教育公平视野下中日义务教育择校政策的跨文化比较[1]
杨斯喻
（首都师范大学国际文化学院 北京 100089）
摘要：本文通过对比中国与日本20世纪90年代以后在义务教育阶段择校问题上的政策选择，探讨了两国在同一时期不同社会背景下的教育公平观的差异。中国的择校现象已经对社会的公平造成了侵害，而日本的绝对均衡也带来了“教育病理”与社会贫富差距问题。基于不同的社会文化背景，两国采取了截然相反的态度。中国逐步改变以往的重点学校建设制度，限制各种途径的择校行为。日本通过学校多样化建设与鼓励择校，调动学校活力，改变公立教育落后的问题。中国在优质教育不普及的阶段，只能在保证教育机会公平的前提下，通过逐步提高整体教育质量来改善教育公平问题，是一种理性的单一尺度的公平观。而日本在已有的优质教育前提下，做好多元化建设的铺垫，试图通过择校来实现一种多元尺度的公平观。
关键词：教育公平观 跨文化比较 义务教育择校
1 引言
自20世纪90年代以来，我国国内渐渐兴起了一股“择校热”，家长们利用各种方式为自己的子女选择他们认为的更加优质的义务教育资源。而这股热潮却在渐渐地侵蚀着我国教育领域的公平，成为最令我国民众不满的教育问题之一。我国政府一直试图通过各种政策明令禁止限制各种形式的择校。
而几乎在同一时期，极度崇尚义务教育“均衡化”的日本却开始了其鼓励择校的试验。这一场在新自由主义思潮的影响下兴起、由政府主导的择校运动，旨在教育领域引入竞争机制来提高义务教育阶段公立学校的教育质量，破除其僵化、陈旧的教育方式，解决当时日本存在的严重的“教育病理”问题，试图实现真正的教育公平。
同样出于对教育公平的追求，中国与日本对于义务教育的择校问题却选择了完全不同的政策方向。这两种政策选择背后是怎样的教育公平观？我们试图通过解构与对比两国在同一时期不同的社会背景与政策选择，探寻背后两国教育公平观的跨文化差异。
2 中日两国择校政策实施前的“教育不公平”
2.1 中国择校政策实施前的“教育不公平”问题
2.1.1 资源紧缺背景下的重点学校建设
在日本正在为了教育机会公平大力推行均质化平等教育的时候，中国却刚刚经历了资源紧缺阶段的艰难抉择。国家建设初期，发展急需人才。然而在当时教育资源极其有限的情况下，国家面临着选择：是先普及教育，为更多的民众提供教育机会；还是牺牲部分民众的教育机会，先集中资源提高部分学校的质量，快速向高校输送合格生源？当时的领导集体无奈选择了后者。
1962年教育部颁发《关于有重点地办好一批全日制中、小学的通知》，要求各地选定一批重点中小学，集中精力先办好一批“拔尖”学校。重点学校建设由此开始。1977年以后，面对“文革”浩劫后文化教育领域百废待兴的现状，邓小平多次指出要进行重点学校建设。1977年5月21日，他说：“现在看来，同发达国家相比，我们的科学技术和教育整整落后了二十年。抓科技必须同时抓教育。从小学抓起，一直到中学、大学……要办重点小学、重点中学、重点大学。要经过严格的考试，把最优秀的人集中在重点中学和重点大学。”[1]于是，教育公平再次被国家经济发展的目标所压倒。
在此后的发展过程中，各地政府对重点学校加强建设，一所重点中学的设备费甚至等于九所非重点中学设备费总和的九倍。在学校教学质量差距如此惊人的情况下，“择校热”由此而始。
2.1.2 新形势下的优质教育资源稀缺问题
随着中国特色社会主义的不断发展、改革开放的不断推进、经济的不断繁荣，我国的社会文化趋于多元。以往社会关系中的平均主义状态被打破，人们之间的收入和社会地位的差距在不断地扩大，由此带来的矛盾也不断彰显出来。因此从20世纪八九十年代开始，中国就有越来越多的民众开始呼吁和要求社会公平，而其中教育的公平始终都是人们最关注的方面之一。
