3 中国自由贸易试验区对外文化贸易政策创新现状、特点与趋势(1)
王海文 赵 昭(2)
内容摘要
作为试验田的自由贸易试验区，为我国对外文化贸易政策创新提供了重要的平台和空间。从目前我国自由贸易试验区对外文化贸易政策创新状况来看，虽然面临开放的风险以及文化安全等方面的顾虑，但是自由贸易试验区在推动我国对外文化贸易发展，促进相关政策设计的科学性、系统性、有效性方面依然取得了不俗的成绩，政策创新呈现出战略定位引领作用突出、制度保障跟进愈加主动、政策创新体系正在形成以及实施影响效果更为明显的特点。新时代我国自由贸易试验区对外文化贸易政策的创新将与有关法律法规及制度设计更加一致、协同和互动，与功能定位、区域发展和国家战略更为紧密地有效结合，将着力推动科技、相关产业及文化新业态的深度融合发展，将更加注重社会效益与经济效益的双效统一与综合效应。
一、引言
从2013年9月中国（上海）自由贸易试验区正式成立到现在，中国自由贸易试验区改革发展迈出了坚定有力的步伐，形成了当前“1＋3＋7”共计11个自由贸易试验区的格局，为党的十八大以来国家深化改革、促进创新、加速推进经济结构转型升级以及提升对外开放水平做出了重大贡献。其中，政策和制度创新是自由贸易试验区的重要定位和责任担当。而自由贸易试验区凭借自身的功能、优势和政策红利，在对外文化贸易领域的政策创新对于促进国家文化繁荣发展和中华文化“走出去”、推动社会主义文化强国建设，无疑具有先行先试的开拓意义以及重要的战略导向作用。
二、我国自由贸易试验区对外文化贸易政策创新现状
我国自由贸易试验区的实施范围均涵盖综合保税区或者出口加工区、保税物流园区、保税港区等海关特殊监管区域，在文化保税领域进行了积极的探索实践，积累了较为丰富的经验，形成了我国对外文化贸易重要的政策创新。特别是北京、上海和深圳的国家对外文化贸易基地已经成为目前国内具有引领和示范作用的对外文化贸易政策创新试验田。随着自由贸易试验区的建立和推进，无论是文化保税区还是国家对外文化贸易基地，都将在自由贸易试验区这一更高的开放平台上实现更好的创新发展。
（一）我国自由贸易试验区战略定位与对外文化贸易政策设计
从更宽广的视野审视我国自由贸易试验区对外文化贸易的发展，就必须深入了解其相关战略定位。目前，11个自由贸易试验区均拥有清晰明确的战略定位，对于自由贸易试验区对外文化贸易政策的设计和创新有着重要的影响。
首先，自由贸易试验区战略定位与“一带一路”倡议、京津冀协同发展、东北振兴、中部崛起等国家战略紧密联系，为对外文化贸易政策创新提供了重大机遇。其中，地处广东、福建、河南、重庆、陕西等省市的自由贸易试验区，其战略定位明确提及服务于“一带一路”建设；地处天津的自由贸易试验区要努力成为京津冀协同发展高水平的对外开放平台；而地处辽宁、湖北的自由贸易试验区战略定位，则指向各自所处区域的发展。上述国家战略的实施不仅更加重视文化先行的战略作用，积极推动文化中心建设以及区域产业结构的调整，而且将开放条件下对外文化贸易的创新发展视为战略实施的重要组成部分和实现路径，加之自由贸易试验区自身在推动文化经济发展方面所具备的基础和优势以及积累的经验，由此不但为对外文化贸易开辟了广阔的发展空间，更为其政策创新设计提出了更加明确而前瞻的要求。
其次，自由贸易试验区战略定位突出制度创新，且可推广、可复制，将奠定文化贸易政策设计和创新坚实的制度基础，提供强劲的创新动力和支持。自由贸易试验区肩负全局性和全面深化改革的战略重任，其建设牢牢立足于改革，不是简单的政策优惠，而是从运作管理到功能提升、产业促进、模式创新等各方面制度上的突破和创新，由此引领对外文化贸易在政策设计上更加系统、科学，取得更多的制度外溢效应和政策红利。
