第一节　问题的提出

一、党中央对领导干部考核现代化的探索

毛泽东指出：“领导者的责任，归结起来，主要地是出主意、用干部两件事。”在用干部问题上，他又强调：“共产党的干部政策……就是‘任人唯贤’的路线。”(1)对领导干部的正确使用和严格考核既是中国共产党的突出优势，也是优良传统。在长期的革命和建设实践中，中国共产党形成了一套具有自身特色的干部考核体系和制度。但是，在经济社会发展形势深刻变化、现代科学技术日新月异、管理理论和技术手段不断革新的今天，与党和政府以及广大人民群众对领导干部绩效进行客观、科学的评估要求相比，那种主要凭主观经验、定性考核的传统干部考核方式方法越来越不适应了。所以干部考核仍然缺乏一整套科学的考核办法(2)。

就如何建立科学的领导干部绩效评估体系问题，党中央领导发表了许多讲话，做出了一系列指示。2004年2月，温家宝在省部级领导干部专题研究班上的讲话中就谈道：“要树立和落实科学发展观，必须树立和坚持正确的政绩观……抓紧建立和完善政绩评价标准、考核制度和奖惩制度，以形成正确的政绩导向。”2004年9月，胡锦涛在党的十六届四中全会上指出：“抓紧制定体现科学发展观和正确政绩观要求的干部实绩考核评价标准，完善职务和职级相结合的制度，实行党政领导干部职务任期制度，健全公务员制度。”2007年，胡锦涛在党的十七大报告中指出：“坚持党管干部原则，坚持民主、公开、竞争、择优，形成干部选拔任用科学机制。规范干部任用提名制度，完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系，完善公开选拔、竞争上岗、差额选举办法。扩大干部工作民主，增强民主推荐、民主测评的科学性和真实性。”2012年，胡锦涛又在党的十八大报告中指出：“深化干部人事制度改革，建设高素质执政骨干队伍……完善干部考核评价机制，促进领导干部树立正确政绩观。”2017年，习近平总书记在党的十九大报告中也指出：“建设高素质专业化干部队伍……坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。”2019年，习近平总书记在党的十九届四中全会报告中指出：“坚持党管干部原则，落实好干部标准，树立正确用人导向，把制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据。”

中共中央组织部也一直在探索、研究、制定新形势下的领导干部政绩考核评价体系，并进行了试点工作。2006年7月3日，中共中央组织部印发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，规定县级以上地方党政领导班子及其成员的选拔任用要综合运用民主推荐、民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话、综合评价等6种方法。2007年上半年，中共中央组织部又在四川、浙江等地开展了试点工作。2009年6月29日，中共中央政治局召开会议，审议并通过了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》，就建立促进科学发展的干部考核评价机制的指导思想、具体要求，以及如何完善考核内容、考核方式、考核程序、考核结果运用等方面提出了指导性意见。(3)同年，中共中央办公厅印发了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》（简称“一个意见三个办法”）。特别是，2014年党中央重新修订了《党政领导干部选拔任用工作条例》，此次修改幅度很大，不仅选拔任用程序有了较大变动，而且对领导干部工作实绩给予了很大的重视，在第二条选拔任用领导干部的原则中将2002年的《党政领导干部选拔任用工作条例》中的“群众公认、注重实绩”原则改为“注重实绩、群众公认”原则，并在多处用了较大篇幅阐明了实绩考核的原则性规定。2019年，党中央又修订了《党政领导干部选拔任用工作条例》，修改了第二条选拔任用党政领导干部的原则，最明显的是增加了“事业为上、人岗相适、人事相宜”原则，并将“注重实绩、群众公认”原则改为“公道正派、注重实绩、群众公认”原则，不仅突出了事业的重要性，而且将干事业与实绩紧密联系在一起。这些规章制度的出台极大地促进了党政领导干部考核的规范化，为探索领导干部考核现代化奠定了良好的基础。但这些规定只是原则性的，没有深入领导干部绩效评估的模型建构、方式方法等理论和技术层面，还需进一步研究。