跟20世纪五六十年代相比，我国的义务教育得到了极大程度的普及，到2009年，我国的九年义务教育普及率已经达到了95%。[2]然而根据拉夫特罗“有效维持不平等理论”，每一个阶层的人都希望通过比其他人更加优质的教育资源而保持或者提升自己家庭的经济与社会地位。但是优质教育资源永远是相对稀缺的，这就导致了民众接受良好教育的机会仍然不平等。现在整个世界已经进入了知识经济的时代，也就是说每个人在未成年阶段接受教育的质量水平将对其成年之后的成就有极大影响。出于这一个方面原因，公众更加关注教育公平问题。2011年3月发布的《教育蓝皮书：中国教育发展报告（2011）》（21世纪教育研究院与社会科学文献出版社联合发布）中对中国几大主要城市居民对教育的满意程度做了调查，显示出在所有教育问题中，公平问题和财政投入问题是让公民最不满意的两大问题。仅有29.8%的民众认为中国的教育公平或者比较公平。另外有70.2%的民众都认为自己或者自己的子女在教育上并没有获得平等的待遇。[3]
2.2 日本择校政策实施前的“教育不公平”问题
2.2.1 日本学校“平等教育”中的不平等问题
日本的学校教育，特别是基础教育的一个显著特点，就是它的教育成果的均质性以及为获得此均质性的平等的教育方式。[4]
首先，从宏观的教育理念和教育成果来看，日本希望给所有人以平等的教育。不仅希望让所有人有均等的入学机会，还希望能够提供完全均质性的教育内容。试图使全国范围内所有的公立中小学都能保持一致。为了保持这种师资和教学资源上的一致性，日本从来不在公立中小学中设置重点学校或者重点班级，同时还保证不同学校之间的教师经常轮换。由于以上种种措施，日本的义务教育阶段的普及率极高，初中义务教育普及率达到100%。[5]
其次，从微观的教育现场来看，这种教育方式也无处不体现着“平等”。教师不强调和突出优秀的学生，而是重点强调对较差学生的实际指导。日本教育的资源都重点集中在如何使差的学生变好，从而跟上整体学习水平，而不是让好的学生更拔尖。
日本在教育上侧重国民整体素质的提高，是日本教育界较为共同的认识。不过，这样的教育方式也给日本带来了许多困扰，许多学者开始认为完全均衡的教育方式缺乏活力与个性。他们认为，不同质量的教育对儿童成年以后成功机会的影响远不如阶层家庭背景对儿童带来的影响大。来自上层阶级的子女更多地占据了名牌大学的学习机会，因而受学历社会的影响，这一阶层的子女也将获得更好的成功机会。家庭背景对子女上名牌大学的影响并不是如我们想象的那样受到地位和权力的控制，而是由于不同的阶层出身会对儿童的学习意欲产生影响。也就是说，现行的改革将越来越拉大不同阶层子女之间学习成果的差距。这种学习成就之间的差距将会导致教育结果的差距拉大，因而最终导致社会阶层之间的差距变大，带来更多的社会不公。
2.2.2 日本中小学的“教育病理”现象
日本无差别的“平等教育”又带有非常强烈的集权色彩，而其带来的负面影响正在日益扩大。从20世纪70年代开始，标准化的教学内容与方式导致学校教育死气沉沉，以偏差值为标准的一元评价体制带来白热化竞争，盲目而疯狂地追求高学历的社会现状给日本的学校教育带来众多负面影响，正在侵蚀原本应该充满健康活力的校园。这些现象的产生导致了校内一系列问题，包括校园暴力、逃学、退学等。这一系列由于各种原因导致的校园病态现象被日本学界统称为“教育病理”现象。[6]
不过，“教育病理”现象虽然在日本教育领域已经长期成为讨论的热点，但对于这一概念却一直没有明晰的界定。只能用它所包含的一些现象的数据来对其进行纵向的对比。1994年（平成6年）日本的小学、初中以及高中各类学校发生的恃强凌弱事件共56376起。[7]1994年（平成6年）日本的儿童少年中以“讨厌学校”为理由在一年内逃学30天以上者，小学生有15786人，达到0.32%；初中生有61663人，达到1.22%。[8]而这些数据在近几年来还在不断地上升。
因此，完全均质化的学校教育，更加凸显了家庭背景对学生学业成就的影响，而这种影响又逐渐将日本阶层贫富差距进一步扩大，造成了社会的撕裂。而缺乏活力的均质化教育政策，造成公立学校教育质量进一步降低，这种“教育病理”现象使得无力寻求校外教育的家庭更加难以接受到优质的教育。在这样的社会背景下，日本试图通过鼓励择校来寻求更好的解决方案。
3 中日两国择校的政策选择
3.1 中国的严防死守
