1.1　全球在地化时代

今天的全球化是信息和通信技术驱动的全球化，不同于18世纪至20世纪初的基于殖民主义的全球化。学者们认为，今天的全球化正在使民族国家的主权空心化——国家权力向上分解给国际组织，向下分解给地方自治体和社区，向旁分解给私人和第三部门（Hooghe and Marks，2003）。具体来讲，全球化意味着资本、技术、物品、服务和人员的跨国交易与流动，民族国家的边界被全球化所打破，区域主义和地方主义开始盛行，国家主义逐渐式微，以至于人们普遍认为，我们这个时代的行动纲领就是“全球性的思考，地方性的行动”。因此，全球化确切地讲应该称为全球在地化（glocal⁃ization），这个英文词是由globalization（全球化）与localization（地方化）合成的，预示了变革过程的复合化（Swyngedouw，2004）。换句话讲，全球在地化意味着并行的全球化和地方化，或大小尺度的互动过程。

全球在地化对于不同的治理主体意味着不同的策略选择。就跨国企业而言，其产品和服务不仅要有全球化的布局，而且要适应地方化的需求。如麦当劳在中国的店铺既有全球化的标准汉堡和可乐，又有中国人喜爱的瘦肉粥和茶水。就地方政府而言，全球在地化会导致竞次（race to the bottom）行为，即为了吸引外资和技术，地方政府会竞相降低税收、最低薪资水平和环境影响评估，试图营造一个有利于投资的制度环境（Tiebout，1956；Kapstein，1996）。竞次的结果导致了政府福利支出的减少、生态环境的恶化和政府再分配的失效。然而，基层民主的崛起会导致社会运动的爆发，如邻避运动（not in my back yard, NIM⁃BY）（Armour，1984）。应对全球在地化有两种方式：一种是中央政府的介入，以便实现公共服务的均等化；另一种是社区自治，使社会运动转化为合法而有效的集体行动。

此外，全球在地化也使得事物变化的蝴蝶效应不断加剧。蝴蝶效应是指在一个动力系统中，初始条件下微小的变化能带动整个系统的长期的巨大的连锁反应。这是一种混沌现象。任何事物发展均存在定数与变数，即事物在发展过程中的发展轨迹有规律可循，同时也存在不可测的变数，一个微小的变化能影响事物的发展，说明事物的发展具有复杂性。理论上讲，事物变化的外部性影响在全球在地化时代会导致蝴蝶效应，如畜牧业养殖对气候变化的影响，内部化外部性影响意味着公共物品供给或公共服务供给。无疑，全球在地化扩大了公共服务及其供给的范围，政府官僚制不足以应对全球在地化对公共服务供给的多样化需求。

治理全球在地化始于意识形态的变革。20世纪90年代初，随着苏联的解体，世界范围内市场经济在与计划经济近70年的较量中胜出，这标志着全能型政府（totalitarian regime）的终结。弗朗西斯·福山认为，这是历史的终结（Fukuyama，1992），其内在的隐含假设是西方的民主政治将会取代非西方的政治体制，正如市场经济取代计划经济一样。民主政治与市场经济是否存在必然的关联性？事实上，邓小平在20世纪90年代初就给出了答案，他认为计划与市场都是实现目的的手段，市场不是资本主义的专利，社会主义也可以搞市场经济。针对中国的崛起，福山后来修正了他的历史终结命题，开始反思西方（代议）民主模式的衰败。与此相对照，文森特·奥斯特罗姆（1999b）早在20世纪70年代就指出，美国的行政管理（代议民主）存在智识上的危机，即联邦政府的权力膨胀削弱了地方自治，而作为直接民主的地方自治才是联邦主义的精髓。确切地讲，地方和社区自治是民主政治的核心。

在西方，全球在地化关联于两种流行的意识形态：一种是右派的新自由主义，另一种是左派的第三条道路。新自由主义强调市场原教旨主义，主张最小化政府干预，推崇基于自愿结社的市民社会的兴起（程恩富，2005）。不同于新自由主义，第三条道路强调超越左右之争，以政府、市场和市民社会三元新混合经济取代市场与政府二元混合经济（吉登斯，2002）。尽管左右之争在西方得到一定程度的缓解，但是由于政治竞争的观念没有发生根本性的变化，新自由主义与第三条道路仍然存在在各项政策上无法兼容或整合的困境。如在福利供给上，新自由主义无法接受政府与市民社会组织的合作，主张以市民社会组织供给取代政府供给。然而，第三条道路却可以接受政府与市民社会组织在福利供给上的伙伴关系。

理论上，西方应对全球在地化有两种模式：一种是多层级治理（multi⁃leVel goVernance），另一种是多中心治理（polycentric goVernance）（麦金尼斯，2000a；麦金尼斯，2000b）。前者是基于对欧盟治理的研究，后者是基于对美国联邦主义的研究。里斯百特·胡戈和加里·马克斯（Hooghe and Marks，2003）论证指出，多层级治理存在两种类型。类型1的特征有：（1）不重叠会员的辖区；（2）一般目的的公共服务；（3）嵌套式的辖区体系；（4）稳定的治理结构。类型2的特征有：（1）会员身份的重叠性；（2）特定目的的公共服务；（3）跨层级和跨部门的治理体系；（4）灵活的治理结构。为了便于理解，中央与地方政府间关系可以划归为类型1，如中国的中央—省—市—县—乡镇五级政府架构。此外，基于利益相关者的政策网络可以划归为类型2，如扶贫政策网络，这是由作为目标对象的家庭、村委会或居委会、相关企事业单位、志愿社团、地方政府和中央政府构成的，具体表现为不同供给主体之间的分工与协同关系。

