4 国家的一切权力属于人民

一、原始社会就有民主的能力

马克思很推崇的美国民族学家摩尔根在其人类学著作《古代社会》里，对原始社会有较多论述。他认为，制度基于习惯产生，缘出自然。原始人遇到事情都是“有商有量”，在氏族会议上，氏族里的每个成年男女都有发言权和表决权。酋长由氏族会议选举和罢免。在易洛魁人的部落里，人们给当选的酋长戴上兽角，被罢免或去世的时候，就把兽角摘下。一些诸如血亲复仇等大事，由氏族会议讨论通过。随着部落联盟的形成，指挥联合集团军事行动的指挥官——将军（“大战士”）开始出现，并逐渐成为国王的萌芽。有意思的是，易洛魁人为防止一人专权，还特意设立了两名军务酋长，以便互相牵制。与罗马人废止列克斯（Rex）之职后任命两名行政长官如出一辙。根据摩尔根的考察，即便到了氏族社会后期，除了一些暂时的暴政政府外，也一直处于“军事的民主政治之中”，各部落也都保留有地方自治权。虽然并非现代意义规范化的民主，仅是一种“原始形态”，但我们也可以看出，人类很早就具备了民主化的能力。

二、奴隶、封建社会权力是皇帝的，皇帝的权力是“神”授的

随着利益的扩大与分化，建立在领土和财产基础上的政治国家逐渐产生。拥有权力就拥有更多的特殊利益，获得权力的统治者就面临着向臣民解释“为什么这个权力必须归他而不是别人”的合法性的命题。古代社会的君主，无论中外，都在想方设法论证君权是上天授予给他的。这招在蒙昧时代还是挺管用的，让老百姓拗着“上天”来，那不是光会个武功就能做到的。历史上从来没有匮乏过为皇帝论证“皇帝是上天授权的史实”。古代社会最大的两件事是祀与戎，一个指祭祀，一个指打仗。打仗能理解，祭祀今天或许不能理解，因为这解决了历代皇朝的合法性问题。无论是夏朝神化大禹，“有夏服（受）天命”（《尚书·召诰》），还是商朝的“天命玄鸟，降而生商”（《诗经》），他们都不约而同地把自己的权力与上天结合在一起。因为那时人类对自然的奇异现象还没有能力解释。神化，这种思路在中外都发挥了一定的作用。古埃及的法老、古巴比伦的领袖，都声称自己是“日月授权”，查士丁尼在自己统治的后期，特别关注神学，也为自己的合法性寻找理论支撑。既然权力天定，那么权力，主要是最高的权力就可以变得无限大。人民应该绝对服从，听话的才是好臣民。

一旦社会贫富差距巨大，民不聊生，“新神”的故事就会被提起。提这种事的有时候是野心家，有时候或者就是寄托了一些人的美好愿望。西汉末年就是如此，《汉书·眭弘传》记载了公元前78年（元凤三年），泰山脚下突降大石。有人说泰山是神山，与天子有感应，天子应该换人了，皇帝也应该顺应天人感应，让出帝位。当然统治者将之解释为“妖言惑众”。“妖言惑众”这个词就是从这儿来的。到了汉哀帝时，国家更加混乱，王莽作为一个“好演员”，赋闲在家演了一场“大义灭亲”，深深打动了全社会。当时社会“异象”迭出，一些现象又被理解为祥瑞之兆。南越人进贡了一只白雉，两只黑雉，于是人们发现《尚书》记载周朝时也曾有过这样的“周成白雉之瑞”。后来，祥瑞之兆越来越多，“突然刮狂风”说明王莽应该当皇帝，“突然出个奇石”说明王莽应该当皇帝，“突然出口深井”说明王莽应该当皇帝……这么多天象说明王莽应该真是个天命之子了吧？王莽真的当了皇帝后，不知是真的理想主义者还是把自己也忽悠得信以为真，随心所欲地搞复古改制，将不依附他意志的动不动就定罪。百姓在能不能生活下去与上天之命的抉择中还是义无反顾地选择了活下去。各地纷纷起义后，王莽站在高高的祭坛上仰天长呼：“皇天既命授臣莽，何不殄灭众贼？即令臣莽非是，愿下雷霆诛臣莽。”可见天降的祥瑞也不是那么靠谱，王莽也从众望所归变成了人人唾弃。白居易有一首诗讲得有趣：“周公恐惧流言日，王莽礼贤下士时；若是当时身便死，自古忠佞有谁知？”

