建立粤港澳区域自由贸易区再探索
周运源[1]
引言
1992年4月，作者应邀出席在澳门举行的“澳门与欧共体（后为欧盟）——21世纪的挑战”国际研讨会以后，对新时期澳门与世界（特别是与欧共体国家地区）发生紧密联系合作的认识有新提升。与此同时，也对澳门包括香港在回归中国后对内地特别是与广东将产生更为紧密的联系合作寄予厚望。因此，早期对建立粤港澳自由经济（贸易）区思考的认识发表于《港澳经济》1994年第9期。尔后1998年、2002年、2008年及2010年对上述命题深化的再探讨见之于相关报刊。而本文的研究主要是基于区域经济一体化中自由贸易区发展的理论，结合新时期实施内地与港澳更紧密经贸关系安排（CEPA）良好发展的绩效以及广东、香港和澳门三地经贸、投资、科技和文化等交流互动发展的实际，提出建立粤港澳区域自由贸易区，率先制定和实施区内全面实施服务贸易自由化和人民币国际化为先行点的相关政策和措施，以此作为促推粤港澳区域一体化发展的重要引擎。通过分析，提出了粤港澳区域自由贸易区建立的时间和基本设想的若干政策建议。结论认为，建设和发展粤港澳区域自由贸易区，是新形势下顺应世界经济政治发展态势，进一步扩大和深化对外开放，增强粤港澳特殊区域的可持续发展实力，提高中华民族凝聚力和国际竞争力的重要发展战略和举措。
一 建立粤港澳区域自由贸易区的必要性
国家“十二五”规划和十八届三中全会的《决定》，为加快实施自由贸易区战略，建立粤港澳区域自由贸易区提供了指引。我国国民经济和社会发展第十二个五年规划提出：加快实施自由贸易区战略，进一步加强与主要贸易伙伴的经济联系。强调从中华民族根本利益出发，推进“一国两制”实践和祖国和平统一大业，深化内地与港澳经贸合作，推进海峡两岸经济关系发展，为实现中华民族伟大复兴而共同努力。加强内地和香港、澳门交流合作，继续实施更紧密经贸关系安排。推进货物贸易、服务贸易、投资和经济合作的后续协商，促进货物和服务贸易进一步自由化。逐步建立公平、透明、便利的投资及其保障机制。粤港澳地区也分别出台实施国家“十二五”规划的因应对策。广东省提出深入落实CEPA，全面实施粤港、粤澳合作框架协议，推动区域经济一体化，促进经济、社会、文化、生活等多方面对接融合，率先形成最具发展空间和增长潜力的世界级新经济区域。香港特区政府认为，香港未来发展必须根据自身实情，结合国情，拟定科学可行的长远规划，才能抓住国家“十二五”规划带来的巨大机遇，实现新的跨越。澳门特区政府认为，澳门未来的发展必定要与国家“十二五”规划紧密配合。在2013年11月12日中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中强调指出：为适应经济全球化新形势，必须推动对内对外开放，互相促进。加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革。要放宽投资准入，加快自由贸易区建设，扩大内陆沿边开放。这实际上是要求更好运用全球市场经济的发展规律，为新时期我国继续深化对内对外的深层次开放，进一步扩大在世界区域经济一体化发展中的全面合作，增强中国整体发展的实力和国际竞争力，从而为实现中国梦提供了重要的指引。
二 利好因素对粤港澳经贸交流合作发展的影响
（一）法律依据
中国内地（包括广东）和港澳地区均属世贸组织成员，由于世界贸易组织成员资格（单独关税区）的特殊规定以及中国“一国两制”的特殊背景，早在1995年1月1日，香港、澳门就已经分别作为单独关税区，以“中国香港”和“中国澳门”的名义，成为世界贸易组织的成员。2001年12月11日，中国成为世界贸易组织成员，紧接着在2002年1月1日，“台湾、澎湖、金门、马祖”单独关税区以“中华台北”的名义正式成为世界贸易组织成员。于是，在世界贸易组织体制下形成了“一国四席”的新格局。“在WTO体制中，中国、中国香港、中国澳门、中国台北相互之间的经贸关系首先是WTO平等成员之间的关系，表现在分别具有平等的代表权、参与权、决策权，独立的申诉权、责任承担制度，以及平等参与区域经济一体化的权利等。”[2]由此可见，这一特殊区域的现状为粤港澳地区之间签订自由贸易协议奠定了基础。
