1.2　寻求公共管理新范式

20世纪90年代，随着冷战的结束，市场经济的胜出和市民社会的复兴，人们开始反思福利国家的合理性和合法性。尤尔根·哈贝马斯（2000）认为，福利国家导致了国家的社会化和社会的国家化，即国家与市民社会的界限不再清晰：市民社会的事务就是国家的事务，国家的事务就是市民社会的事务；市民社会暨公共领域因此消失殆尽，这意味着自由资本主义的终结。然而，福利国家的改革似乎很难推进，一方面因为已经给付的福利很难消减，另一方面由于收入和财富的两级分化又需要政府的再分配政策。对照地，福利供给的官僚制模式存在低效率、腐败和无人情味的缺陷，这是人们对福利国家的官僚制供给模式的诟病。尼古拉斯·亨利（2002）指出，官僚制是科层的、精英的、专业化的和知识广博的，而民主制是社群的、多元的、大众化的和孤陋寡闻的。实际上，这就是发达工业国家公民文化的现实，公共管理就好比一个这样的装置，用于调和官僚制与民主制之间的张力。

政府官僚制依赖于合法固定的非人格化规则，作为人类理性的产物，是大规模生产的有效组织方式。然而，政府官僚却被西方学者界定为统治阶级。在《统治阶级》一书中，加塔诺·莫斯卡（2002）指出，在所有的社会中的政府，亦即“统治阶级”，或称为“握有公权力的人”，总是少数，并且在其治下的大众常常缺乏机会参与政治，他们只能唯命是从，称为“被统治阶级”。依据莫斯卡的观点，政府形态可以分为两类：一类是封建的，另一类是官僚的。前者是功能单一的简单结构，而后者是功能分化的复合结构。在莫斯卡看来，如果官僚组织独自占有国家的财富或军事力量，便会出现所谓的官僚专制主义，即极少数人对广大民众的限制和干预。另一位研究官僚组织的学者罗伯特·米歇尔斯（2003）把官僚统治概括为“寡头统治的铁律”，也就是各种社会或政治活动，无论其组织开始时如何民主化，到后来一定会被少数领袖分子操纵，而失去原有的民主性质和精神。

公共服务供给（公共管理）的传统范式是基于官僚制的政府供给模式（莱恩，2004）。公共服务供给的官僚制模式（如图1-1所示）相当于单一制的政府行政体制，即决策由中央政府做出，经由地方政府中转，由街道官僚执行，最后公民消费者获得公共服务。即便是联邦制，尽管决策是由联邦与地方两级政府分别做出的，但也是交由街道官僚来执行的。无论是单一制还是联邦制，公民都是被动的消费者，或者说在公共服务供给的传统范式中，公民被原子化了，因为任何的中介组织都不存在。由于官僚制强调非人格化，官僚的公共服务通常是缺乏人情味的，官僚主义、颐指气使、互相推诿、冷漠无情、繁文缛节和公文旅行都会时常发生。在经济学中，这可以称为官僚制的代理成本。值得指出的是，绝大多数的公共服务属于对人的服务，供给主体与公民消费者之间的互动和信任决定了公共服务供给的质量，如师生关系、医患关系、官民关系和警民关系。如何突破政府官僚制的束缚就成为学者们研究的课题。艾伦·威达夫斯基提议，区分政策制定与政策执行，政府负责政策制定，但政策执行的主体是可抉择的，不一定非要让政府官僚来执行（WildaVsky，1987）。

图1-1　公共服务供给的官僚制模式

政府官僚制是福利国家这个时代的宠儿。然而，20世纪70年代末，学者们发现志愿组织成为福利供给的主体（Wolfenden，1978），这实际上意味着市民社会的复兴。越来越多的学者认为福利是多元复合的，福利供给的主体也应该是多元复合的。因此，学者们把这种福利供给现象称为福利多元主义或福利混合经济（鲍威尔，2010）。显然，国家不再是福利的垄断供给者，还存在市场福利、职业福利、志愿福利、非正式福利、社群（共同体）福利和家庭福利。事实上，肯尼思·阿罗的不可能定理已经证明在民主的制度下，由于社会成员具有不同的偏好，面对多种备选方案不可能推导出效用最大化的社会福利函数（德尔、韦尔瑟芬，1999）。这表明民主制不是实现社会福利最大化的充分条件。相反，曼瑟尔·奥尔森（1993），认为西方的（代议）民主政治很大程度上是被利益集团裹挟的（代议）民主政治，这会导致经济的滞胀和社会的两极分化。实证研究表明，民主制国家也会导致政府的福利支出不断攀升（莱恩，2004），因为从国家（政府）那里获得福利已经成为公民的基本权利。然而，政府的无限增长会抑制经济的增长，适度的政府规模是可持续发展的必要条件。

公共选择学派的研究概括出政府失灵的特征，它们是：征税所带来的净福利损失、官僚预算最大化、设租腐败、官僚主义、激励不兼容和信息不对称（Mueller，2003）。在市场与政府二分法的束缚下，政府有问题，市场就是出路；市场有问题，政府就是出路。20世纪90年代以来，政府再造运动暨新公共管理运动就是以私人部门的企业家精神来改造公共部门。代议政府可以理解为双重委托—代理关系，公民首先委托立法者，表达对公共服务的需求，立法者再委托官僚生产公民需求的公共服务；立法者与官僚是委托—代理关系，公民与立法者是委托—代理关系，公民与官僚不是委托—代理关系。官僚向立法者负责的官僚制违背了民主政治的初衷。

