粤港澳合作提升大珠三角城市群综合竞争力
毛艳华[1]
一 前言
进入21世纪，城市群在全球经济中的功能、地位和作用的发挥受到越来越多的关注，同时，城市群也是一个国家的经济综合实力在空间形式上的集中体现，是一个国家参与国际分工和国际竞争的能力标志。例如，美国东北部的“波士华”城市群集中了美国全国20%的人口和全国GDP的24%，是美国的政治、经济和文化中心，而国际城市纽约依托这一城市群的综合竞争实力，不仅成为美国最大的城市，而且成为世界最大的城市和最重要的国际金融中心，并位居国际经济中心城市之首。目前，全球城市群以美国东北部的“波士华”城市群、英国城市群和日本东海岸城市群最为典型。改革开放以来，尤其是香港和澳门相继回归祖国后，港澳与珠江三角洲地区在经济领域、城市建设、居民生活等各方面迅速而广泛地融合，极大地推动了大珠三角群体的发展。
近年来，打造“更具综合竞争力的世界级城市群”这一大珠三角城市群的发展目标，已被列入国家“十二五”规划、《珠三角规划纲要》及粤港合作框架协议和粤澳合作框架协议。在国家“十二五”规划中，对粤港澳合作提出了非常高的要求，要求打造更具综合竞争力的世界级城市群。2008年底，国务院批准实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020年）》（以下简称《规划纲要》），明确提出“将与港澳紧密合作的相关内容纳入规划”，要求“共同打造亚太地区最具活力和国际竞争力的城市群”，把粤港澳合作上升为国家发展战略。2010年签署的《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》，提出粤港澳携手打造亚太地区最具活力和国际竞争力的城市群，率先形成最具发展空间和增长潜力的世界级新经济区域，并力争在“十二五”期间大珠江三角洲世界级城市群的格局基本形成。
本文拟就大珠三角城市群发展中存在的主要问题开展深入剖析，并提出提升珠三角城市群综合竞争力的对策建议。
二 大珠三角城市群发展中存在的主要问题
大珠三角城市群具有世界级城市群的发展特征和发展优势。但是，与世界级城市群相比，大珠三角城市群发展过程中也面临以下五个方面的突出问题。
1.核心城市香港与主要全球城市相比尚有差距
香港作为大珠三角城市群的核心城市，与纽约、伦敦和东京等全球性城市尚存在一定差距。首先，香港的土地面积和人口数量明显偏小。香港的总面积才1104平方公里，全境近80%不宜开发，土地价格昂贵，营运成本过高，降低了香港在国际市场的竞争力；香港总人口仅710万，属于微型经济市场。其次，从国际城市的经济功能来看，香港与东京、纽约和伦敦等相比较尚存在一定差距。最后，从全球生产的管理和控制功能来看，香港没有形成对全球经济控制力与影响力，生产者服务业主要局限在珠江三角洲地区，国际化的服务功能还比较薄弱。另外，就城市文化影响力方面，香港也要比上述国际城市小。因此，维持和不断提升香港的国际竞争力是大珠三角城市群发展需要解决的首要问题。
2.粤港澳三地分属不同关税区的局限性
在大珠三角城市群范围内，香港、澳门和珠江三角洲地区拥有不同的关税制度以及经济制度和政治制度。因此，大珠三角城市群由属于不同关税区与不同政治和经济制度的城市区域构成，这与世界级城市群的形成机制存在很大差异。改革开放以来，虽然港澳与珠江三角洲地区的产业分工不断深化，但是，受不同经济制度和社会制度的影响，港澳与珠三角各城市之间的要素跨境流动受到很大的限制，跨境产业分工与协调依赖于地方政府的合作行为。尽管2004年实施的CEPA协议大大地促进了跨境贸易投资便利化，促进了要素、商品和服务的跨境流动。[2]但是，跨境的贸易投资活动仍然受到现有经贸与管理体系的限制。因此，大珠三角城市群内，香港、澳门与珠江三角洲其他城市的融合程度与城市群的内涵要求还存在很大的差距。
3.行政区经济制约了区域一体化市场的形成
除粤港澳三地的市场分割外，珠江三角洲地区各城市之间也因行政区经济对区域一体化市场的形成造成了很大的限制。改革开放以来，珠江三角洲地区快速实现了以工业化为主体的经济腾飞，成为全球重要的制造业基地。由于以行政区划为特征的经济形态缺乏市场导向的区域产业分工合作，珠江三角洲地区各城市的产业结构趋同化。例如，根据2007年的数据，在大珠三角城市群，深圳与惠州的制造业同构系数高达0.91，佛山与中山高达0.90，深圳与东莞也高达0.89。[3]近年来，虽然区域内部行政区划界限有所淡化，但区域内各级政府行政关系复杂，给城市之间的协调带来了很多掣肘因素。尤其是行政壁垒对经济一体化的运作存在很强的负面影响，各城市在资源利用、生产要素配置、产业布局上都存在各自为政、恶性竞争的不良局面，严重制约了区域一体化市场的形成和大珠三角城市群综合竞争力的提升。
