导读

刘　杰

一

胡善恒（1897—1964），字铁崖，出生于湖南省常德县（现常德市）大西门后街杨家牌坊。近代著名的财政学家、会计学家。早年曾就读于著名的南洋公学（上海交通大学前身）。毕业后先后留学日本庆应大学、英国伦敦大学研习财政学、金融学。因在日期间积极从事爱国学生运动被日本政府驱逐回国。1922年北京大学经济系毕业后先后被聘为湖南群治法政专门学校、上海自治学院讲师。1924年再度出洋赴英国伦敦大学政治经济学院专攻财政学。成为学界名师拉斯基和道尔顿博士的高足。学成归国后，先后担任北京大学、南京中央大学、中央政治大学教授十余年。

1937年抗日战争全面爆发后，胡善恒随学校西迁大后方的重庆。1939年他选择以大学财政学专业教授身份参政，出任湖南省财政厅厅长。从1939年10月至1941年5月共20个月的湖南省财政厅任上，“湖南省财政工作紊乱，赤字巨大，他着手整顿，推行会计独立制度，实施预算和核算，严格执行审批程序，在满足军需和民食前提下，终于使湖南财政达到收支平衡”。据胡善恒在1955年回忆：在我接任时，省库亏欠100余万元，在我卸任时，除开偿还前省政府遗留下来的省公债1000余万元，清偿各银行的短期债款数百万之外，省库还积存库款2000余万元，各县县库共积存1000余万元，两共4000余万元。1941时任湖南省政府主席薛岳拟发行地方金融公债3000万元，胡善恒认为湖南地处抗日前线，屡遭战祸下民不聊生，因此不应再发债增加百姓负担，因而强烈反对再行募集战时公债之举。迫于政治压力后出走重庆以示抗争。1942年被委任为国民政府行政院会计长。在担任会计长任上从财政预算上主张严格控制支出，剔除浮支甚巨，对支撑战时入不敷出的财政起了重要作用。抗战胜利后，1948年初他曾应宋子文之邀短暂出任广东省财政厅厅长。1949年2月携家眷返回湖南长沙定居。被时任湖南省政府主席程潜聘为顾问。此后他积极响应革命，随程潜通电起义。新中国建立后，胡善恒先后担任中南军政委员会财经委员会委员、中南财政管理局专员等职。1953年全国大学院系调整后离开政界调任中南财经学院（现中南财经政法大学）担任教授直至去世。

胡善恒是民国时期享有盛名的财政专业学者之一。早在北洋政府时期的1922年他就在大学开始从事专业的教学研究。先后在湖南群治法政专门学校、上海自治学院、国立中央大学法学院、上海光华大学、中央政治学校以及江苏省土地整理人员养成所和北京大学法学院担任教职，讲授经济学、劳动经济、财政学等众多课程，为财计与经济管理人才培养作出了重要的贡献。

在从事大学教育工作的同时，他潜心学术研究。主要理论成果有：在《东方杂志》上发表《英国议会之解散（伦敦通信）》《英国之预算案及其经济政策（伦敦通信）》《原富150岁寿言（伦敦通信）》《在华之外国经济势力问题》等文章。在《外交评论》上刊登《国际对华贷款问题之探讨》《中英经济关系前途之展望》《我国法币政策与外交贸易之展望》等政论文章。他在《时事月报》上发表的文章最多，主要有《所得税之课税范围》《我国国债消化量之考察》《战时财政之调度》《如何提高公债价格并调剂金融》《五年来我国财政之考察》《平衡预算问题》《战时财政金融之准备》《论法币价值》等。先后刊印《赋税论》《财政行政论》《公债论》等财政学论著。以蔡元培为首的“大学丛书委员会”审定为“大学丛书”，成为享有盛誉的财政学界知名学者。

在国家财政管理上他始终主张“会计独立”，曾与南京政府行政院会计陈其采展开长期理论争辩。经过学术争辩，他所主张的“会计独立”成为国家财政运行制度准则之一。为国家财政支出实施预算管理创造了学理上的依据。新中国成立后，胡善恒积极参加国家经济恢复建设，先后出任中南军政委员会财经委员会委员和中南财政部专员。陈元芳研究总结胡善恒的一生，并在文章结尾作诗赞美：“胡善恒，东京伦敦从西学，拉斯基氏之高足；京宁沪汉育人才，财税公债立新著；超然主计联综制，独树一帜众议除；当家为民财政官，湘鄂渝汉兴实务。”（《中国会计名家传略》）胡善恒之子胡庆超教授（华中科技大学退休教授）在其为父亲所作的回忆录中亦引用陈元芳此诗，并评价说“我想这也就是对他一生最好的勾画了”。胡善恒一生专攻财政会计学，以学术研究学问为乐，并经过实践不断学习保持创新的学术观点。其一生为国家培养了一批财政学科的人才，同时他关心时政，在从政期间对国家的财经制度和政策献计献策，可谓学有所用，尽展所长。