针对新公共管理范式的一个批判性问题就是：政府官僚如何对公民负责？奥斯特罗姆夫妇提出了一个解决方案，这就是公民共同生产（citizen co⁃production），即公民消费者与政府官僚共同完成公共服务的供给。以山东新泰市平安协会为例（包心鉴、李锦、刘玉，2010）。新泰市第一家乡镇平安协会2006年2月在汶南镇成立。汶南镇是三县交界及矿、库、山、城区聚汇之地，人口多而复杂，夜间偷盗案屡打不绝。自2005年10月开始，镇领导带队，镇干部和派出所民警组队夜间下村巡逻。几个月下来，百姓过意不去，建筑企业老板刘洪增上门提议说，这样也不是长期的解决办法，不如我们凑点钱，雇人专门巡逻。受刘洪增的启发，镇里有了成立平安协会的倡议。他们拟将平安协会确定为经民政部门登记的社团法人，单位及个人均可作为会员，加入与退出自由，会员需缴纳会费。2008年6月新泰市平安协会宣布成立，这是由不同层级和类型的平安协会构成的：市县—乡镇—社区平安协会与各行业平安协会。通常，理事会治理是协会（社团）治理的基本模式，这要求会员建立协会章程，然后通过章程选举理事长和副理事长，来行使治理的权力。

借用公民共同生产的概念（Pestoff，2006），可以重构公共服务供给的官僚制模式（见图1-2）。在公民共同生产模式中，首先，联邦制的国家观取代了单一制的国家观，即中央和地方两级政府同时做出决策，然后交由街道官僚执行。其次，公民不是被动的消费者，而是主动的参与者或协作者。公民可以与各级政府进行互动，也可以与街道官僚进行互动。公民日益增长的多样化公共服务需求可以通过不同层级的政府来满足，不同层级的政府也可以通过影响街道官僚的绩效来改善公共服务的质量。再次，如果把各级政府、街道官僚和公民消费者看成是网络的节点，那么公民共同生产模式就是一种网络治理模式，也是一种多中心治理模式。最后，作为节点，公民消费者也可以组织起来形成集体消费单位，既可以与政府就公共服务事宜展开集体谈判，提高公共服务诉求的有效性，又可以建立以公民为中心的社团（如山东新泰市的平安协会），政府和街道官僚都是其中的会员，从而实现更深层次的公民共同生产。

图1-2　公民共同生产模式

契约主义和合同制应用于公共部门似乎是一个很好的主意，但其前提条件是公共服务存在市场，即存在不同类型和规模的公共服务以及不同类型和规模的供给主体。然而，新公共管理范式强调的却是公共部门的内部管理改革，其宗旨是使官僚或公务员成为首席执行官（CEO），最好能够摆脱行政法的束缚，提高行政执行效率。因此，通过大部制改革、执行局改革、独立机构和公法人行政，新公共管理的政府再造策略一方面缩减政府的部委，另一方面创立许多不同类型的准政府组织，如英国的非部委公共机构和美国的公私混合组织（联邦国民抵押协会、国家公园基金会和美国政策性企业基金）。实质上，这些准政府组织仍然是政府官僚制的有机组成部分。当然，在行为激励上，它们对金钱和物质激励的强调远大于对理想和精神激励的强调。归根结底，新公共管理范式把立法者和官僚看成是具有私利的经济人，而不是公民的公务员。

斯蒂芬·奥斯本（2016）论证指出，新公共管理不是一种范式。新公共管理关注的是公共部门内部管理，新范式应该关注公共部门的外部治理，新公共治理就是这样的范式。如果说新公共管理的范式基础是公共选择的弗吉尼亚学派，那么新公共治理的范式基础则是公共选择的布卢明顿学派。文森特·奥斯特罗姆和埃莉诺·奥斯特罗姆夫妇是布卢明顿学派的代表人物（Aligica and Boettke，2009）。文森特出席了布坎南召集的首次“没有命名”（公共选择）的研讨会，后来还被选为公共选择学会的主席。不同于布坎南等的福利经济学路径，文森特的路径是联邦主义的。从一定意义上讲，前者是一种公共管理的国家观——基于税收和官僚制的公共服务，后者是一种公共管理的社群（共同体）观——基于用户费和社群自治的公共服务。

新公共治理范式吸收了布卢明顿学派的许多观念。第一，公共服务不是单一项目或孤立的服务，而是多元复合的，构成了相互依存的组织体系。第二，部门间或组织间关系构成了网络结构，网络治理和治理网络成为新公共治理的主旋律，而在布卢明顿学派那里，治理网络和网络治理可以从多中心治理推论出来。第三，公共管理的核心就是公共服务供给，供给主体不限于公共部门，还包括私人组织和第三部门。第四，公民不再是被动的消费者，而是公共服务的共同生产者（co⁃producer），因为公共服务多半涉及对人的服务，没有当事人的参与，服务效果就无法保障。最后，网络治理和治理网络的实质就是元治理（治理的治理），而联邦主义（社群的社群）是元治理的理论基础，即自治与共治的复合。