1.3 界定公共组织
“组织”（organization）一词，最初的意思是用丝麻制成的各种布帛。在远古时代，人们把“组”（结合、构成）与“织”（编织、织物）两个字联结起来使用，“组织”也就是将一些元素构成一样东西的意思。在当今时代，“组织”这个词的意思已经在原有意义的基础上引申了，“组织”在《新华字典》中被解释为“有目的、有系统、有秩序地结合起来”。英文的组织一词“organization”，是从“organ”（身体上的器官，具有特定的功能）一词引发而来的，与“organism”（有机体，由相互依存的部分所构成的体系）是同义词。在《朗文当代英语辞典》中，organization意味着“为实现特定目的而进行的有效的、有序的和明智的安排”。理查德·霍尔（2003）认为，组织是有相对明确的边界、规范的秩序（规则）、权威层级（等级或科层）、沟通系统以及成员协调系统（程序）的集合体；这一集合体具有一定的连续性，它存在于环境之中，从事的活动往往与多个目标相关；活动对组织成员、组织本身以及社会产生相应的影响。
组织之间不仅具有共性，而且还存在差异，也就是说现实世界的组织呈现出多样性。组织的多样性不仅表现在组织所属的行业和部门上，而且表现在组织的规模和结构上。此外，还表现在组织与周围环境的相互关系上。多样化的组织导致了组织类型学的兴起。简单来讲，组织类型学是对组织多样性所进行的分类研究。实质上，对组织的分类是对现实所进行的社会建构。然而，对组织进行分类的基础应该是组织的重要特征。任何分类的努力都是对关键变量的选择，这样的关键变量能将研究对象从其他现象中分离出来。由于组织是高度复杂的实体，分类方案必须能反映它们的复杂性。一个全面的分类方案还必须考虑到各种外部条件、组织行动的整个范围、组织内的互动和组织行为的结果。组织分类学的倡导者认为，除非有一个令人满意的分类体系，否则，组织理论和实践都不会找到前进的方向。如果无法了解组织是否属于同一类型，实践者就无法判断在一个组织中发挥作用的东西是否能在另一个组织中也发挥作用。同理，在没有一个令人满意的分类体系的情况下，理论家也无法进行理论研究。遗憾的是，一个令人满意的组织分类的知识体系还没有建立起来。
作为公共管理的主体，公共组织成为学者研究的对象。正如公共管理很难界定清楚一样，公共组织的界定也是棘手的问题。概念的界定是科学研究的前提和基础，公共管理学者必须严肃对待这个问题。比较流行的公共组织定义是以管理公共事务，供给公共物品或公共服务，维护和实现公共利益为目的，拥有法定的或授予的公共权力的所有组织实体。什么是公共事务？什么是公共利益？什么是公共物品？什么是公共服务？这些都是抽象的术语，本身需要情境化和具体化的界定。一个可替代的策略是首先界定什么是公共性，然后再界定什么是组织，最后把两者结合起来形成公共组织的界定。约翰·杜威（Dewey，1927）认为，公共性可以理解为交易双方的交易行为对第三方造成的影响，如在电力交易中，燃煤发电所产生的粉尘污染导致了农民粮食的减产。
杜威的公共性界定实质上就是经济学中的外部性，而外部性是公共物品的特性。然而，在外部性内部化问题上，杜威认为这是一个组织学的命题，国家（政府）作为一种组织方式是解决公共性问题的有效途径（外部性的内部化）。不同于杜威把国家看成是公共性问题的解决途径，文森特·奥斯特罗姆（2003）则把社群（共同体）作为解决公共性问题的有效途径。此外，曼瑟尔·奥尔森（1995）认为组织的存在是为了增进团体成员的共同利益，组织一项集体行动等同于向其成员提供一件公共物品。显然，奥尔森一般化了集体行动的组织理论，使得“组织”这个概念涵盖了不同类型和规模的组织。值得指出的是，共同利益不同于公共利益，后者包括了第三方的利益。例如，国家的集体行动追求的是公共利益，而企业的集体行动追求的是股东的共同利益。实际上，对公共性问题有不同的解决方案，这是我们界定公共组织的先决条件或出发点——公共组织可以理解为解决公共性（外部性）问题的组织，因为公共性（外部性）关联于公共利益、公共事务、公共物品和公共服务。