中国的政策从各个方面治理“以权择校、以钱择校、以分择校”问题。1995年原国家教委印发的《关于治理中小学乱收费工作的实施意见》规定“九年义务教育阶段严禁把捐资助学同录取学生挂钩；初中和小学不准举办各种收费的补习班、补课班、提高班和超常班等”；2003年教育部、发改委等部门对普通高中择校招生实行限分数、限钱数、限人数的“三限政策”；2004～2011年教育部等部门在一系列政策文件中坚持“一费制”收费方案，强调学校收费“收支两条线改革”，严禁“一边免费、一边乱收费”，逐步免除义务教育阶段学杂费和课本费等。2012年教育部在印发《治理义务教育阶段择校乱收费的八条措施》的通知中明确划定了择校乱收费行为，具体包括：“禁止跨区域招生和收费行为，制止通过招收特长生方式收费的行为，严禁收取与入学挂钩的捐资助学款”等。
与整治择校高收费、乱收费的政策同步，政府加大了对薄弱学校的改造力度，并逐步取消了重点学校制度。20世纪90年代中期，重点学校制度备受质疑，各级教育相关部门对其提法也有所顾忌和收敛。比如，1995年原国家教委颁布的《关于评价验收1000所左右示范性普通高级中学的通知》描绘了建设示范高中的政策理想，然而该政策的实施效果与目标定位相差甚远，示范性高中并没有真正发挥其示范与实验作用，反而成为了重点高中的代名词，“重点学校热”转向了“示范学校热”。1997年原国家教委印发的《关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》规定“义务教育阶段不设重点学校、重点班和快慢班”，此后教育相关部门在政策上明确禁止义务教育阶段举办重点学校和重点班。2006年的《义务教育法（修订案）》明确规定：“县级以上人民政府及其教育行政部门应当缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校，学校不得分设重点班和非重点班。”至此，我国重点学校制度被彻底取消。2006年以后，教育相关部门又多次重申“禁止义务教育阶段设置任何形式的重点学校和重点班”。
3.2 日本的试探开拓
日本在实行择校之前采用的是校区制度。为了实现就近入学，学区的划分作为教育行政机构的划分，与国家一般行政机构划分是分开的。也就是说，学区的划分虽然受到国家一般行政区域划分的影响，但并不完全相同。在刚建立起学区制的初期，每一位儿童的通学区域和就读学校一经指定原则上就无法更改。但在1952年，文部省采取了更加灵活的方式，提出如果学生因为地理条件的改变或者身体原因无法在原先指定的学校就读，学生是允许变更指定学校的。这一时期择校制度，以非常小的例外情况出现。
1987～2000年，日本开始了更大范围的择校政策试探。1987年，临时教育审议会第三次报告指出：“现行走读校区制度仅是机械式、固执性的指定，缺少对选择机会的考虑。”1997年文部省的初中教育局局长发出在通学区域内灵活选择的通知。1998年，中央教育审议会的答审中就地方教育制度的改革问题提出建议：“关于小学、初中的通学区域的设定及就读学校的指定，从扩大学校选择机会的观点来看，应充分考虑监护人及地区居民的意愿，考虑教育的机会均等。”2000年，教育改革国民会议报告指出：“鉴于突出表现每个学校特色的观点，进一步推进走读校区制度的灵活化，扩大学校选择的幅度十分必要。”[9]教育改革构想“21世纪规划”开始实施。东京都品川区小学的学校选择制度正式开始。至此，日本已经完成了前期对择校制度的试探，积累了部分经验，做好了制度准备。
择校制度在日本全国逐渐推广，主要以大城市为中心逐年增加。到2019年3月，以东京都为例，其所有的23个区和26个市中，共有19个区和11个市已经实行了择校制度。可以观察到，学校密度与择校制度采取的倾向呈正相关关系。[11]也就是说，在学校分布越密集的地方，该地的地方政府就越早并且越坚定地倾向于选择实行择校政策。
4 中日两国教育公平观的跨文化差异
4.1 机会公平与结果公平的选择
4.1.1 中国教育高回报率下对机会公平的渴望
