第一节 中国产业扶贫的政策体系与典型模式

一 中国产业扶贫的政策体系

消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求。从我国多年的扶贫工作实践来看，产业带动是脱贫攻坚的有力保障，甚至有人提出没有产业扶贫，就无法全面打赢脱贫攻坚战。产业扶贫一直是我国开发式扶贫的主要模式之一，与东西协作、易地扶贫搬迁、定点帮扶一脉相承。它与过去救济式扶贫模式不同，贯彻于我国新时期开发式扶贫模式的各个阶段。早在《国家八七扶贫攻坚计划》中就将“依托资源优势，按照市场需求……组织千家万户连片发展，专业化生产，逐步形成一定规模的商品生产基地或区域性的支柱产业”作为扶贫开发的主要形式。21世纪初提出的《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》中，仍然将发展种养殖业和推进农业产业化经营作为扶贫开发的重点内容和主要途径，并在这个时期正式提出了产业扶贫的概念，使其与农村劳动力转移、整村推进一起形成了“一体两翼”的扶贫战略模式。在《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》中，产业扶贫正式成为五大专项扶贫中的重要一环：“充分发挥贫困地区生态环境和自然资源优势，推广先进实用技术，培植壮大特色支柱产业，大力推进旅游扶贫。促进产业结构调整，通过扶贫龙头企业、农民专业合作社和互助资金组织，带动和帮助贫困农户发展生产。引导和支持企业到贫困地区投资兴业，带动贫困农户增收。”2012年，国务院扶贫办和农业部、林业局、旅游局共同下发了《关于集中连片特殊困难地区产业扶贫规划编制工作的指导意见》，明确提出每个片区用于产业发展的扶贫资金要占财政专项扶贫资金的70%以上。2015年中共中央、国务院颁布的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，将“发展特色产业脱贫”作为实施精准扶贫重点方略之一。2016年由农业部、国家发改委、财政部、中国人民银行等9个部门联合印发的《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》指出“发展特色产业是提高贫困地区自我发展能力的根本举措。这涉及3000万以上农村贫困人口的精准脱贫”。2017年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，对深度贫困地区脱贫攻坚工作做出全面部署，并强调要坚持产业发展等精准扶贫的基本方略，确保贫困人口的参与和受益。2018年6月最新出台的《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》再次强调：“深入实施贫困地区特色产业提升工程，因地制宜加快发展对贫困户增收带动作用明显的种植养殖业、林草业、农产品加工业、特色手工业、休闲农业和乡村旅游，积极培育和推广有市场、有品牌、有效益的特色产品。”

总体上，在“精准扶贫”的思想体系中，与市场机制紧密结合的产业扶贫仍然是脱贫攻坚的重要手段。习近平总书记在河北张家口看望慰问基层干部群众时提出，“要把发展生产扶贫作为主攻方向，努力做到户户有增收项目、人人有脱贫门路”。中央明确提出，“十三五”期间通过产业扶贫实现3000万以上农村贫困人口脱贫。

二 中国产业扶贫的典型模式

首先，从组织模式的角度来看，我国的产业扶贫可以分为龙头带动型、合作社带动型、党建模式和电商扶贫模式。其中龙头带动型和合作社带动型是产业扶贫体系中运用最多的两种组织模式。

龙头带动型一般是以“公司+农户”为核心，随着市场发育程度的不同或当地资源优势的差异再相应地有所变化，如转变为“公司+基地+农户”“龙头+产业+农户”。此种模式既能克服普通农户对市场行情把握能力差、产品种植或养殖技术不过关、缺乏议价能力等缺点，又能培育壮大当地特色产业、延长产业链、可以借助大企业专业的营销团队开拓市场等优点，但存在利益衔接机制不稳固、合同约束力差、公司与农户双方利益不稳固的隐患。

合作社带动型是指农民自愿联合成立合作社，合作社发展壮大后，自主延伸产业链，对社内成员或社外成员的产品直接进行加工、储运、营销等，实现专业化生产的一种组织模式。合作社是农民为了改善生产生活条件，获取共同的经济、社会利益，通过资金、劳动力、技术或生产资料入股的方式，在平等自愿的基础之上，自愿联合起来的一种合作经济组织。[1]部分地区也有将财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入资产以折股量化给贫困户再交由合作社统一经营的情况。在合作社带动型的组织模式下，农户、社员、经营者和股东“四位一体”，对外追求利润最大化，对内不以营利为目的。耕地的规划、农资的购买以及农产品的生产、加工、包装和销售都由合作社统一管理，最后实现盈余返还。