由于中国（内地）、中国香港和中国澳门都属于世界贸易组织成员，因此，只要是涉及世贸组织规制下的各成员方的贸易和投资关系，就必须在世贸组织的框架下解决，否则就可能被其他的世贸组织成员诉及到世贸组织。在WTO下，“自由贸易区”是一个确定的法律概念。它是在GATT第24条第8款b项规定的：“自由贸易区应理解为在两个或两个以上的一组关税领土中，对成员领土之间实质上所有有关产自此类领土产品的贸易取消关税和其他限制性贸易法规（如必要，按照第11条、第12条、第13条、第14条、第15条和第20条允许的关税和其他限制性贸易法规除外）。”
（二）借助CEPA发展的成效和经验，促进粤港澳区域自由贸易区的建立
事实上，近年来广东、香港和澳门三地之间的经贸关系得到持续的发展，因此，我们认为完全可以借鉴CEPA实施的有益经验，通过构建粤港澳区域自由贸易区来促进融合，加快发展。CEPA实施的10年内就完成了货物贸易和商品贸易的降税，绝大部分实行“零关税”；在服务贸易自由化的程度也在加强，实行了更加开放的措施，并在贸易投资便利化的多个领域做出全面合作的安排。由此可见，CEPA实施的成效完全符合世界贸易组织规则。自由贸易协议是在世界贸易组织规则或者说WTO框架下的一个优惠双边或者多边的贸易安排。任何国家之间、任何地区之间建立的自由贸易区、签署的自由贸易协议都必须向世界贸易组织进行通报，接收世界贸易组织的审议。2005年、2006年世界贸易组织已经对CEPA进行了三轮审议，认为其货物贸易、服务贸易的开放措施完全符合世界贸易组织的规定。所以CEPA是完全符合世界贸易组织规则的。因此，在三地签署自由贸易协定的谈判过程中，总结CEPA的有益成果及经验，结合自身的实际情况，签订实现共赢的自由贸易区协定，这对于推进粤港澳区域自由贸易区的构建具有重大的现实意义。
三 粤港澳建立区域自由贸易区符合经贸一体化发展要求
我们注意到，美国著名经济学家巴拉萨把经济一体化的形式根据不同标准分为不同类别，经济一体化的进程分为4个阶段：（1）贸易一体化，即取消对商品流动的限制；（2）要素一体化，即实行生产要素的自由流动；（3）政策一体化，即在集团内达到国家经济政策的协调一致；（4）完全一体化，即所有政策的全面统一。与这4个阶段相对应，并把经济一体化组织可以根据市场融合的程度，分为6类：优惠贸易安排；自由贸易区，即由签订有自由贸易协定的国家或地区组成一个贸易区，在区内各成员之间废除关税和其他贸易壁垒，实现区内商品的完全自由流动，但每个成员仍保留对非成员国的原有壁垒；关税同盟；共同市场；经济同盟；完全经济一体化。
实际上，经济一体化既有经济社会等发展程度的要求，也有发展环境以及时间等方面的约束。一般来说，一国或一地区经济一体化的进程从开始的优惠贸易安排—自由贸易区—关税同盟—共同市场—经济同盟逐步发展到完全经济一体化。在经济一体化的各种形式中，完全经济一体化是经济一体化的最高阶段的形式，这需要经过数十年的可持续发展才能达到，如欧盟其成员国家中已有16个实行，包括使用共同货币（欧元）高级阶段的一体化。然而，目前，尽管欧盟的一体化已达到较高的发展阶段，然而也出现如欧债危机等一系列复杂的问题，但总体说仍然是在发展中的。因此，自由贸易区是指两个或两个以上国家或地区通过签署协定，在WTO最惠国待遇基础上，相互进一步开放市场，分阶段取消绝大部分货物的关税和非关税壁垒，在服务业领域改善市场准入条件，实现贸易（包括货物贸易及服务贸易）和投资的自由化运作。