六、新形势下完善我国棉花价格调控机制的基本思路
在我国已进入新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化加快同步发展，市场开放程度不断提高，以及进入全面深化改革和到2020年全面建成小康社会的新形势下，对棉花价格调控机制也相应提出了更高的新要求。完善我国棉花价格调控机制，逐步建立一套合理的价格调控长效机制是我们面临的新任务。
（一）基本依据
在“衣、食、住、行”人类的基本生活需求中，棉花是满足“衣”需求的重要农产品和战略物资，与国民经济和人民生活关系重大。建立我国棉花价格调控长效机制应立足于我国棉产业发展的两大基本国情：一是国内棉花巨大的消费需求市场；二是我国拥有完整的棉产业链和较强的产业国际竞争能力。这应是我们建立棉花价格调控长效机制的出发点与立足点。
我国是世界上最大的棉花生产国、消费国，并拥有13亿人口的巨大国内消费市场。改革开放以来，特别是加入WTO以来的十多年来，由于国内棉花消费需求不断加大，纺织业快速发展，在棉花的产需上一直存在较大的缺口，消费需求的1/3要依赖进口。这个基本国情决定棉花的消费市场将是我国的重要内需市场。中国是大国，必须以内需为主，这也是国家多年提出要扩大内需，并将内需作为经济增长重要支撑和转变经济发展方式重要内容的原因。因此，我国的棉花需求市场始终要贯彻以“国内供应为主、依靠进口为辅”的原则。为此，我们必须在维护重要农产品资源合理配置的前提下，保持国内棉花种植面积与产量的基本稳定，以在世界棉花生产与消费市场中拥有较强的主动权和话语权。这是我国国情赋予我们的基本优势，也是我们更好参与国际竞争的重要筹码。
经过多年的快速发展，我国棉产业从棉花生产到棉花流通，再到棉花加工已形成了比较完整系统的产业链，特别是从棉花加工业来看，又形成了深度多重的复合产业链。在棉花的纵向加工方面，形成了从纺纱、织布、印染到针织及服装的产品逐步深加工产业链；在棉花的横向加工方面，形成了从服装、家用纺织及产业用纺织等加工的复合产业结构。作为国民经济传统支柱产业以及重要民生产业的纺织工业，在推进新型工业化、加快城镇化建设、增加农民收入、吸纳就业、繁荣国内外市场等方面发挥着重要的不可替代的作用。同时，我国的纺织品出口和成衣出口已分别占全球出口份额的30.7%和36.9%，贸易顺差达1865亿美元[13]，纺织业已成为目前我国最具有国际竞争力的一个优势产业。这个基本国情决定了继续保持和增强纺织业的产业优势，从而保持和增强棉产业链的健康可持续发展能力，不断提升棉产业链整体的国际竞争力，在美国等发达国家重新回归“再制造业”并积极发展高技术棉花种植，印度等一些发展中国家加大纺织业发展，对我国形成双向压力的新形势下，对于推进中国经济、社会与资源的协调发展，以及积极参与国际竞争，不断提高分工地位都极为重要。
（二）基本原则
建立我国棉花价格调控长效机制要遵循“三个兼顾、三个统筹”的原则，核心是处理协调好市场调节与政府宏观调控的关系。
1.“三个兼顾”：既保证棉农合理的种棉收益，又要兼顾纺织企业的合理利润；既保证市场机制对资源配置的基础性作用，又要兼顾国家整体宏观发展秩序和有效调控；既保证国内市场稳定有序的发展，又兼顾与国际市场的必要衔接。
一是既保证棉农合理的种棉收益，又要兼顾纺织企业的发展空间。棉花生产与加工是棉产业链的两端，关系到产业链的完整与健康发展。从国外经验来看，相对棉花加工，属于农业产品的棉花生产由于受到自然条件影响更大，因而生产成本高与劳动生产效率低的状况长期存在，并受到国家政策的保护。对于我国来说，目前棉花种植的小生产与工业社会化大生产的矛盾在相当时期都存在，因而棉花价格调控的重点应是保证棉农的合理收益，保护棉农种植棉花的生产积极性，稳定棉花产量，最大限度保证国内供应。同时，也要兼顾下游纺织企业的发展，让企业有经营发展的必要空间，并对棉花生产形成良性的稳定需求，以保证产业链条的持续循环运行。棉花价格调控应防止只照顾一头而损害另一头，或者一头松一头紧，这样不仅不能保证各个环节的有序发展，而且会影响全产业链的持续健康发展。为此，棉花价格调控长效机制必须既保证棉农合理的种棉收益，又要兼顾纺织企业的发展空间。
