新时代构建高质量退役军人民生保障体系的现实探索[1]

退役军人的民生保障政策主要包括再就业与社会保障两方面。目前退役军人民生保障的焦点一方面在于符合就业安置条件的未能按照规定落实转业安置，其生活没有稳定的预期与保障；另一方面则在于解决九类退役军人的社会保障遗留问题，以及现役军人的社会保障与退役军人的社会保障体系衔接、退役军人社会保障的顶层设计等问题。

十九大以来，退役军人的民生保障问题受到了高度重视。各地方在实践探索退役军人再就业与社会保障政策等方面积累了一定经验，各部委颁布各项政策法规促进退役军人民生保障的进一步完善。未来退役军人民生保障的发展，应构建普惠性保障+特惠性保障双层架构保障体系，构建法定保障与补充保障多层次保障体系，完善货币补偿+能力提升+机会优先的政策支持体系。

一、退役军人民生保障迫切性是构建新时代退役军人高质量民生保障体系的现实需求

十九大确立了习近平新时代中国特色社会主义思想，开启了全面建成中国特色社会保障体系的新征程，明确了中国社会保障改革与发展的目标和方向是建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系，以满足人们日益增长的美好生活需要。2018年4月24日至28日，习近平总书记在湖北考察时强调，坚持新发展理念，打好“三大攻坚战”，强调民生是最大的政治。军人社会保障，尤其是退役军人社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分，加强退役军人民生保障体系建设也是推动民生保障精细化发展的重要内容之一。由于军人职业的特殊性，更要重视退役军人社会保障体系的建设。

军人是一种特殊的职业，其职业生涯被分为服役和退役两个时期。穿上军装经受常人难以体会的高强度训练、奔赴岗位直面陌生环境考验、承受同家人两地分居的痛楚、履行职责使命无畏艰难险阻。军队不生产粮食，但军队生产安全。然而，军人职业的特殊性与崇高性并未能全面体现在军人退役后的生活保障上，甚至退役军人中的部分特殊群体未能得到最基本的生活保障，面临着各类生活困境，如养老、医疗等问题。因此，完善并解决退役军人民生保障已成为习近平新时代中国特色社会主义民生保障的主要内容之一。

在我国现行军队管理体制下，军人都面临着退役或转业问题。对于每一位退役军人而言，都面临着两大民生保障问题：其一，退役后的军队社会保障体系与地方社会保障体系的衔接与保障待遇差别的问题；其二，退役后的再就业问题，意味着工作方式、职业特性、生活方式等多方面转变。特别是对于自主择业军转干部来说，他们有自身的优势特长，但相对也存在年龄偏大与社会融入度不高的问题，更容易导致择业受限制、创业有风险。

建军以来，军队退役人员达到5700万，每年仍在以几十万的速度增加。据民政部官方网站消息，截止到2017年11月底，我国现有国家抚恤、补助各类优抚对象共计858.5万人，较2016年12月份的优抚对象总人数874.8万人（11个月）净减少16.3万人（不含新增优抚对象人数），平均每月减少约1.5万人，平均到每天大约500人（实际更多，因为无法计算当年新增优抚对象人数）。

近年来，民政部官方统计的参战老兵、参战民兵民工们正在逐渐老去，有的已经去世。而据保守统计，中华人民共和国成立以来，中国人民解放军执行重大作战任务共15次，参战军人、民兵民工等人员不低于350万人。这其中，仍然健在的在280万以内。这些老兵们年纪都已经很大，且大多是身在农村的老兵，他们生活困难，需要政府和社会的关爱和照顾。

目前，退役军人面临民生保障问题的焦点是再就业与社会保障体系的完善与保障质量的提高。在退役军人的社会保障政策方面，主要存在两方面问题。一是现役军人的社会保障与退役军人的社会保障体系衔接、退役军人社会保障的顶层设计等问题，二是解决九类退役军人的特殊社会保障遗留问题。九类退役军人包括：（1）老红军、西路军和红军失散人员。目前我国老红军、西路军以及红军失散人员都年事已高，并且人数也在不断减少，他们需要解决的问题是医疗保障、护理以及生活保障问题。（2）残疾军人。他们需要解决医疗保障、最低生活保障、护理费和护理人员待遇以及优先优待政策落实等问题。（3）参战退役士兵，即参加过为捍卫国家领土和主权完整、保卫国家安全、抵御外来侵略、完成祖国统一而进行的武力打击敌方的军事行动，迄今已经从军队退役的人员。他们需要解决的主要问题是发放参战荣誉金和参战纪念章、养老保险问题以及保障他们能够享受退休金待遇和退休医疗保障待遇问题。（4）涉核退役人员。主要问题是发放参核荣誉金和参核纪念章，解决养老保险问题以及保障他们能够享受退休金待遇和退休医疗保障待遇问题。建议全体参核人员全部评定伤残等级，并保障出现核辐射遗传后代现象