4.区域性基础设施网络难以实现互联互通
基础设施一体化和网络化是城市群分工合作和要素流动的根本保障。长期以来，基础设施合作是粤港澳三地合作的重点内容，促进了港澳与珠江三角洲地区经济交流与产业合作。自2008年《珠三角规划纲要》实施以来，三地跨境交通建设进展顺利，包括港珠澳大桥、深港东部通道、广深沿江高速、广珠西线三期等通联港澳的四大新增通道均已全部动工。但是，港澳与内地的通关与口岸管理水平还难以适应大珠三角城市群跨境的人流、物流和要素流动的巨大需要。在珠江三角洲地区，基础设施建设一体化还面临着行政管理体制障碍突出、综合性基础设施规划缺乏和促进基础设施共建共享的政策与机制缺乏等问题。这些问题导致各类区域性基础设施网络难以互联互通，制约了区域基础设施一体化的发展。
5.资源环境问题对城市群持续发展的约束日趋凸显
大珠三角城市群作为中国经济最发达的区域，在改革开放以来的大规模工业化进程中，环境污染问题突出、资源环境约束凸显，环境污染特征正在发生重要转变，区域性、复合型、压缩型环境问题日益凸显。[4]例如，珠江三角洲城市生活污水处理率仅达到55.9%，工业污水和生活污水大量排放导致部分城市江段和河涌污染严重，给排水格局缺乏统筹，区域内跨界水体污染问题突出。区域的水污染和大气污染问题单靠各个城市、各个部门自身的力量已经难以有效解决，已成为制约大珠三角城市群协调、有序、持续发展的重要因素。长期以来，区域城市化和工业化发展侵占大量生态用地，城乡绿色空间破碎化严重，生态系统结构单一，区域生态安全体系亟待维护，面临着严峻的城市可持续发展问题。
三 提升大珠三角城市群综合竞争力的主要策略
围绕“十二五”期间确定的大珠三角世界级城市群建设目标，应加快制定各项策略措施，在“一国两制”框架下落实《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》，粤港澳携手打造亚太地区最具活力和综合竞争力的城市群，率先形成最具发展空间和增长潜力的世界级新经济区域。
1.完善国家主导的粤港澳区域合作协调机制
城市群需要由官方或非官方性质的组织机构来推动区域经济社会协调发展。例如，在英国城市群中，大伦敦议会和伦敦规划咨询委员会，前者作为官方组织机构，行使伦敦大都会区的行政管理职责；后者作为非官方的咨询机构，对大都会的发展问题进行长期跟踪研究，编制诸如交通、住房和就业等的规划报告。在大珠三角城市群中，香港和澳门相继回归祖国后，粤港合作联席会议和粤澳合作联席会议作为官方性质的协调机制，在推动大珠三角区域产业分工、基础设施合作和贸易便利化合作等各个领域发挥了积极的作用。但是，由于香港和澳门是独立关税区，实行与内地不同的经济和社会制度。因此，粤港澳仍面临着缺乏深度合作，区域功能布局亟待进一步优化，尤其是经济社会管理和城市管理制度等差异，已成为当前三地深度融合的最大障碍，导致三地在较多领域仍侧重自身利益，缺乏从大珠三角城市群的整体、国家全局出发的观念。因此，大珠三角城市群的区域合作应由国家层面主导，在“一国两制”框架下科学设计区域合作协调新机制。在组织机构方面，应在粤港合作联席会议和粤澳合作联席会议的基础上，建立国家层面的部际联席会议制度，增加各部门的沟通协调，解决粤港澳跨界合作面临的障碍，促进大珠三角城市群协调发展。
2.加快建立CEPA框架下的一体化区域大市场
粤港澳合作共建大珠三角世界级城市群是“一国两制”的创新实践。要建立世界级城市群，就必须突破各种流通障碍，建立大珠三角区域一体化的大市场，为要素自由流动提供便利，推进区域经济一体化进程。当前，应在CEPA框架下加大体制创新和先行先试力度，进一步扩大对香港和澳门开放市场，抓住跨境基建、信息网络等关键环节和金融、科技、教育、文化、卫生、旅游等重点领域率先突破，构建粤港澳无障碍产业转移和要素流通的现代流通经济圈，加快世界级城市群的市场功能培育，推动城市群一体化大市场的形成。同时，要加快大珠三角城市群一体化大市场的基础设施建设和市场主体培育。通过整合粤港澳地区全球最大的外向型港口群，打造城市群高水平的国际航运物流中心；充分发挥粤港澳地区密集度高的机场群的作用，打造大珠三角城市群超级航空物流港；组建大型物流企业集团，构筑跨境、跨行政区的社会化物流体系和平台，为大珠三角城市群形成国际先进产业基地提供配套服务。
3.明晰大珠三角城市群中各城市的功能定位