二、新时代县域问题需要格外关注

中国自古以来就有“郡县治，天下安”的说法。截至2017年底，全国县级区划数为2 797个，其中市辖区962个，县级市363个，县1 355个，自治县117个。(4)从行政架构看，县级政府是我国基层政权中组织机构最齐全、政府职能最完备的一级政权。从地理方位看，县处于城乡接合部，是所谓的“城市之尾，农村之头”，具有明显的衔接性(5)。从中央与广大人民群众的关系沟通看，县是沟通中央与广大人民群众特别是农民的主要桥梁。从政策作用的发挥看，县级政府既是把党和国家各项方针政策贯彻落实到广大农村、农民的执行机关，又是组织县域经济社会发展的管理决策指挥机关，既具有明显的依附性，又具有相当的独立性(6)。从国家与社会的关系看，县级政府是国家权力在乡村社会直接的和权威的代理人，处在国家权力与社会力量之间(7)。从人口、土地和经济社会事业承载量来看，县域土地面积为8 717 025平方千米（不含市辖区土地面积）。2013年底，县域户籍人口为93 952万人（不含市辖区户籍人口），占全国总人口（136 072万人）的69.05%；县域（不含市辖区）公共财政收入为187 522 877万元，县域（不含市辖区）公共财政支出为453 326 679万元，分别占全国公共财政收入（129 209.64亿元）和公共财政支出（140 212.10亿元）的14.51%、32.33%。(8)2016年底，县域（不含市辖区）户籍人口为102 520万人；县域（不含市辖区）GDP总量为4 046 631 315万元，分别占全国总人口（138 271万人）和GDP（744 127.2亿元）的74.14%、54.38%。(9)尽管在县级政府与乡村社会、农民之间还存在乡镇政府，但由于乡镇政府的机构、职能不全，而且随着信息、通信、交通等领域现代技术的快速发展，以及人员流动的频率加大、广度和深度迅速加大，乡村社会的许多事务移至县级政府解决，县级领导干部已经频繁地直接面对人民群众特别是农民了。所以，县在我国有着特别重要的地位和作用。

尤其是新时代精准扶贫和乡村振兴战略的实施更加凸显了县域、县级政府、县级领导干部的地位和作用。脱贫攻坚是2020年全面脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务，也是中国共产党向全国人民、向历史作出的庄严承诺，是对全世界的历史昭告。现在脱贫攻坚已经取得全面胜利。党的十九届五中全会提出：“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。”实施乡村振兴战略，不仅是巩固脱贫攻坚成果，更是全面解决农业、农村、农民这一关系国计民生的根本性问题的根本之策。乡镇政府、县级政府是乡村振兴战略的具体实施者，县级领导干部承担着重要的决策职能及相应的责任。但是，这项任务的完成再也不能沿用粗放式经济发展思路了，而必须走可持续发展战略道路，因为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的内容之一，就是坚持人与自然和谐共生，建设生态文明。当前环保政策收紧，采用环保问责等强硬手段实施的环保政策就是对这一基本方略内容的具体化。在这种环保硬约束机制下，完成脱贫攻坚任务、实施乡村振兴战略就是对各级领导干部特别是县级领导干部的深度考验。

同时，如何客观、公正、科学地评价县级领导干部，真正将在这些任务、战略实施中表现出政治过硬、能力突出、业绩显著的县级领导干部选拔任用到高一级领导干部岗位上，通过职务晋升来大力激发他们的积极性、主动性和创造性，又是党委、组织部门的一项艰巨任务。而客观、公正、科学地评估县级领导干部的绩效，又是党政领导干部管理中的一项重要内容。