就世界范围内区域经济一体化发展规律来考察，一般情况下会因为一国或一地区的经济制度、政策取向的不同程度，大致按照互惠贸易安排（例如，CEPA）自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济同盟、完全经济一体化（经济货币联盟）逐步演进发展。当然，也不排除很特殊的会有其中个别阶段跳跃发展推进的情况，这就是当经济发展的规模程度已经超越了一体化过程中某些传统阶段时，也有可能跳过前一阶段而直接进入一体化进程中下一阶段的发展，但这是十分特殊的情况。据此，内地与香港，内地与澳门已经从2004年1月1日起实行了CEPA并卓有成效，因此，我们认为可考虑建立具地区特色的粤港澳区域自由贸易区。尽管此前有不少有识之士，也曾倡导过成立大中华经济区，这不可否认是一种可供参考的思路，然而，这种认识无疑是既包括中国大陆，也包括台港澳在内的大中华经济区，这范围当然要比粤港澳要大得多。当然，2002年11月，第六次中国—东盟领导人会议在柬埔寨首都金边举行，中国和东盟10国领导人签署了《中国与东盟全面经济合作框架协议》，并决定建立中国—东盟自由贸易区，这标志着中国—东盟建立自由贸易区的进程正式启动，并实际上在2010年就已启动了中国—东盟自由贸易区（10+1）的建设。但我们认为，这并不妨碍根据广东、香港和澳门的特点建立具有粤港澳区域特色的自由贸易区，而且这也是中国—东盟自由贸易区建设的重要组成部分。众所周知，香港和澳门是我国举世瞩目的两大国际贸易自由港，这些都为建立粤港澳自由贸易区提供重要的基础条件。因此，我们认为，根据21世纪第一个10年以来广东、香港和澳门三地经贸、投资、科技和文化交流等逐步互动进步发展的新格局，建立粤港澳自由贸易区应当是新时期顺应世界经济政治发展态势、增强中华民族的信心、提高中华民族凝聚力和国际竞争力的重要发展战略和举措。
因此，我们通过分析后认为，广东、香港和澳门三地现有的经济发展规模和水平，建立粤港澳区域自由贸易区符合区域经济一体化发展规律的要求。基本判断是：内地与香港、澳门早从2004年就分阶段实行的CEPA，而且由于“一国两制”的实施以及粤港澳三地之间现行特殊的政治经济制度等，因此，不可能即行过渡到关税同盟甚至共同市场等区域经济一体化的上行阶段，而是十分有必要在总结内地与港澳CEPA的成效及经验上，构建粤港澳区域自由贸易区。（当然，有特色的粤港澳区域自由贸易区今后发展成熟时可逐步向关税同盟甚至向共同市场等区域经济一体化中向上行发展，那是需要另外探讨的问题。）此举第一符合WTO的规则和世界区域经济一体化发展的要求。第二，也符合中国—东盟自由贸易区建设的发展战略，粤港澳地区本身就是中华人民共和国的组成部分。第三，国家“十二五”规划中的发展战略目标也十分重视内地，特别是广东与港澳地区发展区域经济贸易、投资、科技、教育和文化等的交流合作问题。
（一）建立粤港澳区域自由贸易区的可能性
1.上海定位在国际性多边自由贸易区先行运作的竞争发展，对粤港澳区域自由贸易区的建立提出竞争发展要求。
2.中国—东盟自由贸易区（10+1）的建设发展，实际上并不妨碍根据广东、香港和澳门的特点建立具有粤港澳特色的次区域自由贸易区。
3.地区首长也强调发展自由贸易区。朱小丹表示，粤港澳自由贸易区在未来规划中，将认真落实各项政策，包括推动贸易自由化。梁振英则以“积极参与、共同谋划、互惠互利”来形容粤港澳三方对自由贸易区的规划过程，并指出，香港相比内地其他各省市有不可取代的独特优势，香港的国际化程度高，内地进一步开放也是大势所趋，相信自贸区的建立可以促进实现互惠互利。澳门特首在2014年年度施政报告中也指出：加强与内地及其他地区的交流与合作，努力开拓澳门发展空间是应有之义。特区政府深化落实《粤澳合作框架协议》，与广东展开全方位的紧密合作。特区政府首先全力推进横琴、南沙等重点区域的合作，有序展开与中山、深圳及其他城市的合作。