再次，自由贸易试验区战略定位着力加速提升对外开放水平，不仅要建设新一轮改革开放先行地、全面改革开放试验田、内陆对外开放新高地、开放型经济示范区等高水平开放创新区，而且要在学习国外先进开放经验的同时更加注重结合本国国情和实际进行改革创新。其中，对外文化贸易开放水平的提升和政策创新既因贸易标的的特殊性，管理规制的复杂性、敏感性等具有相当的难度和挑战，同时还要积极与国际贸易、投资、文化等相关领域的公约惯例相协调。自由贸易试验区的建设无疑为我国对外文化贸易政策的设计和国际协调，乃至推动国际文化秩序的重构提供了可能，创造了有利的条件。
最后，自由贸易试验区战略定位高度重视经济结构优化升级、产业结构调整，着力发挥战略引领和区位辐射的作用。在此过程中，文化产业及对外文化贸易显然将成为重要的优化调整目标和指向。随着文化领域开放水平的不断提升以及文化新业态的不断涌现，自由贸易试验区有条件率先推动相关领域对外文化贸易的开展，由此不仅能超前追踪和验证政策效果，而且使政策设计能更好地服务于自由贸易试验区的升级发展。
（二）我国自由贸易试验区对外文化贸易政策梳理与创新状况
伴随着我国自由贸易试验区建设的深入推进，其创新举措不断拓展和深化，包括创新管理服务、提高贸易便利化程度、投资管理模式更加科学以及在金融领域实现了一系列开放创新。(3)这些创新举措和制度安排对于促进自由贸易试验区文化服务领域扩大开放以及对外文化贸易的发展发挥了积极作用。总体来看，我国自由贸易试验区文化服务领域的开放坚持有序渐进的原则，正处于逐步推开深化中，其中以中国（上海）自由贸易试验区最为典型。
事实上，在中国（上海）自由贸易试验区成立之前，上海在对外文化贸易领域已经走在了全国的前列，特别是依托外高桥保税区以及国家对外文化贸易基地在文化保税方面进行了卓有成效的探索和实践。(4)而上海自由贸易试验区的设立则为对外文化贸易全方位的政策创新和发展提供了更高、更广阔的平台。如今，该试验区不仅拥有首个国家对外文化贸易基地，还建设了国家版权贸易基地、自由贸易试验区高科技文化装备基地、自由贸易试验区国际艺术品交易中心，同时，空间区域更大，为对外文化贸易的繁荣提供了良好的发展环境和条件。相关统计显示，截至2017年8月，上海自由贸易试验区内的国家对外文化贸易基地（上海）入驻企业达到500家，涵盖从高科技文化装备、文化艺术品，到动漫、游戏等各种业态，由自由贸易试验区进入上海口岸的艺术品占到全市的40%左右，每年的文化贸易额目前已经超过300亿元，推动我国以及海外优秀文化的“走出去”“引进来”。(5)
就上海自由贸易试验区文化服务开放措施变化来看，从2013年成立之初到2017年，同样在逐步放开和拓展。在最初的文化服务领域只开放了两项，具体包括针对演出经纪，取消外资演出经纪机构的股比限制，允许设立外商独资演出经纪机构，为上海市提供服务；针对娱乐场所允许设立外商独资的娱乐场所，在试验区内提供服务。在2014年6月上海市公布的《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2014年修订）》中，对文化产业及其对外贸易又有不少禁止和限制条款，涉及新闻和出版业，广播、电视、电影和影视录音制作业，体育和娱乐业。到2017年3月《国务院办公厅关于印发自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2017年版）的通知》中，对广播电视播出、传输、制作、经营，新闻出版、广播影视、金融信息，电影制作、发行、放映，文物及非物质文化遗产保护，文化娱乐以及与文化贸易密切相关的互联网和相关服务进行了禁止和限制规定。对比两份负面清单，2017年的负面清单针对所有自由贸易试验区，而且涉及行业更细，清单所列内容更具体，事实上也就意味着开放程度更大。