多中心治理最初是20世纪60年代由文森特·奥斯特罗姆等提出的（Ostrom et al.，1961）。在探讨大都市区域的政府组织模式时，他们发现大都市区域存在不同层级和规模的政府间关系，形成了治理主体间的多中心结构，这里多中心意味着相互依存和协同。多中心治理结构相比集权化（单中心）的政府官僚制，更可能表现出良好的治理绩效。经过奥斯特罗姆夫妇的不懈努力，多中心治理已经成为公共管理、政治经济学、公共选择和生态经济学等学科的重要理论，其意涵也发展成为嵌套式的共同体治理体系，从地方共同体，经由区域和国家共同体，再扩展到全球共同体，每个层级（尺度）的共同体都呈现出多中心的治理结构。“共同体”是奥斯特罗姆夫妇使用的核心概念（奥斯特罗姆，V.，1999a；奥斯特罗姆，E.，2012），英文是community，中文可以翻译成社群、社区和共同体。在奥斯特罗姆夫妇那里，共同体具有社区加社团（association）的意思，社区具有地域性，而社团具有功能性，称社群或许更确切。

我们知道今天的全球在地化是由信息和通信技术驱动的。曼纽尔·卡斯特（2001）精辟地指出，网络社会已经崛起。通过互联网，世界各地人们的交往活动越来越密切，名副其实的“地球村”已经成为现实。不久的将来，基于大数据和人工智能的物联网和互联网相互融合，必然导致生活方式和治理模式的大变革。百度公司创始人李彦宏（2017）就提出，我们首先应该培养互联网思维，以便迎接大变革的机遇和挑战。就技术经济而言，互联网思维的6大特征是：大数据、零距离、趋透明、慧分享、便操作、惠众生。基于技术决定治理的逻辑，这里试图把互联网思维应用于治理模式的创新上。一个网状结构的互联网是没有中心节点的，它不是一个层级结构。虽然不同的点有不同的权重，但没有一个点是具有绝对权威的。所以互联网的技术结构决定了它内在的精神，即去中心化、分布式和平等；其中，平等是互联网非常重要的基本原则。

就组织而言，互联网最大的特征是自组织。自组织具有联邦主义的意涵，即自治与共治的复合。互联网（internet）字面意思是网络之间的联结，而每个网络（net）是由不同的节点构成的。换句话讲，节点构成了网络，网络作为节点构成了网络的网络——互联网。基于亚当·斯密（2008）的古典经济学理论，劳动分工与专门化是经济治理的精髓。正如联邦主义具有经济效率一样，因为自治对应于分工，而共治对应于协同，自组织的互联网也具有经济效率，或者说互联网具有自组织效率。

今天的合约或盟约通常需要第三方国家或强权来担保，霍布斯（1985）认为没有强权（利维坦）担保的合约或盟约如同废纸一张，不具有约束力。由此可见，强权（国家）取代了上帝，“奖励履约者，惩罚违约者”。不幸的是，国家（强权）不是全知、全在和全能的。曼瑟尔·奥尔森（1995）认为，小规模群体可以自发地采取集体行动，而大规模的群体只有成为小规模群体的联邦时才会采取集体行动，因为小规模群体容易行使社会排斥（驱逐搭便车者）和选择性激励（奖励与惩罚并重）。

文森特·奥斯特罗姆（1999a）指出，联邦主义就是复合共和制，即共同体的共同体。正如我们对互联网的理解，联邦主义就是共同体之间的联结。概念上，共同体与网络是等价的，都强调平等、相互依存和共享。事实上，20世纪见证了各种形式的国家主义的衰败，如极权主义、法西斯主义、福利国家和计划经济。取而代之的是邦联组织（国家间的联盟关系）的兴起，如欧盟、东盟、非盟、阿盟和上合组织。邦联组织的理论基础是联邦主义。实际上，联邦主义的研究与互联网的研究可以互通有无，彼此借鉴。威廉姆·瑞克是这样定义联邦主义的，即两个不同层级的政府同时治理同一个辖区的人口，而且这两个层级政府的管辖权都受到宪法和法律的保障（Riker，1964）。同理，网民会同时受到局域网和互联网的影响与治理。借用尺度政治学的术语（Bulkeley，2005），互联网和联邦主义可以理解为多重尺度的制度和组织安排，政策制定和执行依赖于不同治理主体间的分工与协同关系，通常表现为尺度重构。

多层级治理与多中心治理在概念上具有重叠性。如果将两种治理模式结合起来，那么就能形成应对全球在地化的治理新模式。事实上，多层级与多中心复合的治理模式正在世界范围内兴起，以便应对全球在地化所带来的不确定性、复杂性和多样性。从一定意义上讲，以奥斯特罗姆夫妇为代表的布卢明顿学派已经把多中心治理模式发展成为复合治理模式。多中心治理除了指基于共同体的嵌套式治理体系外，在每一层级（尺度）的共同体内，多中心治理还意味着多元治理主体间的分工和协同关系，这里多元治理主体涉及公共、私人组织和第三部门。丹尼尔·伊拉扎（2003）指出，自治与共治的结合（复合）就是联邦主义的实质。此外，他还揭示出联邦主义的治理结构是矩阵式的。无疑，如果把不同层级的政府单位换成不同类型和层级的治理主体，那么联邦主义就构成了应对全球在地化的复合治理模式的理论和实践基础。