二是既保证市场机制对资源配置的基础性作用，又要兼顾国家整体宏观发展有序和调控有效。经过棉花流通体制改革以来的十多年发展，目前，我国的棉花生产与加工已是市场开放度相对比较高的重要农产品之一。在市场机制作用的发挥与国家宏观调控方面都积累了一定的经验。在此基础上，棉花价格调控长效机制还需要进一步探索更能有效发挥市场机制作用与提高国家宏观调控有效性的结合方式，而不是在发挥市场机制作用时，宏观调控的作用发生“错位”，而在发挥宏观调控作用时，市场机制的作用又产生“空位”。建立棉花价格调控长效机制必须既保证市场机制对资源配置的基础性作用，又兼顾国家整体宏观发展有序和调控有效，使两者的调节作用协调起来。
三是既保证国内市场稳定有序的发展，又兼顾与国际市场的必要衔接。由于棉产业链总体外向度比较高，因而担负着满足国内外两个市场、两种需求的重任。随着我国国内市场日益国际化发展与我国以内需为主的格局，作为我国优势产业链的棉产业，首先要满足与保证国内市场的需求，这也是更好满足国际市场需求，参与国际竞争的重要前提与必要条件。因此，建立棉花价格调控长效机制，首要的是保证棉产业链在国内市场稳定有序的发展，同时兼顾与国际市场的必要衔接，满足国际市场的需求。
2.“三个统筹”：统筹棉花生产供给与消费需求；统筹工业与农业；统筹国内外两个市场的价格关系。
一是统筹棉花生产供给与消费需求。棉花的生产供给主要指一定经济技术条件下棉花的种植面积与产量。消费需求主要指以纺织工业为主对棉花加工的需求。近年来，我国棉花的种植面积大约保持在7000万～8000万亩，产量大体在600万～700万吨，消费需求大体在1000万吨。由于供求缺口，每年需要进口棉花大约在360万吨补充供给，同样，1000万吨的消费需求，不仅包括满足国内市场需求，而且要满足近40%的国外市场需求。建立棉花价格调控长效机制，必须统筹我国棉花生产供给与消费需求的格局，以保持棉花生产、流通、加工与消费再生产过程的正常运转，促进再生产过程的不断升级。
二是统筹工业与农业。棉花是涉及纺织工业与棉花种植农业两个产业的产品。目前我国经济发展正处于工业化中期向后期的过渡阶段。相应的工业化初期依靠工农剪刀差实现工业积累的阶段已进入“以工补农、以城带乡”的阶段。也就是说到了通过工业发展积累的利润更多地依靠财政手段来反哺支持农业的现代化发展，以城市化的加快发展提升带动农村的城镇化的阶段。建立棉花价格调控长效机制，必须统筹现阶段纺织工业与棉花种植农业的发展关系，促进两者的协调发展。
三是统筹国内外两个市场的价格关系。1999年棉花流通体制改革以后，我国基本形成了由市场机制调节棉花价格的局面。而随着2001年我国加入WTO以及过渡期的结束，我国棉花市场的外向度日益提高，特别是国际市场价格机制的传导作用日益加强，对国内棉花价格的变动起着日益重要的影响作用。这是棉花市场国际化的重要标志，但也加大了国内棉花价格的波动风险，给国内发展带来了不利的影响。建立棉花价格调控长效机制，就是要统筹好国内外两个市场的价格关系，既要保持国内棉花价格与其他重要农产品的合理比价关系，保持与国际棉花市场价格必要的互动联系，又要避免国内棉花市场价格一味“随国际棉价之波逐流”而陷入被动局面。
3.核心是处理好市场调节和政府宏观调控的关系
“三个兼顾、三个统筹”原则的核心是处理好市场调节与政府宏观调控的关系。一方面，棉花价格市场调节机制是我国社会主义市场经济体制的有机组成部分，棉产业的健康发展应坚持发挥市场调节对资源配置的基础性作用，发挥其合理竞争，优胜劣汰，提高效率方面的积极作用；另一方面，由于棉花作为农产品的特殊性，以及我国棉花价格市场调节机制还很不完善，尤其是在目前国际市场机制高度成熟、国内市场机制发展相对落后的情况下，为避免市场机制的自发性、盲目性和滞后性等弊端，保护棉产业的健康发展，有必要对棉花价格保持有效的宏观调控，用“看得见的手”去弥补“看不见的手”的局限性与缺失。处理好市场调节与政府宏观调拨的关系，就是要使两者优势互补，最大限度地发挥各自的积极作用，避免其消极作用，为棉花价格长效调控机制的有效性提供强有力的支撑。
（三）调控目标