继上海自由贸易试验区之后成立的各自由贸易试验区，在其总体方案中，普遍涉及了与文化产业及对外贸易相关的政策。2014年12月12日，广东、福建、天津获批的第二批自由贸易试验区正式成立，依托各自的区位优势，形成面向中国港澳、台湾地区，以及东北亚地区三个方向的发展格局。广东自由贸易试验区则根据横琴片区的区位、政策、营商环境、产业配套服务等优势，发展横琴文化产业园，增加中外文化交流活动。天津自由贸易试验区根据融资租赁优势推出影视产业优惠政策，成立全国首个文创商业类的文化创意社区。而福建自贸区开展艺术品保税交易，开发文化旅游体育产业项目，利用区位优势提出赴台团队旅游便利化措施。如在《中国（福建）自由贸易试验区厦门片区产业发展规划》中，文化产业被列为“专业服务产业集群”的首个产业，定位为“发展进口文化艺术品和文物的保税展示、拍卖等新业务，建设文化保税产业中心，带动演艺、娱乐、高端商业等集聚发展，努力建设国家两岸对外文化贸易基地”。
2016年8月31日，辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西第三批7个自由贸易试验区挂牌成立，在已有的4个自贸区成功经验的基础上，促进与“一带一路”沿线国家的文化交流，形成服务链条，发展区域特色文化产业。其中，四川、重庆学习上海自由贸易试验区的成功经验，推行便利化措施及艺术品的保税展示、拍卖、交易；类似福建自由贸易试验区，河南也提出探索与“一带一路”沿线国家的文化交流、文化贸易创新发展机制，而陕西对文化产业、对外文化贸易发展的支持措施则更为具体。
具体到相关政策措施，重点涉及以下几个方面：
第一，保税展示交易。保税展示交易即允许自贸试验区内的企业可以在区内或者区外开展保税展示和交易的经营活动。(6)相比以往综合保税区提供的保税展示功能，增加了保税交易属性，拓展了保税文化产品的展示和交易空间。至此，文化产品在仓储、展示和交易各环节中均处于保税状态。保税展示方便企业开展艺术品等文化产品展览活动，增加海外艺术珍品跨境展示的机会，拓宽了保税仓库原有的功能范围，未销售的商品也可直接在保税状态下退运；新增的保税交易允许企业或个人在保税展示地看样取货，不仅降低了物流成本，加快了物流速度，还简化了交易环节步骤，保障了跨境文化产品交易的顺利进行。
第二，仓储企业联网监管。仓储企业联网监管是通过信息化系统对保税仓库库存进行实时监管，将传统的阶段性盘库方式改为动态、实时的仓库核查模式，实时掌控保税仓库中货物进、出、转、存情况。(7)文化产品中不乏艺术品等高额标的物，同时对于仓储环境要求较高。与传统仓储监管方式相比，仓储联网适应了文化产品的特殊属性，监管人员可以远距离实时掌握货物状态，提高物流运作效率，降低企业运营成本。
第三，通关便利政策。对保税文化艺术品实行“批次进出、集中申报”，改变了以往货物进出仓库时实施“一票一报”的作业模式，即在货物进出仓库的30天内实行集中申报。文化产品有着特殊要求，即举办展览会等活动时，全球各地的文化产品会陆续到达港口进入保税仓库。这项制度可以在所有批次的文化产品抵达仓库后统一集中报关，为企业节省了大量时间成本，货物流转的流程也得到简化。
第四，融资租赁。该项制度是企业在区内开展融资租赁业务，区外企业分期缴纳租金，海关对融资租赁货物按照审查确定的租金分期征收关税和增值税，推动跨境融资租赁业务的发展，吸引融资企业入区发展文化产业。提供拍卖艺术品质押融资等金融服务，可为国际艺术品交易提供可靠的融资支持，对于版权的融资租赁举措可推动版权交易、版权金融、版权价值开发。
从上述我国自由贸易试验区对外文化贸易政策梳理与创新状况来看，虽然面临开放的风险以及文化安全等方面的顾虑，但自由贸易试验区在推动我国对外文化贸易发展，促进相关政策设计的科学性、系统性、有效性方面依然取得了不俗的成绩。
三、我国自由贸易试验区对外文化贸易政策创新特点
虽然我国自由贸易试验区成立时间并不长，在对外文化贸易领域依然处于探索阶段，但在相关政策创新方面仍然可圈可点，呈现出诸多特点。