4.新时期国家继续扩大开放、深化改革力度的要求。参与世界经济一体化运作的谋划，极大地推动着具有粤港澳特色的自由贸易区新的发展模式的建立。
5.粤港澳地区长期以来紧密联系合作、互利互惠、多赢发展、相得益彰的支撑，建立区域自由贸易区是大势所趋。可利用香港、澳门作为自由港的优势，结合包括深圳福田、盐田、沙头角、珠海、广州南沙保税（港）区、保税物流园区等已有的基础条件，建立具有特色的粤港澳区域自由贸易区。据资料显示，截至2012年底，广东省已建立各类海关特殊监管区域（场、保税物流中心）18个，其规范良好的运作利于建立区域自由贸易区。
6.就国际实践的经验来考察，美国等国家已经建立过一个国家内部的自由贸易区，而且实践证明运作良好，促进了本身经济的发展。例如，美国在位于纽约市以西的自由贸易区（也称纽约1号对外贸易区），面积2.23万平方米。开始经营状况不好，后来改为私人公司经办，由于经营得当，很快发展起来。其业务范围主要有转口、仓储。区内允许对货物加工处理、改装、包装、分类、标签等。进入区内的货物一大半来自海运，一小半来自空运。又如，位于美国南部的路易斯安那州墨西哥湾密西西比河河口的自由贸易区（又称新奥尔良2号对外贸易区），由新奥尔良港口主办，占地7.7万平方米，区内有仓库和加工设施，有100多家公司的货物通过该区转口。
（二）建立粤港澳区域自由贸易区的现实性分析
1.新时期国家提出全面加强和发展港澳关系的指引。国家“十二五”规划提出坚定不移贯彻“一国两制”“港人治港”“澳人治澳”、高度自治的方针，严格按照特别行政区基本法办事，全力支持特别行政区行政长官和政府依法施政。支持香港、澳门充分发挥优势，在国家整体发展中继续发挥重要作用。继续支持香港发展金融、航运、物流、旅游、专业服务、资讯以及其他高增值服务业，支持澳门建设世界旅游休闲中心，加快建设中国与葡语国家商贸合作服务平台。加强内地和香港、澳门交流合作，继续实施更紧密经贸关系安排，促进区域经济共同发展。
2.新世纪国家继续扩大开放、深化改革力度的要求，参与世界经济一体化的运作的谋划，极大地推动着具有粤港澳区域特色的自由贸易区的发展新模式的建立。
3.中国在WTO中拥有的特殊地位和重要作用的发挥，香港和澳门作为中国的特别行政区仍然在WTO中享有单独关税区发展的地位。因此，这些地区的特殊地位和优势的发挥也有利于粤港澳区域自由贸易区的建设和发展。
4.粤港澳地区长期以来紧密联系合作、互利互惠、多赢发展、相得益彰的支撑使建立自由贸易区成为大势所趋。近年来，区域经济一体化蓬勃发展，典型的区域经济一体化组织有欧洲联盟、东南亚联盟、北美自由贸易区等。中国也在积极与周边贸易伙伴推进区域经济一体化进程，中国—东盟自由贸易区为双方带来实实在在的利益，中日韩自由贸易区已经正式启动。面对东亚、东南亚区域整合，广东、香港和澳门不可能袖手旁观，必须更为积极加速和推进区域经济贸易的整合。香港和澳门与内地之间有CEPA实施10多年来的成效，因此，建立粤港澳区域自由贸易区可以通过进一步深化经济贸易等合作，实现粤港澳地区区域发展的互利与共赢。
四 粤港澳区域自由贸易区建立的时间和基本设想
（一）粤港澳区域自由贸易区建立的时间
笔者认为，粤港澳区域自由贸易区建立的时间宜在2014～2016年，成型与发展的时间宜设在2017～2020年。
考虑到港澳地区不同的政治、经济和社会制度等，粤港澳区域自由贸易区的建立是在坚持“一国两制”的条件下，按照一个国家内部特有的自由贸易区模式建立，并按照国际上通行的区域自由贸易区的运作方式发展。
粤港澳区域自由贸易区核心点是区域性的贸易安排，因此，区内商品货物贸易关税互减互免；而且这也是中国—东盟自由贸易区建设的重要组成部分。
取消粤港澳区域自由贸易区内各种关税和非关税壁垒，全面促进粤港、粤澳服务贸易自由化的发展。