“拍马屁”这事儿大家不要以为是中国特有的，扣上“中国几千年就那样了”的帽子。其实不然，这些做法是皇权制下共同的特点。对上负责就会孕育那些于己有利便拍马屁的人。为此我还做了论证工作，比如我之前讲过的英国的菲尔麦。

皇权制并非社会利益最大化的选择。皇权制下，社会之所以发展慢，很大程度上是因为大部分人都没有什么积极性和主动性，毕竟国家不是他们的。清朝末年，鸦片战争，清军舰船被击沉，岸上观看的老百姓有的人不仅不哀痛叹息，反而鼓掌。德国侵略军来到海岸边的时候，由于积水过多就不想下船。他们恰好看见了海岸上有一些平民，于是就花钱让这些平民背其过河，老百姓乐于挣钱，有不少百姓就收钱去背德军。历史经验表明，指望奴隶素质高是不现实的。而在国外，也发生过这样的事。

在封建社会差序格局下，为了使受压迫的人们安于现状，或许有一些人就是那么认为的，希望统治者和被统治者各安其位。

三、近代开始思考人的本性和政治权利的关系

受启蒙思想的影响，各国纷纷推翻了殖民或君主的统治，建立了民主共和国。大革命之后的法国，王权已经被推翻，但是社会仍动荡不已，新旧政治力量交织在一起。1830年“七月革命”爆发后，托克维尔被指与波旁王朝有染。为避免“七月革命”余波的冲击，他与好友博蒙一起向司法部请求，要求去美国考察研究那里的新监狱制度。当时法国的民主诉求被旧势力暂时压制了下去。但是，政治敏锐性很强的托克维尔已经意识到，民主是一种势不可挡的历史潮流，旧有的等级制迟早会进入历史的“故纸堆”，人人身份平等的新时代终将来临。他希望能从经历过这场革命的国家中找出一个使革命发展得更完满和更和平的方案，从而辨明革命自然应当产生的结果，如有可能，再探讨能使革命有益于人类的做法。他试图寻找民主形象本身和它的倾向、特点、偏见以及激情，从而了解它的发展能给我们带来什么样的恐惧或希望。这是托克维尔去美国考察的真正目的，也是他写作《论美国的民主》的动因。他的这本著作带有很强烈的社会责任感，希望能够客观中立地去考察这个国家的民主运行及存在的问题。

1831年4月，托克维尔一行来到美国。那时的美国正处在深刻而广泛的变革时期，1787年，美国各地结成联邦的只有东部13个州，1831年又多了11个州，其中有2个州，即路易斯安那和密苏里，其领土已经延伸到密西西比河以西。托克维尔他们在美国考察了9个月，于1832年2月离开。《论美国的民主》上、下卷分别于1835年和1840年出版，讨论了美国的政治制度并进行了社会学分析。

评价一个学者思想和理论的好坏，最重要的标准是看社会能否最终按照他的预见发展或者看他提供的解决方案对社会的发展是否具有进步而积极的意义。托克维尔的著作《论美国的民主》让人敬佩不已，作者以其敏锐的观察力对刚刚发展的美国，进行了短时间的考察，提出了一些著名的而且后来果真应验的社会学预测。比如里面提到美国南北必有一战；美国可能会将当时属于墨西哥的德克萨斯吞并；美国政策未来会对内软对外硬；在那一片有众多流氓和因罪受罚的人到达的国土上民众会变得越来越好等。二战后世界范围内掀起了研究托克维尔的热潮，后世有人称托克维尔为预言家的鼻祖，卡连斯基称他为未来学的奠基人。托克维尔是一个难得的观察家，他出身贵族，却能够敏锐地观察底层社会。他既有知识也有经验，在写作《论美国的民主》的时候，还不到30岁。我略举几例，大家可以感受一下。

托克维尔首先认为，民主这个潮流势不可挡，因为人对平等的要求势不可挡。它每时每刻都在摆脱人为的阻挠，所有的事和所有的人都能帮助它前进。

托克维尔说，民主的缺点马上就可以察觉，而其优点只有经过长期观察才能发现。民主的法治一般趋向于照顾大多数人的利益，因为它来自公民之中的多数。公民之中的多数虽然可能犯错误，但它没有与自己对立的利益。贵族的法治与此相反，它趋向于使少数人垄断财富和权利；因为贵族生来总是少数。因此，一般可以认为民主立法的目的比贵族立法的目的更有利于人类，即使民主社会将步入贵族社会那样的富丽堂皇，苦难也不会太多。托克维尔认为，在民主社会，享乐将不会过分，而福利将大为普及。国家将不会那么光辉和荣耀，而且可能不那么强大，大多数公民将得到更大的幸福。中央集权长于保守短于创新，一旦社会发生动荡，政府将失去控制力。整体而言，民主政府尽管有许多缺点，但它仍然是最能使社会繁荣的政府。