二

公债，即公共债务。政府向国内的个人和单位举借的债，称为国内公债（内债）；政府向国外举借的债为国外公债（外债）。按发行债券的政府级别和主体不同，又可分为中央公债和地方公债。对于现代“公债”起源，马克思曾有过论断：“公共信用制度，即国债制度，在中世纪的热那亚和威尼斯就已经产生，到工场手工业时期流行于整个欧洲，殖民制度以及它的海外贸易和商业战争是公共信用制度的温室。所以，它首先在荷兰确立起来。国债，即国家的让渡，不论是在专制国家、立宪国家还是共和国，总是给资本主义时代打上自己的烙印。”从近世东西方财政金融大分流来看，现代意义上的公债制度产生在欧洲封建财政向近代国家财政转型的历史时期。结合欧洲近代财政演化轨迹看，公债以及公债制度在17世纪英国、荷兰等国逐渐发展成熟。鸦片战争后，清廷财政被动转型过程中长期面临着巨大的赤字危机，被迫通过外商银行承借政治外债，公债这一新的财政收入形式渐被使用。

清末民国时人多认为公债产生于清末，传统中国尚未产生现代财政意义上的公债。梁启超在《外债平议》开篇写道：“国家曷为而有公债乎？无论东西，其在古代，皆无公债也，有之自三数百年以来耳。古之有国者，以负债为病，周赧之台，良史垂戒。”及至民国时期，留美归来的经济学家马寅初亦曾指出：“吾国人民，向不知公债为何物……吾国公债，始自前清之昭信股票。当光绪二十四年（1898），按照《马关条约》，应付日本第四期赔款，廷议发行公债，募得巨款，以交付之，故定额为一亿两。尔时人民对于政府募债，多所怀疑，即豪富之家，购买若干，亦视同捐输性质，故发行不旺。”“公债”概念与西方现代财政新概念和观念的直接传播或经由明治维新后由日本传入中国密切相关，同时也与晚清财政内外困局之下的剧烈转型直接相连。“公债”概念在晚清洋务运动时期经在华传教士引介进入中国。甲午战争前后随着中外经济文化交流的加速，西方公债理论与制度相继为国人所知晓。及至甲午战后，清廷因解决财政危机之需，在学习西方财政制度基础上进行了中央与地方公债的实践，“公债”作为外来的财政新事物逐渐成为晚清民国时期国家财政运行中的重要形式。

对“公债”理论体系学习和传播则集中在甲午战争前后。晚清民国时期不断有欧美各国公债的知识介绍与财政作用评价的论著。如贾士毅《民国财政史》（上海商务印书馆1917年版）、胡文柄《内国公债》（上海土山湾工艺局1920年版）、晏才杰《公债论：中国的财政问题》（新华学社1922年版）、徐沧水《国内公债史》（商务印书馆1926年版）、千家驹《中国的内债》（北平社会调查所1933年版）。

胡善恒的《公债论》一书出版于1936年，是民国时期系统论述公债的学术著作。该书颇有学术分量，出版后被国民政府教育部确定为“大学丛书”之一种。《公债论》一书共十九章，胡善恒首先用前三章详细介绍了西方现代财政演化中的公债本质及具体的形态。第四、五章阐明公债在各方面之利害关系。第六、七两章考察公债之作用。第八至十四章考察公债发行调整以及整理。第十五至第十九章则专论了中国公债的具体情况，最后提出公债制度改革的政策建言。

《公债论》成书于20世纪30年代，近代西方公债制度在中国的实践尚不足半世纪。因政权的更替，政府公债问题得到部分学者和财政官员的关注。胡善恒是较早关注国家财政预算与运行问题的学者之一。他关于公债的理论的看法集中体现在《公债论》一书中。该书的出版在当时具有现实意义。他对公债概念、公债的种类、公债与国家信用的关系、公债的用途、战时公债用途与他种财源比较进行了较为系统的归纳与整理。在内债方面，它分析了南京国民政府内债规模，解答了如何扩大内债发行额的问题，提出统制金融市场利息、银行营业、商业证券流通以强制公债投资的方法；在偿债基金方面，书中对减债基金制度的考察对当时减轻国家债务负担提供了参考。同时介绍了英、法、日等国的减债基金制度沿革，提出改制以设立减债基金的想法。在外债方面，书中列表计算了国家财政负债情况，详细分析庚子赔款各国分摊数额，主张立即无条件取消庚子赔款，表达了维护本国利益的民族情感。作者在书的最后再次总结列举了当时国债制度急需改革之处，主张通过改革实现增进国家利益与增加持券人利益相统一，建立合理的国债制度。

整体上观之，该书从公债的形态和作用入手，探讨、评价公债产生以来与各方面的利害关系和用途，考察国家发行公债的机制，重点介绍我国制度并兼及他国情形，落笔之处皆显示其对公债制度现状和未来的深刻思考，现对本书中的几个重要观点进行简述：

