第五节 筛选项目的前沿性问题

一、PPP与专项债券结合的路径

如前所述，PPP与专项债券作为公益类项目主要的融资手段，如何进行合规合理的结合，既是热点，也是难点。2019年11月，财政部副部长邹加怡在第五届中国PPP发展（融资）论坛提出了“探索PPP与地方政府专项债的结合，撬动社会投资，发挥协同加力效应”，财政部PPP中心主任焦小平也表达了“PPP与地方政府专项债两者结合，有利于降低PPP项目的融资成本，未来也将降低财政压力”的创新思路。2019年11月，山东省五部门联合下发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的实施意见》（鲁财债〔2019〕50号），提出“探索试行PPP+专项债券融资模式，拓宽实体项目政府投资渠道”。2020年1月16日，已进入财政部PPP项目管理库的山东省邹平县交通基础设施建设投资有限公司新建铁路专用线项目，成功发行地方政府专项债券4.37亿元，发行期限20年，成为山东省首批成功发行的“PPP+专项债”项目。其他部分省市也在积极摸索PPP和地方政府专项债结合的投融资模式。

专项债与PPP融合的关键点也是难点，一是破除专项债和PPP相关预算机制的樊篱。对于专项债而言，地方政府专项债务收支纳入政府性基金预算管理，而对于PPP项目而言，政府的支出责任一般通过公共预算收入以权益性融资或财政补助方式进入项目。因此，政府在PPP项目的资金投入上，比如利用专项债资金向PPP项目注资，如何完成从一般公共预算到基金预算的转换，是目前尚待明确的地方。再者，专项债本金偿还的资金来源是政府基金收入或项目专项收入，而PPP项目收益来源于政府付费（含可行性缺口补贴）或项目使用者付费，政府付费或可行性缺口补贴主要来源于一般公共预算支出。从政府角度来看，如果是政府付费类PPP项目结合专项债，专项债的偿还实质上还是演化成财政兜底。二是在PPP项目的管理模式上，如果引入专项债，势必要求政府对项目产生的政府性基金收入和专项收入进行财政预算管理，政府更多地介入项目资金运用安排，这与PPP引入社会资本主导项目管理的初衷有冲突。三是找准专项债与PPP结合的时点。如果先定调项目性质为PPP项目，在方案设计时纳入专项债资金的筹集设想，那么在PPP项目入库后，再申请专项债资金，可能面临专项债资金需求与上级拨付额度不匹配的问题，甚至可能出现项目专项债资金申请不成功的情形。由此出现的资金缺口，又必然会反过来影响PPP项目的实施，容易引起社会资本的担忧。如果先设计项目的整体融资思路并申请专项债资金，在专项债资金申请到位并拨付后，再考虑引入社会资本，这样一来，即由政府直投项目转为PPP项目，政府的出资/融资义务或融资额已经确定，社会资本进入项目时预期较稳定，在此基础上再去细化回报机制、调价机制、融资义务等，将会更有的放矢。但在这个结合的顺序上，需要考虑的第一个是业主的变更问题，即如何将政府直投项目转由PPP项目公司承接，第二个是专项债后续信息披露的问题，如何完成PPP项目信息与专项债项目信息的一致和承接，以上都需要出台一系列的细则进行指导，才能确保结合项目有序推进和落地。四是专项债在作为项目资本金的问题上，会与PPP项目要求及其本身特性产生龃龉。目前专项债作为一般项目资本金的，在测算上要求评估项目收益能否覆盖专项债券本息，但根据《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）明确要求，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金，债务性资金不得充当PPP项目资本金。专项债从本质上说始终是债务性质，到期必须还本付息，这与PPP资本金的权益性资金要求相违背，需要从顶层设计上完成二者的融合。

综上所述，PPP与专项债结合的前提包括：第一，法律法规及政策层面的障碍已清除，政府可以专项债作为PPP项目的资本金投入，且以项目收益偿还专项债资金；第二，有关预算机制的转换已明确，政府付费类PPP项目的专项收入（含可行性缺口补贴）亦可作为专项债偿债资金；第三，项目属于PPP与专项债重合的领域范畴，对企业投资项目、土地储备项目、可推向市场化经营的商业项目、招商引资项目、涉及国家安全或重大公共利益的项目、纯工程建设且无运营内容的项目等，均不适合采用地方政府专项债+PPP组合模式；第四，该项目申请专项债资金及作为PPP项目入库的相关要求（如财承测试等）均已满足；第五，PPP与专项债的信息披露通道已打通。