托克维尔观察到，在美国担任公职的往往不是杰出之士。其一，杰出人才会追求财富而不屑于当官；其二，民众也不会选举他们，因为民众不信任他们。这也是早期的美国较其他欧洲国家商业更发达的一个重要原因。联邦政府的公务员薪俸与民众持平，托克维尔认为这是民主制度的体现，因为普选之下国家的财政支出受广大低收入人群的监督。这样政府既没有承担过多公务员薪水的负担，又没有维持过大军队的支出，从而拥有巨大的财富可以用来进行公共资源建设而不必增加赋税。

福利的提高、文化的普及、社会性的加强、对人的苦难的同情、人的主动精神和活动能力的提升是民主的好处，但是，它也会造成一些问题，比如法制不稳定，统治者的才能低下，过于强调划一，追求福利过度；尤其严重的是有走向暴政的风险。在民主社会中如何使自由得到有效的保障，是托克维尔美国民主观的核心问题。结合对美国社会实际的考察，他提出可以通过在民主社会中实行联邦制、三权分立、地方自治、结社自由和新闻出版自由等一系列措施来保证自由，防止多数的暴政。

托克维尔认为，民主另一个主要弊端是个人主义。个人主义是民主主义的产物，并随着身份平等的扩大而发展。在贵族制国家，家庭的情况数百年不变，而且往往一个家庭在同一地方居住，数世同堂。每个人几乎都知道祖先的身世，并对祖先表示尊崇。贵族制度还可以产生把每个人同其他多数同胞紧密联系起来的效果。贵族制度能够把所有公民，从农民到国王，结成一条长长的锁链；而民主制度则打断了这条锁链，使其环环脱落。随着身份的日趋平等，大量的个人出现，这些人无所负于人，也可以说无所求于人。他们习惯于独立思考，认为自己的命运只操于自己的手里。每个人遇事总是只想到自己，而最后完全陷入内心的孤寂。托克维尔观察到，为解决这个问题，美国用自由制度对抗个人主义，让人们普遍参与国家的治理。当公民全都参加国家的治理工作时，他们必然会走出个人利益的小圈子。一旦人们都去参加公共的工作，每个人都会发现自己不能像最初以为的那样可以离开他人而独立；而为了得到他人的帮助，就得经常准备帮助他人。一个人很难放弃自我去关心整个国家的命运，因为他不太理解国家的命运会对他个人的境遇会产生什么影响。但是如果要修筑一条公路通到他的家园，他马上会知道这件小公事与他的大私事之间的关系，而且不必告诉他，他就会发现个人利益和全体利益之间存在着紧密的联系。因此，如果让公民多管小事而少操心大事，他们反而会关心公益，并感到必须不断地互相协力去实现公益。地方性自由可使大多数公民重视邻里和亲友的情谊，所以他会抵制那种使人们互相隔离的本能，而不断地导致人们恢复彼此协力的本性，并迫使他们互助。当时的美国居民享有的自由制度，以及他们可以充分行使的政治权利，使每个人时时刻刻从各个方面都感到自己是生活在社会里的。因此，托克维尔认为在这样的民主国家里，人会变得越来越好，他们的利益和他们的同情心，使他们产生了在必要的时候进行互相援助的信念。身份越是平等，人们也就越是明白这种互相支援的义务。在民主国家里，没有人会广为施舍，但可以经常帮助别人。每个人很少有效忠精神，但大家都乐于助人。

托克维尔肯定了美国立宪者的伟大，设计了“控制与反控制”的制度。美国宪法虽好，但也不能夸大它的作用，当时移民到美国的欧洲人认为美国的特殊自然环境造就了美国的独特民主。托克维尔考察后认为，维护美国民主制度的因素有三个：自然环境、法制和民情。美国民主政府所取得的成就，也有很大一部分应归功于法制，但他不认为美国的法制是其获得成功的最主要原因。按照贡献，民情最重要，其次才是法制，再次是自然环境。而民情主要是自治制度、培养公共事务的能力与觉悟。乡镇自治的传统是美国人的“人民主权”和“公民自由”原则的根源。美国各种各样的地方性法律，就是把公民永久无法满足的野心限制在一个狭小的范围内，使同样的一些可能破坏国家的民主激情转化为为地方造福的激情。

