四、我国棉花价格调控机制演变与评价

棉花价格政策和调控体制是影响甚至决定棉花价格的重要因素。1949年以来，特别是改革开放以来，我国棉花价格政策和调控体制经历了深刻的变革，梳理我国棉花价格调控机制的演变过程，客观评价棉花价格调控机制的作用，提出存在的问题，对于改善我国棉花价格调控机制，进而完善价格管理体制具有十分重要的现实意义。

（一）我国棉花价格调控机制的演变

我国棉花价格体制演变的历史主要经历了自由购销阶段、统购统销阶段、合同购销阶段、市场化阶段和目前以收储价格为主的调控阶段。

1.自由购销阶段（1949年10月～1954年9月）

中华人民共和国建国初期，为了打击投机资本操纵市场，解决由于发达国家对我国实行物资禁运，原棉短缺造成的棉花危机，尽快恢复和发展棉花生产，中央政府确立了棉花实行公司企业“联购”经营的“自由贸易”式流通体制，允许私营资本主义工商业参与棉花经营；鼓励农民将棉花卖给国家，国家征购棉花实行预购、换购、包收、信托存实、订货单政策等；根据供求形势变化，通过国营商业在市场上收购棉花，并规定了国营商业收购棉花的挂牌价、系统内部的调拨价和零售价等。这些政策大大鼓励了棉农生产积极性，棉田种植面积迅速扩大，单位面积产量提高，我国的棉花生产在3年间增长了两倍。1949年我国棉花总产量约在880万担左右，远不足以供应全国棉纺织业的需要。到1952年全国的棉花总产量已经超过2500百万担，居世界第二位，并保证了我国棉纺织业和民用絮棉的需要。

2.行政定价，统购统销阶段（1954～1985年1月）

1954年9月，政务院颁布《关于棉花计划收购的命令》，开始了长达30年之久的棉花统购统销时期。这一时期，我国实行高度集中的传统计划经济管理体制，棉花作为战略性物资受到了政府的严格管理，国内棉花的收购及销售价格由国家制定，这种价格既不能反映市场供需情况，也不能实现资源的有效配置。当时的主要做法是：一是国家统一制定棉花价格；二是统购，规定农民按照国家规定的收购价格，去除缴纳农业税和必要自用部分外，全部卖给国家，私营籽棉加工企业不得自购籽棉、加工自销；三是统销，国家将所收棉花按照规定的数量、价格有计划地供应给需求部门和企业。整个统购统销时期，国家对棉花生产、流通、经营以及消费均实行高度统一、计划管理，对收购价格实行国家定价的政策。这种高度统一的计划管理模式，尽管使国家掌握了更多的棉花资源，确保了大中型纺织企业用棉和军需民用，使轻工业有了一个稳定的、成本低廉的原材料来源，获得了保护性发展，并推动了重工业的发展，但这种管理模式及定价机制不承认价值规律对农业经济的指导作用，不按照价值规律的客观要求来组织农业生产和经营，限制了棉家的生产积极性，其结果只能是棉花价格严重背离市场价格，不能真实反映其内在价值，最终导致棉花与纺织品比例失调，棉花生产受到抑制，产量不足，纺织业发展受限。

3.合同购销阶段（1985年2月～1998年4月）

改革开放以后，家庭联产承包责任制的实施释放了农民长期被禁锢的巨大潜能，在以经济效益为生产追求目标的情况下，农民对于生产农作物的品种有了更大的选择性，可以在自身利润最大化原则下，根据价格高低决定种不种棉花以及种多少棉花。在我国棉花资源供给尚不稳定、供给过剩和供给短缺交替出现的条件下，国家开始重视依靠价格来调节棉花生产的预期目标。1985年，中共中央、国务院发布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，开始了我国棉花合同定购时期。国家以粮棉比价为依据，一般按1∶8上下的比例统一制定棉花收购价格，每年的收购价格在播种期间公布，没有地区性与季节性差价。与统购统销时期相比，这一时期国家虽然没有放开价格，但是明确了合同定购以外的棉花可由农民上市自销，向下一时期的市场化改革迈出了一小步。此阶段的“双轨制”的棉花价格机制虽然一定程度提高了广大棉农的植棉积极性，但由于没有根本改变传统计划经济体制的定价机制本质，导致价格政策调控多次反复被动，生产波动明显。当棉花供过于求时，价格不能及时下降；当棉花供不应求时，国家又往往不能及时提高价格，“卖棉难”与“买棉难”交替出现，供不应求时收购环节抬级抬价，供过于求时压级压价，使棉农面临的价格风险非常大。