伍德罗·威尔逊1887年发表在《政治科学季刊》上的论文《行政学之研究》奠定了政治—行政二分法的基础。正如弗兰克·古德诺指出的那样，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行（张昕、李泉，2019）。在“三权分立”的思想指导下，西方国家行政开始走向中立化、专业化和职业化，马克斯·韦伯的官僚组织成为国家的行政组织方式（韦伯，1997）。韦伯认为历史上存在三种类型的权威：传统型、个人魅力型和法理型。传统型权威是基于对古老传统的神圣不可侵犯的认知，以及在其之下实施权威合法性的牢固信念，而个人魅力型权威是基于对个体特定和特别的神性、英雄主义或典范特征的崇拜，以及对他或她所提出或颁布的规章的崇拜。不同于传统型权威和个人魅力型权威，法理型权威具有现代意义。法理型权威是基于对规范法则的“合法化”，以及在其之下实施权威发号施令的权力信念。官僚组织不是基于传统型或个人魅力型权威，而是基于法理型权威。官僚组织的影响是深远的，即使在今天，在不严格区分的情况下，人们还是习惯于把政府组织等同于行政组织，行政组织等同于官僚组织。
韦伯把官僚组织作为“理想类型”（ideal type）来研究。实际上，“理想类型”应该翻译成“观念类型”，这种研究途径意味着把研究现象的突出特征离析出来，作为知识建构的简化模型（韦伯，2002）。依据韦伯的研究，官僚组织具有以下的行政特征：（1）参加者之间固定的劳动分工；（2）职员的等级制；（3）指导行为的一系列规章；（4）公私财产和权力的分离；（5）基于技术资格的人员选择；（6）对参加者而言的职位聘用。在组织经济学中，官僚制（官僚组织）被理解为自上而下的命令链，呈现出层级节制的金字塔结构。厂商或企业是类似于官僚制的层级制组织（hierarchies）。不同于市场的自由交换，厂商是通过行政权威来分配资源和组织生产的（科斯，2014）。随着信息和通信技术的革命，官僚制也开始了流程再造，从金字塔结构转变为矩阵式的扁平化结构。军事组织最能体现官僚制的层级节制和命令链。今天，我国军事组织变革就采用了战区与军种相结合的矩阵式的扁平化结构。
20世纪90年代兴起的新公共管理范式，基于市场与政府二分法的公共选择理论，认为政府是失灵的，而市场是问题解决之道。新公共管理学者主张通过私人部门的企业家精神来改造公共部门。除了私有化之外，建立相对独立的公法行政管理机构是政府再造的重要策略（见表1-1），这可以摆脱立法者的控制，减少民主协商成本，提高行政执行效率。汉斯·J.沃尔夫等（2002）指出，行政法的法律主体除政府机构外，还包括公法人和私法人。公法人是由自然人或者法人组成的具有法律能力的联合体，对外管理特定财产的组织（如基金会），或者管理特定设施的组织（如铁路总公司）。公法人是相对独立的行政单位，因此是间接国家行政的组织形式。私法人是由自然人或者法人组成的具有法律能力的联合体，或者经营管理特定财产的组织。私法人成为有法律能力的法律主体应归因于私人意思自治。许多行政机关使用私法人来执行国家、地方自治或者其他行政任务。这被称为私法组织形式的行政，形式意义上的私有化。依据经济合作与发展组织的论述，狭义的公共组织可以理解为公法实体，包括政府部门、行政机构和公法行政管理机构（见表1-1）。广义上的公共组织还应该包括执行公共行政任务的私法实体。
表1-1 政府组织形式的分类
巴里·波兹曼认为所有的组织都是公共的（Bozeman，1987），试图整合公共和私人组织理论。他把所有的组织纳入经济权威和政治权威两个维度来界定（见图1-3），私人组织的经济权威较高，而公共组织的政治权威较高。由此可见，大多数类型的组织是介于私人组织和公共组织之间的，在图1-3中分布在西北—东南方向上。公共组织可以理解为一个连续体，从以经济权威为主逐渐走向以政治权威为主（瑞尼，2002）。然而，更值得关注的是东北—西南方向上的组织。首先来看西南角上的组织，它们既没有政治权威又没有经济权威，不符合波兹曼界定公共组织的逻辑，事实上它们属于市民社会组织的范畴。接下来再看东北角上的组织，它们既有经济权威又有政治权威，可以理解为公私部门的伙伴关系混合组织。波兹曼把一维的公—私连续体理解为二维的公共性连续体，而在二维的连续体中又包含了市民社会组织的维度。只有对二维连续体做一些修改，才可以更好地展现波兹曼的意图，即在原点处加添社会权威，把东北角的组织改为混合组织类型，体现为政治、经济和社会权威的交集。