托克维尔还有另外一本书在中国深受推崇，即《旧制度与大革命》。这本书依然体现了托克维尔作为一个学者敏锐的观察力和强烈的社会责任感。《旧制度与大革命》出版于1856年，探讨的是法国大革命，在原有的封建制度崩溃之时，因并未带来预期的结果，而致使执政者与民众间的矛盾公开化，社会动荡愈演愈烈。托克维尔通过对大量史实的分析，揭示了旧制度与大革命的内在联系。法国大革命似乎要摧毁一切旧制度，然而却不知不觉地从旧制度中继承了大部分情感、习惯、思想，一些原以为是大革命成就的制度其实是旧制度的继承和发展。有人说，《旧制度与大革命》说明了改革是革命的诱因。但是我认为，《旧制度与大革命》讲的是改革得不彻底才是革命的诱因。托克维尔在书中指出，过去专制社会资源都掌握在法国贵族的手中，人们比较容易管理，但是改革激发了人们的利益心，而政府之手仍然无处不在，不愿简政放权，才是革命的原因。

托克维尔的这两本书展现了两幅画卷，一幅呈现的是风格较为明快的美国民主的图景，社会充满活力，洋溢着自治精神；另一幅是带有悲怆色彩的法国民主的图景，平等化进程伴随着中央行政集权的扩张，个体相互疏离，社会机体羸弱被动，缺乏自组织能力。我们能感到托克维尔对当时法国政治风气的忧心忡忡和对更加合理地构建法国民主制度的热切期盼。

托克维尔因为在《论美国的民主》中预测到美俄将成为世界大国，而在二战后名噪一时，许多人把他当成预言家的鼻祖。我们说，托克维尔不是预言家，只是个善于观察的社会科学工作者。

随着启蒙运动的发展及资产阶级对政治权利的诉求，促使资本主义逐渐掌控国家权力，但无产阶级仍然被排除在外。人们已经认识到，民主化是国家崛起的基本条件，是权利实现的支撑和依托。历史证明，如果自己没有任何话语权，命运总掌握在“上苍”的手中，并不总是件稳妥的事情。在经历了数个世纪的斗争与妥协后，现代各国宪法都已经把国家的一切权力属于人民放置其中，明确了人民才是国家的主人，从而完成了从君主主权向人民主权的过渡。

四、现代宪法的基石——选举制度

人人掌权既不现实，也不是全社会效益最大化的选择，因此实现人民拥有国家权力的主要方式和根本保证就是选举制度。有效的选举制度是及时、准确、全面反映社情民意的人类古老传统的延续。现今，各国都会不约而同地把涉及选举国家机关代表与国家公职人员的原则、程序与具体方法的各项制度等内容规定在宪法或宪法属性的文件之中。一般而言，现代选举制度包含以下三项基本原则。

第一，普遍性原则。

选举制度经历了一个从人越少越好到越多越好的历程。专制社会最不希望实施选举，皇帝一个人说了算，所以血缘就特别重要。后来有钱人加入其中，保障其财产就行。再后来，财产被放宽、年龄被放宽、种族被放宽……当然，也有很多国家还是坚信“女人的能力不行”，但随着时间的推移，性别也被放宽。法国在1944年、日本在1946年、瑞士在1971年、列支敦士登在1984年实现了妇女的选举权。澳大利亚直到1967年宪法修改，才把土著人计入人口普查中，承认他们是第一批居民并禁止种族歧视，但还没有赋予其投票权。

今天，世界上绝大多数国家都承认公民享有普遍的普选权。我国宪法和选举法规定，除依照法律被剥夺权利的人以外，只要是中华人民共和国公民，年满18周岁，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。依照法律被剥夺政治权利的人及不能行使选举权利的精神病患者例外，但不能行使选举权的精神病患者还要经选举委员会确认；正在受侦查、起诉、审判的人，经人民检察院或者人民法院决定，在被羁押期间停止行使选举权。但是对于受侦查、起诉、审判的人，在检察院或人民法院决定停止其行使选举权利之前，依然拥有选举权。被判有期、拘役、管制而没有附加剥夺政治权利者，或正在取保候审、监视居住者，甚至是旅居国外的公民，在县级以下人大代表选举期间在国内可以参加原籍地或出国前居住地县乡两级选举。可以看出，对选举权利，我国的宪法认识得很清醒，也很重视，对于选举权的剥夺很慎重。毕竟这个权利与其他权利能否实现关系十分密切。

第二，平等性原则。

现代选举制度要求一人一票，没有权利和地位上的高低贵贱，每一票所代表的价值一样。这就打破了过去一些人事先将自己看成“天之骄子”，而将大部分人视为“草芥”的简单精英主义态度。选举制度是精英与大众的平衡，它既能把大众的意见通过选举制度表达出来，又可让精英的知识在选举后最大化地实现，如果偏离大众的利益，则会在下一轮选举中被纠正。