当前中国社会矛盾的激化是随着贫富差距的扩大而出现的。虽然中国特殊的国情决定了区域之间、城乡之间经济差距的客观存在，加上改革开放后对外开放的梯度推进、经济发展初期的极化效应都进一步扩大了区域、城乡收入差距，使中国的贫富差距问题比较严重。在短短的20多年间，中国社会的基尼系数就从0.28增长到0.57，跃居亚洲第一，世界前列。
随着中国工业化和现代化的进一步发展，科技因素在经济增长中的作用愈来愈大，教育水平的差距逐步成为影响个人收入差距的最主要原因。中国处在一个不断进步发展和变化的时代，与发达国家相比，阶层流动性较大。因此，对于中下层的民众来说，教育是他们改变世代命运，争取家族阶层上升的重要途径。而对于上层民众而言，教育也是他们维持自己阶层与社会地位的最有利工具。无论是从教育的外部性考虑还是从教育在促进机会均等、缩小社会贫富差距的作用角度考虑，促进教育机会的均等都十分必要。
师资力量强大的贵族学校、重点校、重点班，人为地制造教育不公，并垄断教育资源，实现权利与资源的代际转移。而普通大众的孩子则多去质量较差的普通班，甚至棚户学校上学，造成了贫困的代际传承。这种义务教育阶段的教育机会不平等，有进一步向义务教育后阶段延伸的趋势。[12]因此，中国现阶段对择校行为的限制与管控，是促进教育机会均等、解决现阶段我国社会公平问题的必要选择。
4.1.2 日本贫富差距危机中对结果公平的追求
日本社会曾对完全均衡的“平等教育”引以为傲，在许多国家看来，日本也是教育机会均等实行的典范。在20世纪60～70年代，日本经济高速发展，教育机会也在不断地扩大。其带来的结果是“一亿总中流”，也就是说，一亿的日本人认为自己是中产阶层。对于大多数人来说，教育机会都是开放的。
但依据日本与其他发达资本主义国家所得分配的不平等度表来看，20世纪80年代后半期到20世纪90年代前半期，日本在发达国家中的不平等度最高，从纳税前所得来看，甚至高于向来被认为是贫富差距最大的美国。
国家通过严格规定教学内容和形式，通过某种程度上抑制部分公立学校教育质量改善的方式来保证公立学校之间提供的教育没有本质差距。但这却导致公立学校在与私立学校的竞争中败下阵来。因此，关心子女教育问题并且有经济实力的家长，就会倾向于为子女选择私立学校入学。这样一来，反而更加将好的教育资源都集中在了私立学校，更加拉大了私立与公立学校之间的差距，形成马太效应。而在当时的制度下，能够负担私立学校高额授课费而选择私立学校的人群仅限于那些有足够经济实力的家长，而这种仅限于部分人群的学校选择的自由，对于那些经济实力一般的人群来说，容易产生“不公平”感。可见，公立学校禁止择校的行为并不能保证学校之间的差距被缩小，反而有可能造成了更大的不公平。理应承认公立学校之间存在差距，并争取将差距转变为多样化的差异。因此，择校制度是公立学校开始试图提升教育质量促进教育公平的尝试，也是治疗“能力主义”的教育方式带来的一系列教育病理问题的处方，在当时的日本教育领域是势在必行的选择。
4.2 单一尺度与多元尺度的公平
4.2.1 中国走向优质教育途中的均衡选择
教育的高质量与多样化应是择校实施的前提，但中国目前发展阶段还无法做到更广泛范围的优质。解决发展不均衡或者不充分导致的教育不公平现象，仍需继续依靠发展。
在整体教育水平不高且学校序列化严重情况下，对多元与特色的追求只能流于表面，带来由于权力寻租导致的更大不公平。在很长一段时间内，义务教育阶段靠特长和其他加分招生等环节一直是饱受人们质疑的一个环节，也是最容易产生不公的一个环节。这是因为通过高考进入名校仍然是民众改变命运的一个最重要的方式，家长与学生的所有努力都是为了进入更好的高中以获得更加优质的基础教育。因此，不管是艺术特长还是数学特长，这一类对所谓“特长”的追求只是进入排名较高学校的一个途径，是一种择校方式，并不是真正意义上的多样化。只要学校之间仍然存在序列化的差异，那么所有的特色与多元都无法真正实现。
4.2.2 日本高质量教育前提下的多元公平
