第四节 筛选项目的建议

做好专项债券项目生成工作，是落实党中央决策部署的重要举措，是推动高质量发展、助力地方政府全面振兴的有力抓手，是打好防范化解重大风险攻坚战、确保不发生地方政府性债务风险的客观需要。

一、项目领域筛查

筛查的第一步，建议从项目领域入手。如前所述，政府明文或会议支持的专项债项目领域包括收费公路、保障性安居工程、易地扶贫搬迁后续扶持、自然灾害防治体系建设、铁路、机场、农林水利工程、医疗养老健康等民生服务、城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目、水电气热等公用事业、城镇污水垃圾处理等生态环保项目、城镇基础设施、农业农村基础设施、城市停车场、职业教育和托幼、冷链物流设施、产业园区基础设施、城镇老旧小区改造、应急医疗救治、公共卫生、5G网络、数据中心、人工智能、物流、物联网等新型基础设施。除此之外，国家发展改革委办公厅、农业农村部办公厅于2020年3月26日联合印发《关于多措并举促进禽肉水产品扩大生产保障供给的通知》，将禽肉养殖、屠宰加工和水产品生产加工等的防疫、环境治理基础设施建设项目纳入专项债支持范围。文化和旅游部办公厅于2020年5月1日印发《关于用好地方政府专项债券的通知》，要求各地文化和旅游行政部门主动与所在地财政、发展改革等部门沟通对接，争取将文化和旅游行业纳入各地地方政府专项债券重点支持范围。各地在项目申报过程中要严格按照专项债券支持项目标准和重点领域要求，将拟申报项目定位为具备一定收益性的（包括企业运营的）重大项目，并根据项目特点确定所属领域。目前，文化和旅游领域重大项目既可以从文化旅游等已经明确的重点领域进行申报，也可以根据项目特点，从生态环保、农林水利、市政和产业园区基础设施等与文化和旅游相关联的领域进行申报。

自2019年9月4日国务院常务会议以来，要求2020年新增专项债不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。因此在筛查项目时，各地政府及相关机构、单位，要注意项目是否是专项债支持领域的项目。

为了避免棚改“半拉子工程”，2020年以来，中央及地方省市仍积极推进棚改项目筹资落地。比如山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省自然资源厅于2020年4月联合下发《关于公布调整2020年我省城镇棚户区改造开工计划任务的通知》（鲁建住字〔2020〕5号），文件指出，2020年1月，根据住房城乡建设部关于2020年棚改计划再评估申报的工作部署，省住房城乡建设厅会同省发展改革委、财政厅、自然资源厅等部门，要求各市县再重新评估申报2020年城镇棚户区改造计划。经报请省政府同意，重新确定了2020年山东省城镇棚户区改造开工计划，并已上报住房和城乡建设部等部委。

2020年5月，财政部办公厅、国家发展改革委办公厅和住房和城乡建设部办公厅联合下发了《关于梳理新增专项债券棚户区改造项目资金需求的通知》（财办预〔2020〕46号），支持地方依法合规发行专项债券用于符合以下条件的棚户区改造项目建设：一是主要保障在建棚改项目，原则上棚改专项债券资金支持后相关项目能够顺利实施。二是必须形成实物工作量。棚改专项债券资金只能用于棚改项目建设，不得用于偿还棚改债务，不得用于货币化安置，不得用于政策性补贴。三是属于已纳入分年国家棚改计划的项目。2020年5月下旬，地方已经开始梳理棚户区改造项目，为后续发行棚改专项债做准备。

2020年7月，为贯彻国务院常务会议的部署，财政部发布了《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94号），采取了项目“正面清单+负面清单”的筛选模式，要求专项债重点用于国务院常务会议确定的交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施七大领域。积极支持“两新一重”、公共卫生设施建设中符合条件的项目，可根据需要及时用于加强防灾减灾建设；严禁用于发放工资、支付利息等，严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴等。同时，坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目。

二、项目融资筛查

对于专项债券项目，核查整个项目的融资渠道，是判断其能否发债的一个关键。尽管根据《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，专项债项目可与PPP项目相结合，但目前依部分省财政厅审核时的项目偏向，如果项目属于PPP项目并已入库，原则上不作为发行专项债的项目备选。因此，在刚开始接触各省的专项债项目申报时，需要按省市在财政部PPP项目库里查找该地项目入库具体信息，从项目名称、建设内容等方面确定项目（不仅是申报的整体项目，也包括申报项目的一部分）是否属于PPP项目。如果属于，应该在向财政厅申报时提供该方面的讯息，以供财政厅综合判断取舍。

三、项目专项债用途筛查

对于申报的项目，有意向申请专项债券作为资本金的，必须筛查是否符合专项债作为资本金的前提条件。首先应整体以省为单位看资本金规模。根据2019年9月国务院常务会议，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比重可为20%左右。2020年3月27日，据报道，政治局会议提出，以省为单位，2020年专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例提升至25%。在筛查过程中，需要确保全省项目申报的专项债券作为资本金的规模控制在该红线之下。

从项目本身来看，将专项债用作资本金的项目，应符合如下要求：一是应是专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，且在评估项目收益偿还专项债本息后专项收入具备融资条件。根据2019年9月国务院常务会议，专项债可用作项目资本金范围扩大为符合重点投向的重大基础设施领域：铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设备等能源项目，农林水利、城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。二是债券资金只能部分作为一定比例的资本金，同时不得过度融资。但对于部分作为一定比例的资本金，存在不同理解。从目前的债券实发实践的角度看，一方面“一定比例”限定了项目资本金不能全部由专项债资金构成，必须有一定比例的自筹资金。另一方面，“部分”如果是基于整体发行的专项债券的规模作出的要求，则对于单个项目的专项债资金，可能可以全都作为资本金的一部分。三是从地方政府专项债券融得的资金，不得作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权投资基金的资金来源，不得通过设立多级子公司等中间环节注资。

四、项目收益筛查

不同于地方政府一般债券，专项债券对准的是有一定收益的公益性项目，因此要求做到项目收益与融资的自求平衡，也就是甄选项目时必须充分考虑与论证项目的盈利能力与前景。因此，地方政府应提前甄选项目并组成丰沛的资源项目库。具有即期盈利性的优质项目无疑应首先安排与优先入库，那些暂时还没有盈利但未来有显著盈利空间的项目也应入库备选。

另外，由于专项债规定了以省级与计划单列市政府为发行主体，这就要求地市级以下政府必须及时而真实地将各地项目库资源报送给省（市）财政主管部门，以使发行主体能优中选优，做出最好的集合匹配，防止项目的重复趋同，增大发债的成功概率。在此需要强调的是，由于入库资源牵涉到地方政府的许多部门，财政主管部门应当加强与当地自然资源、交通运输和环境保护等项目主管部门的沟通协调，以发挥出政府各部门的协同效应，进而提高项目资源的科学化水平与可行性程度。