偿农民的收入损失。选择接受该方案的农民就不能再接受原有的反周期补贴，同时必须同意减少20%的直接补贴和30%的营销贷款补贴。同时，在计算具体的补贴额度时，该项政策还将农场的生产效率作为影响因子，从而避免了农场主为获得补贴而一味扩大种植面积而不顾生产效率的不合意行为。

（4）陆地棉经济调整援助：陆地棉经济调整援助（Upland Cotton Economic Adjustment Assistance），是对使用美国陆地棉的企业给予一定的补贴。按照相关规定，从2008年8月1日至2012年7月31日，不管美国棉花的原产地如何，在前一个月使用美国陆地棉的用户可以凭借有关证明得到4美分/磅的经济调整援助，2012年8月1日以后补贴率调整为3美分/磅。并且规定这项补贴援助只能用于用棉企业进行采购、发展、转型等现代化建设，对厂房的扩建以及对设备、设施的更新等。无疑，该政策旨在推动美国棉花生产销售和纺织企业转型升级走上良性互动的发展道路。

美国高额的棉花补贴政策一方面促进了本国的棉花生产和出口，同时又压低了世界棉花价格，使美国棉花在世界棉花市场上占据了更大的市场份额；另一方面，通过抑制世界市场棉花价格，美国的棉花补贴政策也削弱了发展中国家的棉花产业比较优势。

（二）印度棉花产业支持政策

1.最低支持价格政策

印度对棉花实施最低支持价格政策，这类似于我国曾经实施的保护价收购政策。确定最低支持价格有两个步骤：首先，由印度农业成本与价格委员会（Commission for Agricultural Costs and Price）根据生产水平、市场价格行为、作物间比价、仓储量、分销及供求平衡、投入品价格水平、生产成本、农业与农业间贸易条款等主要因素，向政府提出最低支持价格的建议。其次，印度政府根据农业成本与价格委员会的建议，决定并公布各州的最低支持价格。当籽棉的市场价格降至最低支持价格以下时，印度棉花公司（Cotton Corporation of India，即CCI）将执行政府意志按照公布的最低支持价格进行保护性收购，从而保障了棉农的收益基本稳定。

除了上述棉花最低支持价格政策以外，印度还向棉农提供一般服务支持，通过棉花公司资助棉花发展项目，提供良种和统一防治病虫害等服务。另外，印度政府根据制定的“促进棉花发展计划”，对合格的种子、空中喷洒农药的费用以及植保设备等给予补贴。为鼓励更多地生产符合国际市场需要的棉花，政府还制定了专门的信贷条款和保护措施。在棉花主产区，印度央行对化肥、良种和农药经营提供信贷资金。为提升棉花加工水平，在资金上大力支持轧花厂技术改造（由中央政府负担35%，邦政府负责10%～15%）。

2.棉花出口限制政策

近年来，印度大力发展纺织工业，政府花了很大力气提高纺织品和服装出口竞争力。纺织业在印度国民经济中占有重要地位，提供了3500万个就业岗位。对其GDP的贡献达4%，占工业总产值的14%和出口创汇的17%。为了满足国内纺织业的发展需要，近年来印度政府对棉花出口实行配额制度，并多次出台棉花出口禁令。2010年4月，为了平抑国内不断飙升的棉价，印度曾暂停棉花出口登记，涉及原棉、废棉、精梳棉和普梳棉等品种，数月后因反对而取消。2012年3月5日，印度再次发布棉花出口禁令，禁止税号为5201和5203的棉花出口，其中包括已经在政府登记的出口订单。此次禁令推出后再次遭到印度棉农和棉花产业界的强烈反对，一周后印度政府被迫解除部分禁令，调整为允许禁令发布前获得出口许可的棉花继续出口。印度出口棉花中超过80%是销往中国，印度频繁出台棉花出口禁令给我国部分纺织企业和贸易商带来生产经营风险和巨额损失，对我国纺织行业存在不利影响。