（一）战略定位引领作用突出
在自由贸易试验区未成立之前，我国已在文化保税领域进行了有益的探索，实施了以财税金融为主的政策措施，对于推动我国文化贸易的繁荣发展发挥了积极作用。但是总体而言，仍然主要利用海关特殊监管区的政策优惠，即便是针对文化产品或文化服务贸易所采取的特殊措施，也是依托已有政策进行的初步尝试和创新，其可复制性、可推广性受到很大局限，政策创新呈现出局部性，措施途径较为单一。然而，这种状况在国家通过设立自由贸易试验区以进一步深化改革及提升对外开放水平之后发生了重大变化。对外文化贸易政策创新不再是特定区域的临时短期试探之举，其所处的环境和创新的使命已然赋予了自身重要的战略价值和时代意义。自由贸易试验区的成立对对外文化贸易政策创新的重要影响首推战略定位的引领作用，使对外文化贸易政策创新的方向更加明晰、目标更加明确、动力更加强劲、方式更加多样、途径更加多元，推动创新朝战略性、全局性、长期性方向发展。
（二）制度保障跟进愈加主动
自由贸易试验区的设立是更高层面、更深层次的改革，更注重制度的完善、机构的变革和政府职能的转变，因而其整体的政策创新是基于破除各方面体制机制的弊端、推进国家治理体系和治理能力现代化进行的。因此，政策创新具有更坚强、更完善的制度保障，如在金融创新、审批简化、服务提升等方面，自由贸易试验区都在积极探索简政放权、放管结合、优化服务的改革，不是简单地利用已有的特殊监管和政策优惠，而是从制度上自觉主动地改革创新，为对外文化贸易政策创新构建法治化、国际化、便利化的营商环境和发展基础。例如，从以往保税区简单的政策优惠如税收优惠、补贴等，扩大到优化通关服务、减少贸易壁垒等，从而形成文化贸易领域更大的制度革新和更广泛的政策红利。
（三）政策创新体系正在形成
恰因自由贸易试验区的建设是全局性、深层次的改革，其政策创新也在向全方位、体系化迈进。依据2017年3月国务院《关于印发全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案的通知》，强调要“加强制度创新的系统性、整体性、协同性，围绕深化投资管理体制改革、优化贸易监管服务体系、完善创新促进机制，统筹各环节改革，增强各部门协同，注重改革举措的配套组合，有效破解束缚创新的瓶颈，更大程度激发市场活力”，自由贸易试验区对外文化贸易政策创新体系也在加速形成。除了财税金融外，包括文化贸易主体、文化产品生产与服务提供、文化贸易渠道与人才以及文化贸易监管等方面的政策创新正在全方位跟进与完善，并成为自由贸易试验区整体政策创新的重要组成部分。
（四）实施影响效果更为明显
较之单纯的文化保税区，自由贸易试验区的目标和功能更加综合，其辐射范围更广，产生的影响更大，实施效果也更复杂深远。以上海自由贸易试验区为例，更注重以制度创新推动新型改革开放，以释放制度红利代替政策红利，从而对文化产业以及对外文化贸易产生了重要影响。而制度红利涉及相关领域对外商投资的放开、治理制度改革带来的便利以及自由贸易试验区其他产业放开对文化产业的连带效应等。(8)从目前自由贸易试验区的政策创新效果来看，取得了可喜的成果，如美术品便利通关、文化艺术品检验检疫管理等新制度，有效减少和消除了文化贸易壁垒。此外，上海自由贸易试验区已成功举办境外新版图书展暨版权贸易洽谈会、国内规模最大的文化授权专业交易会，开发艺术品保税展示交易、文化创意社区等创新业态；负面清单扩大了文化产业投资范围，允许外商独资开办旅行社经营出境旅游业务，万程（上海）旅行社有限公司获批成为首家经营出境旅游业务的外商独资旅行社(9)；减少对主题公园与演出经纪机构的投资限制；针对影视产品、艺术品推出特色金融服务，如保理、质押融资、保险等。上述政策创新对于促进上海自由贸易试验区对外文化贸易的发展起到了积极的作用。