党建模式就是在产业扶贫中，重视发挥基层党组织和广大党员的先锋模范作用，扎实开展基层党建与精准扶贫工作，使基层党建工作真正地融入扶贫、服务扶贫、推动扶贫。在实施脱贫攻坚战的过程中，不断夯实党组织建设，特别是重视发挥基层党组织的政治优势、组织优势和资源优势，增强基层党组织联系群众、服务群众、凝聚群众、造福群众的功能。[2]

电商扶贫模式通过引导贫困地区的贫困人口在产业扶贫的过程中运用电子商务及物流配送等关联产业解决销售及就业问题。其本质上是一种扩大贫困地区销售市场，让贫困地区与外部大市场对接，提高贫困农户收入的方式。公众熟知的阿里巴巴集团、京东集团、苏宁等著名电商企业都把电商扶贫作为企业履行社会责任的重要使命，取得了不俗成绩。2018年，国家级贫困县在阿里巴巴平台网络销售额超过630亿元，共有200万商家、4.2亿用户通过阿里巴巴公益和蚂蚁金服公益双平台进行公益捐赠，累计帮扶贫困人口超过774万人次。[3]京东自2016年1月与国务院扶贫办签署电商精准扶贫战略合作协议以来，在832个国家级贫困县发展合作商6000余家，上线贫困地区商品136个品类，累计销售额200亿元，累计帮扶10万户建档立卡贫困家庭平均增收2000元至3000元。从2016年第一季度至2018年第二季度，京东在全国832个贫困县上线商品超300万种，实现销售额超300亿元。[4]

其次，按产业的具体内容来分，我国的产业扶贫可以分为特色种养、乡村旅游扶贫带动、资产收益、光伏产业、生态农业等模式。特色种养模式是利用贫困地区资源优势发展特色产品种养殖，鼓励引导工商资本进入农业生产领域，发展生态高效农业和农产品加工业，打造贫困村特色产业，延伸农产品价值链，带动贫困户就地就业增收。乡村旅游扶贫带动模式利用当地旅游资源，充分发挥旅游业在脱贫攻坚中的拉动能力、融合能力，带领当地贫困群众脱贫致富。乡村旅游扶贫也可以延伸为区域特色产业新业态，以旅游发展助推农民脱贫，让旅游带动农民致富。乡村旅游扶贫为当地贫困户提供了就业岗位，让贫困户在家门口解决就业问题，实现增收。通过调研发现，旅游有利于通过市场化的机制扶贫，在保护当地美好生态环境的同时，改变贫困地区的封闭状态，促进贫困地区人口在物质上和精神上双脱贫。[5]资产收益模式是在扶贫产业项目中，将自然资源、扶贫资金、农户权益资本化或股权化，相关经营主体利用这类资产产生经济收益后，贫困村与贫困农户按照股份或特定比例获得收益。这种模式不依赖农户的独立经营能力，对失能和弱能贫困人口具有针对性。赋予贫困户产权或股权，有利于贫困农户积累资产并利用这些资产持续受益，实现持久脱贫。光伏产业模式是通过在光能丰富的贫困地区建设光伏发电站，将所得收益用于建档立卡贫困村和贫困人口的脱贫，实现贫困户、贫困村集体收入的稳定和可持续的一种脱贫方式。国家发改委、国务院扶贫办等5个部门于2016年发布《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》，决定在全国具备光伏发电建设条件的贫困地区逐步开展光伏扶贫工程。光伏扶贫工程规划“在2020年之前，重点在前期开展试点的，光照条件较好的16个省的471个县的约3.5万个建档立卡贫困村，以整村推进的方式，保障200万建档立卡无劳动能力贫困户（包括残疾人）每年每户增加收入3000元以上”[6]。生态农业模式通过保护生态和发展生态经济，实现修复生态、保护环境和消除贫困的目的。自然生态较好、自然资源较丰富地区，利用丰富的自然资源发展林下经济、循环经济、特色产业、生态旅游业，促进生态保护和扶贫开发良性互动。