日本所持教育观点认为，真正的教育公平应该是努力促进群体的一致性和减少由于家庭背景对个体成年之后成功机会的影响。政府所要做的，就是用政策措施在自由倾向与平等倾向之间取得一种均衡，并且使得个体在完成学习之后，成功的机会更加平等地向其开放。学校选择制度的实行及其理念的倡导，就是从“同一尺度”的公平这种传统教育机会均等向“多元尺度”的公平转变。这种“多元尺度”的公平，倡导每个不同的个体和每种不同的文化追求最符合其自身特征和个性的发展模式。在这种模式下，个体可以选择不同的生活方式，不同的学习内容，只要在一定领域内能发挥作用、实现自身价值，就是实现了教育结果的平等。
日本以倡导个性为出发点，培养学生的创造性和独特性，开展多样化学校和多样化教育前提下的学校选择制度。通过提高学生的个体成绩来全面提高公共教育的质量。京都实施择校制度的一系列实践表明，在同时保证个体平等的受教育机会不受家庭背景影响的前提下，通过多元的教育方式，使得曾经的“差等生”不再受偏差值的约束，而能试图寻找到适合自己个性发展的方式。从东京都实行学校选择制十几年时间后的结果来看，政策达到了最初实行的目的，并没有产生如反对者预测的那样严重的负面影响。学校序列化和过强的学习负担等问题也可以通过配套的措施加以遏制。
由此可见，从“多元尺度下的公平”角度来看，学校选择制度如果以高质量的教育内容和多样化的教育形式为前提，做好相应的保障和补偿措施，可以更好的促进教育公平。在原有的阶层不平等的现实中，可以通过教育使得优质的高等教育机会和成年之后的成功机会更加平等地向包括家庭贫困的儿童在内的所有人开放。也就是通过学校选择制度的尝试，实现教育结果的平等，并且用教育成果来实现改进社会平等的功能，促进整体社会公平。因此可以说，日本的学校选择制度是一次能改进日本教育公平以及社会公平的有益尝试，并且有可能在未来的时间里产生更大的积极影响。
5 结语
本文通过对比中国与日本20世纪90年代以后在义务教育阶段择校问题上的政策选择，探讨了两国在同一时期不同社会背景下教育公平观的差异。中国的择校现象已经对社会公平造成了侵害，而日本的绝对均衡也带来了“教育病理”与社会贫富差距问题。基于不同的社会文化背景，两国采取了截然相反的态度。中国逐步改变以往重点学校建设制度，限制各种途径的择校行为。日本通过学校多样化建设与鼓励择校，调动学校活力，改变公立教育落后的问题。中国在优质教育不普及的阶段，只能在保证教育机会公平的前提下，通过逐步提高整体教育质量来改善教育公平问题，是一种理性的单一尺度的公平观。而日本在已有的优质教育前提下，做好多元化建设的铺垫，试图通过择校来实现一种多元尺度的公平观。
参考文献
[1]徐菁菁：《重点学校政策的嬗变及其启示》，《教育研究与实验》2014年第4期。
[2]中国社科院人口与劳动经济研究所：《人口与劳动绿皮书》，社会科学文献出版社，2009。
[3]二十一世纪研究院：《教育蓝皮书：中国教育发展报告（2011）》，21世纪教育研究院，2011。
[4]钱小英：《试析日本学校的“平等教育”》，《教育研究》2000年第5期。
[5]日本国立教育研究所：《国际教育调查的国内结果》，日本国立教育研究所，1985。
[6]山崎清男：《现代の教育と学校》，川岛出版社，1995。
[7]日本文部省：《学校基本调查》，大藏出版社，1995。
[8]山之内清：《システム社会の现代的位相》，岩波出版社，1991。
[9]熊沢一晃：《「品川区の学校選択制」——地方教育行政のイノベーション：片岡研究会最終レポート》，東京大学出版会，2000。
[10]东京都教育委员会：《京都公立学校数、学校制度の施状及びコミュニティ·スクルの置状について》，http：//www.kyoiku.metro.tokyo.jp/press/press_release/2019/release20190328_06.html。
[11]王文龙、赵妍：《教育公平问题探讨：发展经济学视角》，《现代教育科学》2011年第5期。
[1]本文受国家社科基金艺术学项目“海外文化中心对外文化传播研究”（15AH006）资助。