四、我国自由贸易试验区对外文化贸易政策创新趋势
随着我国自由贸易试验区改革创新的进一步深化，对外文化贸易政策创新的外部环境和内在动力将持续优化，其发展趋势总体呈现出协同、融合、综合的态势。
（一）政策创新将与有关法律法规及制度设计更加一致、协同和互动
自由贸易试验区不是政策的“洼地”，同时与经济特区不同，除了强调开放、制度创新之外，还特别强调事中、事后监管及风险防控体系，建立了行业风险审慎管理、经营者风险过程管理、企业诚信管理、经营者集中反垄断审查、国家安全审查等一系列制度，(10)从而为区内对外文化贸易政策创新奠定了重要的制度基础。然而，为了更好地推动对外文化贸易发展，必须充分重视针对文化产业与文化贸易有关法律法规的建设，以及与政策创新和制度设计的一致、协调和互动，从而形成法规、制度与政策多层面、全方位的保障体系。
目前，全国人大授权国务院暂停在自由贸易试验区执行有关法律，以便开展创新实践活动。自由贸易试验区已有法制基础是全国人大、国务院、地方人大、地方人民政府等制定的大量规范性文件。从长远来看，需要有统一的法律法规予以保障，尤其是涉及文化领域及部门的法律法规，可以在自由贸易试验区进行先期探索，弥补区内及全国文化立法的不足，增强自由贸易试验区建设的法制引领与法治建设，进一步完善司法保障和服务体系，加强文化执法，强化文化市场事中、事后的监管能力，不断完善知识产权司法保护。
（二）政策创新将与功能定位、区域发展和国家战略更为紧密有效结合
我国自由贸易试验区经过上海自贸试验区先行先试1.0版，在功能上突出引领区域发展2.0版，已经发展到涵盖11个自由贸易试验区、与“一带一路”倡议联动的3.0版。(11)在当前3.0版自由贸易试验区中，前两批以沿海港口（主要是原有保税区）为依托，第三批以内陆城市为主。综观各个自由贸易试验区，对外文化贸易政策创新也经历了从文化保税区的初步探索向自由贸易试验区制度创新、政策系统集成创新发展。然而总体来看，多集中在保税等特殊优惠政策和制度安排上，尚未充分体现区位和资源优势、文化产品与服务特色及品质差异，尚未有效发挥不同区域自由贸易试验区功能定位，更重要的是，与当前国家战略的紧密结合尚需进一步加强。因此，未来我国自由贸易试验区对外文化贸易政策创新要更加自觉地围绕自身战略功能定位，服务区域文化产业和对外文化贸易差异化、特色化发展，服务国家重大战略实施，全面促进对外文化贸易繁荣，提升国家文化软实力。
（三）政策创新将着力推动科技、相关产业及文化新业态的深度融合发展
在文化与科技融合不断加速、新兴文化业态持续涌现的背景下，对外文化贸易政策创新的科技力量被空前加强，特别是“互联网＋”以及大数据国家战略的深入推进，为文化产品生产以及文化服务的提供、文化消费方式的变革、文化市场的拓展提供了重大的机遇。我国自由贸易试验区要充分利用自身作为试验田的独特地位，在全力推动文化与科技融合的过程中充分利用科技促进对外文化贸易政策创新，使政策创新的动力、手段、方式等更加系统、科学、前瞻。
此外，已有的自由贸易试验区对外文化贸易政策创新主要集中在促进文化产品对外贸易上，而在文化服务对外贸易领域则相当薄弱，在促进文化产业与服务业以及制造业的深度融合方面尚有很大空间。而产业融合既是创新的动力，又是创新的空间和重要着力点。自由贸易试验区在推动各产业发展的过程中，“文化＋”将不仅成为对外文化贸易发展的重要动力与政策创新的源泉，而且对于自由贸易试验区的整体发展以及功能实现将发挥极大影响。
以文化产业与金融服务业融合为例，虽然目前各自由贸易试验区对文化贸易的金融支持力度较大，如上海自由贸易试验区内少数金融机构与文化艺术企业签署协议开展艺术金融，天津自由贸易试验区为影视及文化产品提供了影视保理产品，但这与未来发展目标仍有较大差距。结合已经出台的《关于深入推进文化金融合作的意见》，可以在文化产业发展较好、文化金融需求强劲的自由贸易试验区内先行先试，吸引全球金融机构的文化艺术部门进驻，逐步引进艺术品保险、影视融资、版权融资等金融产品和文化衍生业务，再逐步推广复制。