4.棉花价格市场化阶段（1998年4月～2007年）

1998年11月国务院发布《深化棉花流通体制改革的决定》，标志着我国棉花行业开始由计划经济向市场经济体制转变。《决定》提出我国棉花流通体制改革的目标是，逐步建立起在国家宏观调控下，主要依靠市场机制实现棉花资源合理配置的体制。从1999年9月1日起，棉花的收购和销售价格均由市场形成。政府有关部门只根据棉花供求情况等提出棉花收购指导性价格和指导性种植面积。

2001年7月31日国务院发布了《关于进一步深化棉花流通体制改革的意见》，提出了“一放，二分，三加强，走产业化经营的路子”的改革总思路，[12]棉花流通体制改革进入实质性、深层次的操作阶段。2006年10月25日，经国务院批准，国家发展改革委、国家工商总局、国家质检总局对《棉花收购加工与市场管理暂行办法》进行了修订，并更名为《棉花加工资格认定和市场管理暂行办法》，同时发布实施。该办法彻底放开棉花收购，同时提高了棉花加工的市场准入门槛。

经过多年的努力，我国流通体制改革成效显著，打破了供销社企业一统天下的局面，多渠道竞争格局和多层次的棉花市场体系初步形成。一是我国棉花市场主体不断丰富，已形成了棉农、棉花购销企业、国内外棉商、纺织企业、参与期货市场的期货商等市场的多重供需主体。二是建成了多层次的棉花现货、期货市场体系。三是初步建立了棉花价格的调控体系：通过国家专项储备对市场进行调节，在棉花供大于求时吸储棉花，在棉花供不应求时抛售棉花，以此调节棉花价格，稳定棉花市场；通过进出口贸易手段，利用国际市场棉花资源调节国内市场供需。

5.以收储价格为主的价格调控阶段（2008年至今）

为应对国际棉花价格的剧烈波动，稳定国内棉花生产、经营者和用棉企业市场预期，保护棉农利益，保证市场供应，2011年3月由国家发展改革委、财政部、农业部、工业和信息化部、铁道部、国家质检总局、供销合作总社、中国农业发展银行联合发布《2011年度棉花临时收储预案》，开启了常态化的国家棉花临时收储政策，其特点：一是收储价格的确定仍以棉粮比价为基础，按固定价格收储当年度国产新棉；二是规定了制度的启动点，即在市场价连续五个工作日低于收储价时启动临时收储。三是实行数量敞口收购。同时加强对棉花信息预警制度完善，并运用进口配额与滑准税调节棉花进口，防止国际低棉价对国内的冲击，保护国内棉产业的发展。

（二）我国现行棉花价格调控机制的积极效果

棉花流通体制改革以来，经过多年的探索，我国已逐步建立起了以市场价格为基础，临时收储制度及进口调节手段为主，生产补贴为辅的棉花价格调控机制，并产生了积极效果。

1.临时收储政策的实施起到了平抑国内棉花价格波动与保护棉农利益的作用

在国内外棉价都大幅波动及下降的情况下，临时收储制度的实施起到了明显的托市效应，使国内棉花价格稳定在19000元/吨，棉价波动为近9年来最小，2011年棉价峰谷差值为1009元/吨，而2003～2010年分别为4676元、1879元、1017元、1483元、1277元、3069元、1933元、13300元。由于皮棉价格的稳定，使得籽棉价格也处于较稳定状态，2012年基本稳定在4.2～4.4元/斤，从而保护了棉农的利益。据调查，在新疆阿克苏地区棉农2012年全部种植细绒棉，平均每户净收入为29916元，比之前的收入大幅提高。

2.临时收储制度提高了调控的时效性，调控效果有所加强

相比属于事后调节的2008年实施的“一事一议”收储政策，现行的临时收储制度则是一种常态化制度措施，定期发布该年收储方案，对指导棉农当年的棉花种植有一定的作用，从而对稳定棉花种植面积、稳定产量起到了积极作用，制度实施的时效性有所增强。

3.对国际棉价下跌起到了一定的抑制作用

由于“中国因素”对国际棉价市场影响日益加大，国内棉价在19000元/吨左右高位企稳，拉大了棉花内外价差，刺激了国内棉纺织企业进口需求增加，从而增加了对外棉的需求，这种进口传导机制有效抑制了国际棉价的下跌，对国际棉价止跌企稳起到了积极作用。