图1-3 公共性的诠释：政治权威与经济权威
实际上，波兹曼的逻辑可以进一步完善，那就是按照公共部门与私人和第三部门之间的伙伴关系把组织类型化（见表1-2），这里需要说明的是，按照波兹曼的逻辑，第三部门（市民社会）是不包括社区组织的，这呼应了斐迪南·滕尼斯对共同体（社区）与社会的区分。通常，公共管理学和公共组织学的教科书把公共部门等同于公共组织。依据三部门的划分，政府机构、政府公共或社会项目，以及国有企业或政府公司法人属于公共部门，称为狭义的公共组织。此外，公共部门与私人和第三部门还建立了伙伴关系。政府资助的公共事业机构（公共非营利组织）、部分依赖政府补贴的（私人）非营利组织、履行政府合同的私人公司和受到政府严格管制的公用事业可以理解为中义的公共组织，因为这些组织也是受行政法规范的行政主体或公共服务供给组织。
表1-2 部门间关系的类型学途径
不同于苏联和东欧国家的私有化，转型中国的改革开放采取的是法人化策略。具体来讲，公共部门采取了“六个分开”的改革举措——政企分开，政事分开，政社分开，企社分开，企事分开，以及社事分开。与此同时，让私人和第三部门依法有序地发展。依据国家统计局普查中心的分类，我国法人类型分为六种，它们是：机关（政府）法人、企业法人、事业法人（公共非营利组织）、社团（协会）法人、民办非企业法人（私人非营利组织）和社区（管理型）法人。基于上述的讨论，政府法人是狭义的公共组织，政府法人、事业法人和国有企业法人是中义的公共组织。此外，社团（协会）法人、民办非企业法人（私人非营利组织）和社区法人（基层群众自治组织）属于社会法人，与机关法人、事业法人和企业法人一道构成了广义的公共组织。不同于国外的政府机关法人，中国的机关法人包括中国共产党、国家机关（国家权力机关、国家行政机关、人民法院和人民检察院，以及其他国家机关）、人民政协和民主党派。基于公共管理学、经济学和行政法学等学科的知识，结合转型中国的改革实践，本书把法人行动作为公共组织的理论基础，公共组织表现为不同的法人类型。
市场经济就是法治经济。从一定意义上讲，法治经济意味着通过民商法确立市场经济的主体地位，这有利于建立主体间的契约关系，减少因缺乏产权而带来的交易成本。中国的改革开放始于农村，1978年开始的家庭联产承包责任制极大地调动了农民的生产积极性，农业生产率不断提高，农副产品市场极大丰富。20世纪80年代中期，随着农村改革的成功，决策者们把城市改革推向了台前，尽管当时还没有市场经济改革的大政方针，但发展市场经济的思路似乎已经明确，1986年颁布的《中华人民共和国民法通则》就是市场经济建设的制度基础。在《民法通则》中，法人的概念和地位得到了法律确认。政府作为机关法人获得了服务生产主体的地位，这是规制（管制）之外的新身份。就市场经济而言，作为服务生产主体，政府法人与其他市场经济主体（如企业、非营利组织和社团）具有平等地位，可以建立契约关系，签订合约，交换资源，以及进行服务贸易。
依据1996年全国基本单位普查数据（见表1-3），法人总数为4 402 276个；在其中，中央法人为90 266个，占法人总数的2.1%，地方法人为4 312 010个，占法人总数的97.9%。按法人类型来看，政府法人为280 535个，占法人总数的6.37%；事业法人为610 208个，占法人总数的13.86%；企业法人为1 628 125个，占法人总数的59.70%；社区法人数为839 037个，占法人总数的19.06%；社团法人为44 371个，占法人总数的1.01%。很明显，转型中国的法人化治理模式呈现出近似联邦主义的矩阵结构。换句话讲，转型中国呈现出复合治理模式。正如联邦主义理论所揭示出的那样，治理主体间存在分工与协同关系，就复合治理而言，这意味着政府（国家）、市场和市民社会在公共服务供给中的分工与协同关系。
表1-3 1996年全国基本单位普查概括