（四）政策创新将更加注重社会效益与经济效益的双效统一与综合效应
2015年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见》。该意见的发布为开放条件下我国文化企业的可持续健康发展以及为对外文化贸易政策创新提供了基本准则。作为试验田的自由贸易试验区，虽然有更大的政策创新空间和主动权，但必须深刻认识到文化产品与服务同时具有的商品属性和审美属性，以及与意识形态紧密相连的特殊性，因而在创新对外文化贸易政策的过程中要牢牢把握社会效益与经济效益的双效统一，使政策创新在提升国家文化软实力和确保国际文化安全的正确轨道上行进，由此使试验田发挥更大、更好的示范和引领作用，使未来在自由贸易试验区进行的更大力度的文化贸易领域改革创新始终成为社会主义文化强国建设强劲健康的推动力量。
而在自由贸易试验区的平台上，对外文化贸易政策创新不仅仅是为促进文化产品与文化服务的对外出口，不仅仅以增大贸易体量、加快贸易增速、优化贸易结构为主要目标，而且要在经济、社会、文化等各方面都能发挥积极的推动作用，着力实现广泛的正外部效应、知识溢出效应、集聚和辐射效应、示范带动效应以及在人才培养与使用方面的促进作用，从而使政策创新能够取得综合多维的效果。
五、结语
在构建新时代我国文化经济对外开放新格局的背景下，我国自由贸易试验区对外文化贸易政策创新迎来了新的机遇，不仅开放平台更高、开放空间更大、创新动力更强、创新手段和方式更多，更重要的是多重国家重大战略的引领和推动，国内经济结构转型升级的加快以及科技和产业深度融合的助力，使对外文化贸易政策创新从局部走向全局，从手段过渡到目标，从以我为主发展到协同互动，从单一效果上升到综合效应，创新方向与路径更加明晰。自由贸易试验区必将成为新时代我国对外文化贸易政策创新和繁荣发展的先行者和先锋军，为建设社会主义文化强国、推动中华文化“走出去”做出卓越贡献。
(1)本文为北京市教委社科计划一般项目“供给侧改革背景下北京对外文化贸易政策效果跟踪与评价研究”阶段性成果。
(2)王海文，北京第二外国语学院经济学院教授，副院长；赵昭，北京第二外国语学院经济学院2016级国际商务专业硕士研究生。
(3)黄茂兴，王珍珍．我国四大自贸试验区创新举措比较分析［N］．光明日报，2016-04-20（015）.
(4)王海文．国际文化贸易繁荣背景下的我国文化保税研究［M］．北京：中国商务出版社，2015：30-31，66-75.
(5)叶赟．上海自贸区文化艺术蓝皮书首发［EB/OL］.http://sh.eastday.com/m/20170819/u1a13204642.html, 2018-03-12.
(6)资料来源：《上海自贸区海关监管创新制度介绍》，http://www.customs.gov.cn/publish/portal122/tab70448/info769051.htm。
(7)陈惟．海外艺术品首次保税展示［N］．文汇报，2014-09-29（010）.
(8)涂鸣华．中国（上海）自由贸易试验区文化产业政策解读［J］．声屏世界，2014（4）：5-8.
(9)沈仲亮．上海自贸区获批试点外商独资社经营出境游业务［N］．中国旅游报，2017-09-19（001）.
(10)王优玲，于佳欣．商务部：四大自贸试验区不再是“政策洼地”［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-04/20/c_127711886.htm, 2018年3月12日．
(11)赵晓雷．中国自贸试验区进入“3.0时代”［N］．文汇报，2017-02-27（005）.