4.进口调节政策有利于平衡国内外两个市场

首先，棉花进口配额和滑准税是我国对棉花价格实行的双控制度，自2005年实施以来，对我国的棉花进口价格起到了一定的调节作用，有利于保护棉农的利益。其次，实施进口滑准税有利于限制低等棉进口，进口高等级、高质量的棉花，对于调整纺织产业结构有一定促进作用。再次，在国内外价差大的情况下，一定程度上防止了国外低棉价对国内市场的冲击，保护国内市场运转秩序。

（三）存在的主要问题

我国现行的棉花价格调控机制尽管已发挥了积极作用，但仍然存在一些不可忽视的问题，主要是：

1.政府调控的定位与职能不清，调控的组织管理体系与决策机制还不完善

目前，尽管我国已明确了市场在资源配置中起基础性作用，政府部门还是存在不顾市场规律“越位”进行价格调控的现象。价格调控的“计划经济”痕迹偏重，调控的随意性较大，往往扭曲了市场价格，导致市场配置资源的基础性作用无法得到充分发挥。这表明目前政府调控管理的定位与职能还不清，或者说政府部门掌握的资源配置权力还较大，部分掌握话语权的部门以部门利益或集团利益代替公共利益，导致价格调控利益部门化倾向，不利于市场体系和市场经济体制的完善。

另外，从棉花生产到流通再到加工，涉棉的管理部门就有近十个，各部门都各管理一段，这些部门对生产、管理、调控的相关问题经常会因不同的部门利益产生不同看法，由于缺少有效的制度性安排和内在协调机制，相关政策制定和出台的过程不够公开透明，相关利益群体参与决策的程度较低，调控政策的出台和执行，要经过许多部门的层层审批，反复协调，严重影响了调控政策的及时性和有效性。同时，各部门都有各自获取价格信息的渠道，每年定期或不定期根据其掌握的信息作为本部门决策参考依据，而这些信息在部门之间往往很少共享，政府信息“数出多门”，决策各自为政，给棉农、流通企业和纺织企业带来困惑。

2.调控手段单一，配套措施少

与发达的市场经济国家相比，目前，我国棉花的调控手段还是比较单一，还是以价格调控为主要手段，而美国则是在充分尊重市场机制的前提下，主要以政府的各种补贴手段为主，如美国对于棉花常规性补贴就有固定直接补贴、反周期补贴、贷款差额补贴以及法律保护等多种手段，对于保障棉农收益有重要作用。我国目前虽然已有针对棉花生产的良种补贴和针对新疆棉的出疆运费补贴，但是与美国的诸多补贴及保障措施相比支持的手段与力度都小得多。同时，各种农产品的调控手段之间的配套性、协调性差，造成农产品的利益分配不公平。

3.调控方式简单化、直接化

棉花价格贯穿于整个棉产业链，波及的产业环节多，利益主体多，需要多重配套的调控机制进行调节。目前以棉花收储价格为主的调控方式仅靠控制收储价格和进口调节就力图实现对全棉产业各环节的有效调控，并平衡日益复杂多变的市场经济条件下各经营利益主体的不同诉求。实践证明这种“简单化”的调控方式常常会陷入顾此失彼的困境。同时，这种以直接调控价格为特点的方式从根本上也有悖于适应市场经济条件的间接调控方式的发展。

4.调控效果不尽如人意

近年来我国棉花的政府收储价格不断提高，国内外差价日益加大，不仅抬高了加工企业成本，导致低价进口棉花及棉纱一定程度冲击了国内市场，降低了政府托市政策效果，出现政府棉花储备与棉花进口同步增长的扭曲状态，而且也加大了财政负担和进口压力。同时，因监管不到位引起市场上各类“寻租”现象滋生，配额转让现象时有发生，扰乱了市场秩序，破坏了市场机制的公平竞争效应。

产生上述调控机制问题有深层次的原因：一是目前我国棉花价格调控的对象不集中。特别是要面对千家万户分散经营的棉农，这种分散化的小型化的生产主体将增加市场经济调节的难度。表明调控的水平要同调控对象的发展水平相适应。二是我国棉花价格调控的市场经济基础不完善。市场主体及市场组织体系还不健全，生产与流通、生产与加工的一体化水平低，生产要素的价格形成及体系也不完善，直接影响着棉花价格调控机制作用的发挥。三是我国市场经济条件下的棉花调控经验还不丰富。由于棉花流通体制改革相对比较滞后，我国还缺乏对这一领域市场经济规律的认识，加上长期传统计划经济体制在这一领域的影响比较大而强，更增加了改革与建立有效调控机制的难度。但这些也都为完善与发展市场经济条件下我国棉花价格调控机制提供了更大的空间。