一、经济建设费原则上依靠赋税，而不应完全仰给于公债

该书第六、七章考察公债之用途，将内债与外债分别论述。讨论内债的用途时，有内债可用于举办国营事业一项。现代国家，经济建设费所需巨大，人们多主张发行公债而不是缴纳赋税以筹措此项费用。这是由于他们认为经济建设带来的利益要等到将来才能实现，现在的人民未能受益却要负担赋税，这对现在的人民不公平；另一方面，由于公债本身的性质，属于能够在将来获得本息收入的资金，债权人购买将来产生收益的公债，国家再将筹募的公债用于经济建设，这对现在的人民才算公平。胡善恒认为此种看法属于“自私自利之心理”，现代人得以享受生活也是得益于先民的积累，如果没有长远的眼光，只想着逃避当前赋税的加重，人类生活就无从绵延百世了。但由于费用巨大，仅靠赋税收入仍有不足，所以经济建设事业有引用公债的必要。公债发行之后，国家应当在预定期内全数清偿。

二、学习西方现代公债制度，主张国家设立减债基金制度

近代中国财政预算制度在清末新政时期才缓慢建立。20世纪初国内学者对政府预算制度及运行等问题进行了一系列学理的探索与尝试。胡善恒的《财务行政论》（1935）就是一例。该书分预算编成、预算之议定、财务行政、财务之监督等五编，逐一叙述各种财务制度的原理及各国施行的效果，并指出当时我国预算制度之不完善。政府预算（直到20世纪90年代中期我国仍将其称为“国家预算”），是指国家以社会经济管理者身份取得收入，并用于维持政府公共活动，保障国家安全和社会秩序，发展社会公益事业等各项支出的政府基本收支计划。在《公债论》一书中，胡善恒坚持主张为维持预算国家须在预算中设置减债基金制度。本书的序中他就提到“是以我国，当设置减债基金，代替现行担保基金之制，乃急不容缓之举措”，在第十九章“我国国债制度之改革方策”里又总结并强调了减债基金偿还债额、提高债券市价、降低市场利息的作用。

在主张设立减债基金的同时，胡善恒并非全盘肯定减债基金的作用，他清楚地指出了减债基金制度的弊端：偿债基金充作偿债这一固定用途，成为呆置资金；财政上缺乏拨作减债的资金时，就必须募债筹款，等同于用新债偿还旧债，达不到减债的目的；减债基金的来源不外乎他项经费的节省和岁计剩余两种，而这两者并不可靠，导致偿债基金最终又要出自增税；减债基金制度为强制偿还制度，如果遇上金融缓慢时偿还，更助长了金融呆滞。要避免其弊端，就需“保持财政之活用”，平时努力整理预算，如预算执行结果发生剩余，就可用作还债。财政须保持其伸缩性，减债基金制度应该自由地用于偿债，机械的偿债违背了财政的本质。

三、庚子赔款应立即无条件取消

第十二章讲公债之取消，已有提到公债全部取消带来的公平问题。对于该问题，胡善恒发问：“取消公债，为不公平，但现时国民，留下国债负担，给与将来之国民，又岂能谓为公平？”庚子赔款数额巨大，赔偿各国的金额远超各国真实损失，“违背正义，等于勒索”。就国家财政而言，政府没有负担赔款的能力，不足之数只能依靠内债弥补，使财政蒙受巨大损失；就国民经济而言，赔款只有付出，而无利益收入，造成国民经济能力的减弱。胡善恒力主取消庚款，他认为在此问题上不能期待各国的同意，而必须出于民国政府的主动立即停付赔款。

民国时期国家财政长期处于较为混乱的状态。尤其是财政长期处于赤字亏空严重。胡善恒以专业的视角，运用财政学理论着力思考中国的财政公债等问题。他以一个学者的热情通过参政议政对政府财政运行积极建言献策。与他同一时代的诸多官方的经济学者不同，胡善恒作为一个民本经济学的信徒，保持了独立学者的本色与对国家财政政策的冷静的思考。在他的研究中，十分注重收集财政数据以达分析论说的目的。他通过缜密的收集政府财政、公债数据，对国民政府公债整理政策与债信维护问题进行了深入的思考。对滥发公债政策提出了较为尖锐的批评。抗战时期随着持久战的到来，他从财政金融政策与运行上提出了自己的思考与政策建议。胡善恒教授勤奋治学的态度以及对民国财政问题较为独立批判性思考，对我们重新解读与研究民国时期的财政问题具有重要的文献价值与理论思考价值。

党的十八届三中全会提出：财政是国家治理的基础和重要支柱。建立现代财税体制是全面建设社会主义现代化国家的重要保障，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。现代公债的发行与运行均需进行必要的风险监管与预防。胡善恒更多主张公债服务于生产事业，筹发公债用于国家事业建设。在实施稳健的财政政策的当下，政府举债应以发展建设性事业和民生福祉事业为主，而尽量避免用作非生产性的财政开支。政府公债积极用于经济建设方才能体现补充财政的积极功效，也为经济发展注入必要的资金来源。胡善恒对近代公债偿债制度的建言和思考对当前政府防控公债违约风险，健全债券监管治理与制度等具有参考价值。从学理视角看，还可以进一步为国家公债制度的完善，公债信用体系的建设乃至提高财政综合治理能力提供必要的借鉴。