城市群的竞争力来源于各城市的区域分工协作，而这种分工协作的城市功能定位又是区域产业分工合作的基础。城市群应拥有核心城市，可以是单一核心城市，或者是双核心或多核心组成，但它必定是一个城市分工体系，由不同等级的城市构成。[5]从理论视角分析，大珠三角城市群龙头不够明晰与衡量城市等级的指标有关。如何衡量城市等级，按照世界级城市群的普遍共识，主要看经济影响力，核心是百业之首的金融业影响力。[6]比如，纽约成为世界顶级城市依靠的是强大的银行体系和证券交易所，而城市人口、GDP或土地面积等指标都不占优势。在大珠三角城市群中，香港毫无疑问是核心城市。香港拥有完整的金融市场体系，是全球第四大的银行中心、第五大的外汇市场、第六大证券市场和第十二大的股票市场。[7]由于地理位置的特殊性，香港、伦敦、纽约三地的金融市场可以实行24小时连续作业。因此，香港在全球金融体系中占有极重要的位置。广州、深圳和澳门则处于第二层级，是城市群中的次级城市，是一个区域性中心城市。最后，珠海、东莞、佛山、惠州、中山、江门、肇庆等城市则处于第三层级。进一步明晰了大珠三角城市群的城市分工体系，就必须遵循城市间协作的客观规律，必须突破传统的行政区划束缚，突破历史上形成的障碍，理清分工顺序，各展所长，紧密协作，构筑具有世界一流竞争力的城市群。
4.促进大珠三角城市群的产业分工合作
产业分工合作是城市群竞争力的根本体现和必然要求。大珠三角城市群的一个重要优势就是区内既有香港这样以国际经济、金融、贸易和航运中心为发展目标的城市，又有澳门这样以博彩旅游业为主的国际中等城市，还有广州这样产业门类齐全的国内特大中心城市，以及深圳这样以高新技术产业为特色的现代化城市，同时，还有一系列各具特色的工业城市或基地，相互之间在产业上有很大的互补和合作空间。建设大珠三角世界级城市群，需要根据各城市的资源禀赋特征，深化产业分工合作，实现优势互补，培育具备国际竞争力的产业群落。当前，在CEPA框架下推动率先基本实现粤港澳服务贸易自由化过程中，香港应抓住内地金融业发展、改革的机遇，巩固作为全球主要国际金融中心的地位。澳门应在增进区域分工合作中加快建设具有鲜明特色的国际旅游休闲中心。而珠江三角洲各城市，应抓住粤港澳服务贸易自由化的制度安排，加强与香港、澳门特区政府沟通衔接，重点推动金融服务、商贸服务、专业服务、社会公共服务、科技文化等领域合作，加快产业转型升级，逐步发展成为亚太地区的制造业中心和现代服务业中心。
5.完善大珠三角城市群的基础设施网络
自《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020年）》全面实施以来，跨界基础设施规划建设成为粤港澳合作的首位任务，三方通过紧密商讨，已编制了《粤港澳基础设施建设合作专项规划》。但是，从世界级城市群的发展经验来看，高效率的跨境基础设施网络，不仅仅依赖于跨境基建资金投入的问题，而且更依赖于设施建成启用后的跨境车辆的班次、衔接和协调，各方服务管理和标准的一体化，连同在城市规划、交通网络、信息网络、能源基础网络、城市供水等方面的对接融合。因此，粤港澳三地需要不断探索和创新跨境基础设施建设、管理和运营模式。目前，“港珠澳大桥”的开工建设有利于形成大珠三角城市群的“黄金三角区”环状交通网络和经济发展网络，在此基础上再向外围的粤东、粤西和粤北进行放射状延伸和拓展，拓宽大珠三角城市群的发展腹地。
6.加强大珠三角城市群的环境治理和生态保护
城市群应寻求经济发展与环境保护共赢的发展模式，把生态文明建设摆上十分突出的战略位置，走可持续发展之路。当前，加强大珠三角城市群的环境治理和生态保护，应加快实施“粤港澳共建优质生活圈专项规划”“环珠江口宜居湾区建设重点行动计划”和“建设湾区跨界绿道规划”等，致力提高大珠三角城市群的环保、生态和宜居的水平。由于城市群各城市的经济发展不平衡导致环境目标差异，各城市交界地区环境功能也不相同，而且环境保护涉及跨行政区和跨部门的联合协作。因此，需要创新城市群区域环境治理和生态保护的体制机制，尽快完善政府层面的协调机制、市场层面的激励与补偿机制以及社会层面的动员参与机制，通过体制机制创新加快推进大珠三角城市群的环境保护一体化。
[1] 毛艳华，中山大学自贸区综合研究院副院长、教授、博士生导师。
[2] 毛艳华：《CEPA与香港经济结构转型研究》，《中国软科学》2004年第6期。
[3] 王珺、郭惠武：《珠三角地区城市间的产业分工与一体化发展研究》，《2009广东省情调查报告》，2009年7月30日。
[4] 广东省人民政府：《珠江三角洲环境保护一体化规划》（2009～2020年），粤府办〔2010〕42号。
[5] 姚士谋、朱英明、陈振光：《中国城市群》，中国科学技术出版社，2001。
[6] 胡兆量：《香港——珠三角城市群的龙头》，《城市问题》2004年第2期。
[7] 冯邦彦、常伟伟：《大珠三角城市群空间层级关系实证研究》，《经济前沿》2008年第1期。