粤港澳区域自由贸易区各主体通过协商，制定和实施区内服务贸易自由化和人民币国际化为先行点的相关政策和措施，制定和实施区内人员自由流动的相关政策和措施，制定和实施区内投资、贸易和金融服务等便利化的相关政策和措施。
根据新时期广东、香港和澳门发展的实际，在政策和法律允许的范围内，继续开放广东与香港和澳门在科技、教育、旅游和文化等更宽更广的合作领域。
（二）建立粤港澳区域自由贸易区的政策支持
继续放权广东先行先试特殊政策，赋予广东向WTO申请享受特别关税区的待遇；支持广东与港澳协商建立粤港澳区域自由贸易区的机制；继续推动实施粤港、粤澳合作框架协议中的相关政策；赋予广东深化开放金融市场特殊政策，与港澳协商率先在区内先行先试人民币国际化；按照WTO关于建立和发展自由贸易区的要求，粤港澳三方通过协商签署自由贸易框架协议和实施细则；中国内地省区的商品货物、资金、技术设备及人员等进出粤港澳区域自由贸易区，当作进出口或出入境对待。
值得一提的是：在2010年建立的中国—东盟自由贸易区的阶段发展过程中，按所签署的协定，在第一阶段中国是与东盟的成员国马来西亚、印度尼西亚、菲律宾、泰国、新加坡和柬埔寨6个国家先行自由贸易区进行运作活动，而在第二阶段（2020年前）中国是与东盟的成员国老挝、缅甸、文莱和越南进行自由贸易区的运作，因此，作为有区域特色的粤港澳区域自由贸易区的建立，也要求适应此阶段中国—东盟自由贸易区建设的总体要求，把粤港澳区域自由贸易区的建立和发展，作为中国—东盟建设自由贸易区的重要组成部分加以建设。
（三）建立粤港澳区域自由贸易区的基本设想
考虑到港澳地区不同的政治、经济和社会制度等，粤港澳区域自由贸易区的建立是在坚持“一国两制”的条件下，新时期继续发展粤港澳经济关系为基本点。按照一个国家内部特有的自由贸易区模式建立，并按照国际上通行的区域自由贸易区的运作方式发展。
1.粤港澳区域自由贸易区核心点是区域性的贸易安排，因此，国内商品货物贸易关税互减互免；而且这也是中国—东盟自由贸易区建设的重要组成部分。
2.取消粤港澳区域自由贸易区内各种关税和非关税壁垒，全面促进粤港粤澳服务贸易自由化的发展。
3.粤港澳区域自由贸易区各主体通过协商，制定和实施区内服务贸易自由化和人民币国际化为先行点的相关政策与措施。
4.粤港澳区域自由贸易区各主体通过协商，制定和实施区内人员自由流动的相关政策和措施。
5.粤港澳区域自由贸易区各主体通过协商，制定和实施区内投资、贸易和金融服务等便利化的相关政策和措施。
6.根据新时期广东、香港和澳门发展的实际，在政策和法律允许的范围内，继续开放广东与香港和澳门在科技、教育、旅游和文化等更宽更广的合作领域。
五 未来粤港澳经贸关系展望
CEPA实施成效的升级版，必然趋向建立与发展粤港澳区域自由贸易区。粤港澳建立区域自由贸易区是特殊区域一体化的必然。建立粤港澳区域自由贸易区，对于有效整合三地资源，推动区域经济创新发展，提高竞争力，促进区域经济一体化新发展具有重要意义和作用。以建立与发展粤港澳区域自由贸易区为引擎，全面推进粤港澳区域经济一体化发展。众所周知，粤港澳之间的经贸、科技、旅游、教育和文化等领域的交流合作，一直是中国整体紧密联系的重要组成部分，并具有厚实的基础和良好的发展前景。新时期国家提出全面加强和发展港澳关系，有利于促进区域经济共同发展。国家“十二五”规划提出坚定不移贯彻“一国两制”“港人治港”“澳人治澳”、高度自治的方针。支持香港、澳门充分发挥优势，在国家整体发展中继续发挥重要作用。支持香港发展金融、航运、物流、旅游、专业服务、资讯以及其他高增值服务业，支持澳门建设世界旅游休闲中心，因此，新时期加强广东和香港、澳门交流合作的前景广阔。
[1] 周运源，中山大学教授、广东省产业发展研究院特约研究员。
[2] 翁国民、王玲：《WTO框架下内地与香港更紧密经贸关系安排的若干法律问题剖析》，《浙江大学学报》（人文社会科学版）2004年第2期。