（三）埃及的棉花政策

棉花是埃及最重要的经济作物，埃及是世界上优质长绒棉生产和出口的第一大国，其常年产量和出口量都占世界长绒棉的40%以上。

1.棉花市场化改革政策

1994年以前，埃及政府对棉花生产和购销实行严格的计划管理，即由国家统一下达植棉计划、种植品种、收购价格和出口许可证等，国家对于种子、化肥、农药、灌溉等生产资料进行政策性补贴。计划管理下积弊很多，棉农植棉积极性不高，产量连续下滑。为了发展棉花生产，保持埃及长绒棉在世界市场上的地位，1994年埃及议会通过棉花市场自由化法案，棉花产业的国家计划管理体制结束。实行棉花市场自由化后，棉农自主决定生产，政府放开了棉花的购销价格，允许私营企业和个体户参与棉花购销和出口贸易。此后埃及棉花产销一改计划管理时期的颓势，步入良性发展轨道。

2.棉花最低保护价政策

1995年，作为棉花市场自由化改革的配套措施，埃及政府制定了棉花收购的最低保护价政策。每年年初，棉花出口公司、农业部、纺织工业部依据对生产成本和国际棉价的估测联合提出当年最低保护价实施方案，经由埃及政府审定后公布于世，以引导农民合理安排当年棉花种植棉价。当年最低保护价公布后，无论是国有公司还是私营棉商，向农民的收购价格都不得低于该价格。最低保护价政策实施以后，由于缺乏经验，最低保护价制定不够合理，或是价格偏低起不到应有作用，或是价格偏高使私营棉商难以承受。私营棉商退出市场后，只好由国有公司按最低保护价收购，差价由国家财政按季度补贴。此后，埃及政府意识到最低保护价政策扭曲了市场，存在很多问题，决定减少并逐步取消直接的价格补贴，而是更加加强了棉花市场的竞争机制。

（四）国外棉花调控政策对我国的启示

1.应充分发挥市场机制的基础性调节作用

市场在美国棉花体制中居于支配和基础地位，美国对棉花的高额补贴并不直接干预市场价格的形成，在其棉花价格形成过程中市场机制仍然能够发挥基础性调节作用。埃及对棉花实行市场自由化政策后，棉花产销也走上了良性轨道。借鉴国外经验，应坚持让市场机制在棉花价格形成中发挥基础性调节作用，在此基础上实施适当的各类补贴政策，以更好地保护棉农的生产积极性，维护市场公平竞争秩序。

2.应加强对我国棉花生产的支持和保护

农业生产具有弱质特性，因而对农业生产予以支持和保护是世界通例。印度频繁出台棉花出口禁令也警醒我们一定要稳定本国棉花生产，启示我们应继续加强对我国棉花生产的支持和保护。首先，我国作为世界第一棉花消费大国，为了保证在世界棉花市场上拥有独立自主的话语权，避免国际棉价的定价权完全掌握在别国手中，我国应在稳定国内棉花的种植面积和产量的基础上，将棉花进口依存度控制在一定限度以内；其次，保护棉农利益一定程度上对扩大农村作为纺织品销售的重要潜力市场，推动内需扩大都具有重要意义；最后，目前从事棉花种植的农民，除新疆以外，大多为农村的老弱病残人士，即使在农村，他们也属于弱势群体，保护他们的利益也是维护社会稳定和建设和谐社会的需要。

3.应对棉花生产以直接补贴为主

我国目前尽管对棉农有一些补贴，但是大多是间接补贴。如我国棉花临时收储制度对棉农的补贴实际就是“暗补”的方式，即财政补贴资金不直接以财政拨入的方式进行，而是通过流通环节间接给予补贴，这固然对棉花生产有一定的支持作用，但这种补贴对棉花生产的直接刺激作用较低，而且容易在中间环节流失。直接补贴属于WTO规则下的“绿箱”政策，既不会扭曲市场，又对棉花生产有更强的激励效果。因此，我国应充分借鉴美国做法，探索多种对棉农进行直接补贴的方式，形成棉价内外协调可持续发展的新机制。

4.应加强棉花调控立法以提高政策透明性和延续性

美国对棉花产业的调控和干预是建立在《农业法案》和其他相关法律条款规定基础之上的，政策的稳定性高，延续性强，执行的力度和效果也高，从而使得棉花产业上下游各环节可以据此合理安排生产经营计划。相比之下，我国棉花调控主要依据相关政府的规定和文件，还没有纳入法制化轨道。对棉花等重要农产品的调控还不规范。借鉴国外经验，应探索和加强棉花调控相关立法工作，发挥法律和政策各自不可替代的作用，使棉花调控建立在坚实的法律依据之上，降低政策出台的不确定性，也有助于提高调控的力度和效果。