选举制度赋予了现代公共权力的合法性：国家的权力来源于人民，也建立起了国家与社会的一种平衡机制。这项制度是现代宪法的基石，也是现代国家建立的基石。而有效的选举制度解决了历史周期率中最关键的一环——古代历史周期率的源头就在于立法过程中公民没机会参与，导致立法不能持之以恒地保护公民的权利。此外，有公民或代表参与的立法会更加自信，这也是合法性的魅力所在。

我曾多次和学员做过一个小实验：请学员假想自己是人大代表，老百姓可以通过室内的监控器看到他们的行为，请他们基于良知、知识和经历做出自己的选择——如果怠于行使职权，以后可能就当不上代表了。然后请他们对以下两个议案进行审议并表决：一个是不得随地吐痰，否则罚款100元；一个是男士不得把尿尿到小便池外，否则也要罚款100元。

这个实验做了百余次，结果都相同，第一个议案绝大多数人都投了赞成票，第二个议案多数都投了反对票。大多数人还是倾向于吐痰应该被纠正，而尿到小便池外既有可能惩罚“人之不能”，也可能造成实施过于困难。这个实验结果既是多数人的选择，也是我认为的理性的选择。

我又假设所有学员都是经常习惯吐痰的同志，并问他们假如今天投票的都是这些同志，结果会怎样？大家异口同声地说，吐痰的立法肯定通不过。

科学的制度设计机制一定是各种利益能够得以表达的机制。但如果立法者不是广泛的利益代表，很可能立法所保护的利益是片面的；如果立法者没有充分地接受民众监督，让立法者做出明确的利益衡量就可能是件“费力不讨好”的事情，就会动力不足。

马克思说过：“人们奋斗所争取的一切都和他们的利益有关。”毫无疑问，自己才是自己利益的最好维护者。老百姓或者其利益的代言人能够参与到立法决策中来，他们的利益才能通过制度的方式持久地予以保障。

通过这个小实验，我们会发现，科学立法没有想象中那么难，只要立法的人代表了广泛的利益，有监督、有保障、有公心，找到社会大部人的主流而非偏颇的意见，做出更为细致科学的制度设计的概率就很高。我们今天的立法法也一再强调加强公民参与、加强利益攸关方参与，发挥人民代表的作用，加强与选民的联系等，这些都是民主立法的基本要求。

从这个实验中，我们可以看到，多数人容易产生对的东西；但我们基于历史，也能得出这样的一个结论来，多数也不必然会产生对的东西。

第三，直接选举与间接选举相结合原则。

一方面出于人数和直接接触的考虑，另一方面也是平衡的结果。人类的发展也证明，即便是民主的立法，人民意志也并不一定自然地产生真理和善的东西。所以，即使是民主制度，也要防范激情和滥用。间接选举往往是其中的一种制度设计。我国法律规定，不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举。全国人民代表大会的代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表，由下一级人民代表大会选举。美国、德国、日本等国家元首也是间接选举产生。此外，公开无记名投票等也是现代选举制度必要的原则。相对独立行使职权的司法机关以及对立法的合宪性审查等也能够发挥一定的纠正立法错误的功能。

五、人民民主的重要形式——协商民主

协商民主是人民民主的重要形式，也是各国普遍采用的一种民主形式，是选举制度的补充。社会主义民主政治是共产党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度发展和完善了协商民主，通过政治协商、民主监督、参政议政，推动了社会主义协商民主更加广泛、多层次并规范化、制度化。现今，协商民主贯穿中国社会主义民主政治全过程，覆盖政党、人大、政府、社会等各领域，政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商、基层协商等全面铺开，进一步夯实了社会主义协商民主的实践基础，为了解民情、反映民意、集中民智提供了重要的制度保障。

经济的发展、人民的幸福、国家的富强都离不开治理体系和治理能力的现代化。而治理体系和治理能力的现代化不是古代的法律制度化，而是现代的共治基础上的法治化，它与人民主权的思想与实践分不开，与不再依赖于一人之治而是共同治理的思想观念分不开，与充分保护公民的自由与权利分不开，与公民参与国家治理的能力和水平分不开。

民主是国家合法性的源泉，是国家的生命。各国宪法都不一样，在国家结构、政权组织等方面都是如此，但又大同小异，都在书写着一个基本的原则——人民主权。中国共产党第十九次全国代表大会报告指出，“发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主”。现代国家几乎无一例外，都承认自己的国家是人民的国家，但实现人民主权的方式多种多样。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会的讲话中指出，“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督”。这是比较全面地评价民主制度的标准。