新形势下，在充分考虑两个基本国情，坚持“三个兼顾、三个统筹”原则，借鉴国外先进经验的基础上，建立棉花价格调控长效机制的总体目标是：稳定棉花市场，保持棉产业链的健康持续有序发展。价格调控重点是稳定市场与产业链，兼顾棉农生产、棉花流通和棉花纺织企业等利益。由于棉花的产业链长，牵涉棉农、流通部门、用棉企业等多个环节，不同环节的发展水平与程度为同，利益诉求不同，单一的调控目标与政策很难实现多种发展水平与利益诉求的兼顾。为此，应针对棉花生产、棉花流通及棉花加工等环节调节的要求，设立相互联系、相互衔接的多重综合价格调控目标体系。
1.棉花生产环节
由于我国棉花生产还处于小生产发展阶段，规模小，成本高，劳动生产率低，抗自然灾害与市场风险的能力都很低，在我国目前工业化发展的进程中还属于弱势产业。但棉花种植的天然优势及产业发展的重要性使我国必须保持一定规模的棉花生产，并保护农民的利益，从源头维护产业的持续发展。为此，应将对棉花生产环节的调控目标放在首要位置。其调控机制的作用主要包括两个方面：一是通过不同价格形式的补偿稳定棉花种植面积，稳定棉农种植棉花的收入，提高棉农种植棉花的生产积极性。二是加大投入，促进棉花生产的规模化、专业化、机械化等现代化发展水平。
2.棉花流通环节
目前，我国棉花流通还处于低水平发展，流通环节多、成本高一直是制约产业链竞争力提高的重要因素。加快流通体制深化改革，促进流通的现代化发展是这个环节的重要任务。为此，应将对棉花流通环节的调控目标放在突出位置。其调控机制的作用主要包括两个方面：一是有助于推进棉花现代物流体系的建设与发展，降低棉花流通成本，提高效率。二是加快推进棉花流通与生产的一体化进程，发展新型产业化组织体系。
3.棉花加工环节
目前，我国纺织工业的市场开放度已非常高，纺织工业的生产规模已居世界首位，正处于由纺织大国向纺织强国迈进的转型升级的新阶段，未来发展的主要任务是加快现代化发展的水平，加大科技创新，提升国际分工地位，提高综合国际竞争力。为此，应将对棉花加工的调控目标放在辅助位置。其调控机制的作用主要包括两个方面：一是促进纺织工业的结构调整与产业升级，更好地满足扩大内需与改善民生的发展要求，同时反哺农业，从产业链的需求端向供给端延伸，根据现代化发展要求逐步整合上游及全产业链，提升产业链整体发展素质与水平。二是不断提升产业国际化发展水平，更好地参与国际竞争，实现纺织强国的发展目标。
（四）调控手段
目前，我国已初步形成了生产支持、收储吞吐、进出口调节等棉花调控手段体系。新形势下，应依据国情，按照调控原则，并根据棉花各环节的基本要求，确定棉花调控的重点手段，逐步建立符合社会主义市场经济发展方向的一揽子棉花调控政策手段体系。
1.棉花生产环节
在棉花生产实行指导性计划的基础上，重点实施以“差价直补”为主的生产支持型与棉农收入补贴型价格调控相结合的政策。以有效地稳定棉花种植面积与产量，并保证棉农收入的合理增长，保护棉农种棉的积极性，同时不断促进棉花生产与组织方式的规模化、专业化与现代化水平。
2.棉花流通环节
在棉花流通环节，重点实施带有反周期性补贴性质的“定量收储”价格支持方式，发挥收储的市场吞吐与蓄水池调节作用。加强流通市场监管，打击各类欺诈行为，维护合理的市场流通秩序。加大对流通的科技投入和体制改革力度，发挥流通连接上下游产业的市场媒介与桥梁作用。
3.棉花加工环节
在棉花加工环节，鉴于我国纺织工业外向度高的特征，重点实施进出口调节政策，优化关税配额、滑准税和非关税措施，合理协调国内外棉花资源供应的有效配置。综合平衡国内外两个市场的棉花价格关系。有利于增强我国纺织工业满足国内外两个市场需求的能力和参与国际市场竞争的能力。
（五）调控方式
棉花调控方式要遵循市场机制与政府调控相结合的原则。在保持市场机制形成棉花价格的基础上，针对棉花产业链不同环节的发展要求，以不同手段、不同程度、不同时机介入政府调控政策。也就是说，市场机制及市场形成的棉花价格是贯穿于整个棉产业链的，要尊重价格规律，保持市场调节相对的连续性、完整性和独立性，发挥市场机制对棉花资源配置的基础性调节作用，这是基本的调控方式及政策调控基础。在此基础上，根据棉花生产、流通及加工不同环节的要求和利益诉求，运用不同政策对市场机制及市场形成的棉花价格进行一定程度的干预，以修正我国市场机制不成熟以及常常受到一些因素影响产生的过度自发性、盲目性对产业链正常健康发展带来的不利影响。发挥“看不见的手”与“看得见的手”的各自优势，实现对棉产业链发展的有效调节。