三、我国学术界对领导干部绩效评估科学化的探索

领导干部绩效评估是一个既古老又鲜活的话题。说它古老，是因为我国古代就有类似的考课、考绩等现象，形成了一套较为完整的颇具中国特色的考课思想体系及其制度安排。说它鲜活，是因为深刻变化的经济社会形势客观上要求对领导干部的绩效进行客观、科学的评估，而回应这种要求的是学术界试图用新的研究方法和技术手段对领导干部绩效评估进行实证研究，以降低现有领导干部考核的主观性、经验性，增强其客观性、科学性。如吴江教授结合欧盟国家公共部门绩效考评的通用评估框架（CAF），把领导考评指标分为领导作用指标和领导结果指标两大类(10)。肖鸣政教授建立了一个包括行为结果、行为时间与行为空间的三维结构模型，认为这个绩效模型不仅适合部门绩效考评指标设计，也适合个人绩效考评的指标设计(11)。庄国波教授提出用“一条主线、两根辅线、四个维度”来建立领导干部政绩评价的指标体系和内容体系(12)。王巍博士运用数据包络分析方法建立了由科学发展指数（内含相对贡献度、相对进步效度、综合效率指数和综合潜力指数）来衡量的政府领导绩效评价模型(13)。凌文辁和方俐洛、孙健敏和焦长泉、王登峰和崔红等则对领导的绩效结构进行了研究，并将之与西方的工作绩效结构模型进行了比较分析(14)。

这些研究在领导干部绩效模型特别是绩效结构模型研究方面均取得了很大进展，但有一个重大缺陷就是没有区分领导干部个人绩效与政府部门绩效，在领导干部实绩考核实践中运用的指标也是如此。比如，目前对县级领导干部的实绩考核采用的核心指标一般是县（市、区）GDP、财政收入、固定资产投资、农民人均纯收入、城镇居民可支配收入等所谓的“五大指标”。实际上，这些指标是评估县区政府绩效的指标，直接被用来评估县级领导干部实绩，等于个人享受了组织绩效。实践中，县（市、区）党政一把手会独自享受县（市、区）所有的业绩，分管领导则会独自享受分管行业和领域的所有业绩。这种业绩使用方式并不是分享或共享，而是“重叠式独享”，显然不符合逻辑。在没有绩效奖的时候，几乎没有人会关注领导绩效与组织（政府）绩效区分的问题，因为是否关注对工资收入影响都不大。但有绩效奖之后，这个问题就直接关系到员工的切身利益了，继而“浮出水面”（事业单位实施绩效工资之后，这个问题就更加突出和重要了）。

这种个人绩效与组织绩效不加区分的观点和做法已经受到许多学者的关注甚或批评，如“要把领导干部的个人实绩与集体实绩区分看待”(15)“对市县的整体绩效中哪些是班子绩效，哪些是个人绩效，无法准确区分，往往是一荣俱荣，一损俱损”(16)“在对领导干部进行绩效考核时，群众有时对领导干部的绩效和整个领导班子的绩效甚至整个部门或单位的绩效模糊不清，往往把整个单位的成功归结为领导干部特别是主要领导干部的成功”(17)。也有学者提出了个人绩效与组织绩效的关系问题，“领导绩效考评既包括对组织的考评，也包括对领导班子和领导个人的考评……领导绩效与政府绩效有内在联系，但也不能等同起来”(18)。“如果只考评员工个人绩效……考核团队绩效比考评个人绩效显得更加有效。但团队绩效也不可能取代个人绩效。考评个人绩效有利于明确员工个人的工作绩效，不仅可以为个人的福利、晋升、薪酬等相关情况提供依据，而且能够防止滥竽充数和‘大锅饭’情况的产生……二者之间的协调就是值得关注的又一大问题。”(19)

那么，应该如何区分县级领导干部个人绩效与县（市、区）政府绩效呢？准确地说，应该如何将县级领导干部个人绩效从县（市、区）政府绩效中分离出来，进而评估县级领导干部的真实绩效呢？此外，还有县级领导干部绩效评估主体确定、评估体制机制建构、评估方式方法选择、评估结果运用等问题。这些问题都需要运用绩效评估新的理论和技术进行深入研究。