在该等前提下，可以尝试的结合模式为：政府就项目先行申请专项债资金，既可作为项目资本金，也可作为项目债务资金。在专项债资金划拨下来后，根据项目总投资和项目资金到位情况，进行PPP方案设计及物有所值和财政承受能力评价测算，开始引入社会资本方解决项目剩余融资需求，并在充分考虑专项债还本付息的要求的前提下，与社会资本方就项目公司的组建、股比、分红机制，项目的融资义务、回报机制、调价机制等进行充分协商，达到双方利益的大体平衡。

二、专项债注资中小银行

2020年6月17日召开的国务院常务会议上，指出增强金融服务中小微企业的能力和动力，合理补充中小银行资本金。于7月1日召开的国务院常务会议，决定着眼增强金融服务中小微企业能力，允许地方政府专项债合理支持中小银行补充资本金。会议指出，要按党中央、国务院部署，做好“六稳”“六保”工作，特别是保中小微企业、民营企业生存发展，必须加大金融支持，发挥中小银行不可或缺的作用。会议决定，在今年新增地方政府专项债限额中安排一定额度，允许地方政府依法依规通过认购可转换债券等方式，探索合理补充中小银行资本金的新途径。一是优先支持具备可持续市场化经营能力的中小银行补充资本金，增强其服务中小微企业、支持保就业能力。二是以支持补充资本金促改革、换机制，将中小银行完善治理、健全内控机制等作为支持补充资本金的重要条件。三是压实地方政府属地责任、银行及股东主体责任、金融管理部门监管责任，在全面清产核资、排查风险并依法依规严肃问责的前提下，一行一策稳妥推进补充资本金，地方也要充分挖掘其他资源潜力给予支持。四是加强监管和全过程审计监督，对专项债合理补充资本金建立市场化的到期及时退出机制，严防道德风险。

目前关于专项债如何补充中小银行资本金，尚未有具体政策规定。未来可能有三种注资方式，一是发行专项债后，由地方政府注资给中小银行；二是地方政府以专项债资金认购可转换债，中小银行再以可转债转股来补充核心一级资本；三是由地方政府和社会资本共同为中小银行注资。在这里，需要注意的是，专项债补充中小银行资本金尚存在以下障碍：

第一，政策层面的障碍，根据《地方政府债券发行管理办法》，地方政府专项债券是指省级政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入还本付息的政府债券。而以专项债券注资中小银行，突破了专项债用于项目的既定用途，需要在政策上首先更新定调。

第二，从地方政府专项债的认购来看，基本都是商业银行认购和分销。用这部分资金再向中小银行注资，从整体上看是一个银行体系内资金循环的路径，由此，厘清地方政府股东责任，落实资金监管，是专项债补充资本金的关键。

第三，如果是通过认购可转债向中小银行注资，虽然可转债作为一类混合型融资工具，兼具股权性和债权性，可以用于补充核心一级资本，但可转债只有在完全转股以后，才可以全部计入核心一级资本。在此之前，仅有转债价格超过债底的期权部分才可以计入核心一级资本，而该部分一般占比较小。[2]可转债的资本补充能力可能会有一定程度的限制。

第四，可转债的发行主体主要是上市银行，且资质较好，评级较高。对于中小银行而言，能否达到可转债的发行条件，尚是未知数。

第五，专项债和作为中小银行的股本之间，存在期限的落差，专项债的期限一般为10—15年，但无论是直接注资还是可转债转股，作为中小银行的股本均没有固定期限，因此专项债的本金偿还如何落实，还有待进一步研究确定。

[1] http：//yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/zcjd/201707/t20170712_2647418.html，最后访问时间：2019年11月5日。

[2] 靳毅：《“补血”新途径助推中小银行深化改革》，载《中国证券报》2020年7月。