后的医疗和生活保障问题。（5）带病回乡退役军人。主要是医疗保障问题和生活保障问题。（6）军队复员、转业干部。主要解决干部身份问题。（7）复员、转业志愿兵（士官）。主要是退役后的培训、就业问题和养老保险、医疗保险缴纳和接续问题。（8）军队离退休干部、退休士官。主要是医疗保障问题。

（9）农村60岁以上退役军人。主要是优抚金提升和医疗保障水平的提高，以及没有及时缴纳养老保险，需要自己补交养老保险问题。

二、构建新时代高质量退役军人民生保障体系的现有实践经验

新时代党和国家高度重视并支持退役军人就业创业。2018年1月17日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议时指出，进一步支持农民工、高校毕业生和退役士兵等各类人员返乡下乡创业，有利于促进实施乡村振兴战略，推动更多人才、技术、资本等资源要素向农村汇聚，以大众创业、万众创新开辟就业新渠道、培育“三农”发展新动能。这为退役军人就业提供了新的思路，参与乡村振兴建设成为退役军人再就业的新渠道之一。同年7月4日，李克强总理在主持召开国务院常务会议上指出，要抓好退役军人就业，加大就业培训和政策帮扶。各地在探索退役军人再就业方面积累了一定的经验，具体如下。

（一）天津经验：全覆盖、三层次、多举措

首先，将退役军人全面纳入军人优先优待服务对象，同时扩大了享有优先优待服务的领域。这是全国首个将退役军人纳入优先优待范围的省级行政单位，也是迄今唯一一个将退役军人全面纳入优先优待范围的省级行政单位。

其次，建立三级军队退役人员联络服务站网络体系，从机构和制度上保障了退役军人再就业政策的实施。天津市为畅通军队退役人员服务渠道，共建立了区、街道（乡镇）、社区三级军队退役人员联络服务中心、服务站5455个。[2]2018年以来，天津市滨海新区努力为下岗失业的退役士兵推荐公益性岗位，在充分考虑退役士兵的学历水平、年龄结构等特点的基础上，滨海新区政府开发了社区党建联络员和三级复退军人服务站联络员两种岗位，帮助他们拓宽就业渠道，实现再就业。仅西青区共建设军队退役人员服务中心、站点244个[3]，实现了军队退役人员服务站全覆盖，进一步对军队退役人员在政策制定、结对解困、就业指导、入户走访、精准帮扶、社会服务、优待优先、舆论宣传等方面提供了精准服务保障，切实解决了军队退役人员的实际困难。

最后，天津市出台多项举措助推退役军人再就业政策。[4]一是涉及退役军人民生保障的相关部门建立工作协调机制，完善优待政策执行程序，保障各项政策的顺利落实。二是优先选拔优秀退役军人在社区和农村基层组织中发挥作用，广泛吸收优秀退役军人参加社会公益岗，充分发挥退役军人在维护社会治安和社会主义秩序中的积极作用。三是完善抚恤补助标准自然增长机制，充分体现军队服役期间的贡献与退役后待遇挂钩的指导思想。四是建立中央驻津企业、市属企业、区属企业以及与企业解除劳动关系的军转干部的沟通联系制度。五是加强职业教育和技能培训，强化就业指导，将退役士兵培训纳入百万技能人才培训福利计划，并采取具体措施。六是建立网络平台，为复转人员培训、就业提供服务。七是建立精准帮扶责任制，实现“一对一”帮扶。更为重要的是，天津市明确了各级党委、党政府退役军人民生保障的第一责任，并将其纳入市委和市政府督查事项。这为退役军人民生保障政策的实施提供了有力的领导，确保了各项制度的落实。

（二）四川安岳县经验：六项保障

四川省资阳市安岳县颁发的六项保障退役军人民生保障类措施，目标重在落实国家、四川省、资阳市的各项退役军人民生保障政策。一是建立抚恤补助自然增长机制，并将其纳入年度目标考核，切实保障优抚对象抚恤优待标准与人民群众的生活水平同步提高，严格落实了国务院《军人抚恤优待条例》、《四川省军人抚恤优待办法》及《资阳市人民政府关于建立优抚对象抚恤补助标准自然增长机制的通知》（资府发〔2001〕43号）文件精神，每年按农民人均纯收入增加数的30%提高补助标准，安岳的自然增长金标准目前已达到每人每月175元。二是建立退役士兵关爱帮扶基金。以县财政投入为主，吸纳社会资金，建立退役士兵关爱帮扶基金，对生活、医疗、住房有困难的进行一般关爱帮扶，对个别特殊困难和退役士兵历史遗留问题等采用“一事一议”进行重大关爱帮扶。自2017年设立以来，财政已注入基金500万元，累计帮扶2317人次。三是加强退役士兵安置政策执行力度。将符合政府安排工作的人员全部安置在全额拨款事业单位，超过中央关于符合政府安排工作条件退役士兵安置在财政全额拨款单位不低于80%的要求，年均安排人数30人左右。四是实施退伍军人再就业补贴政策。县政府开发了50个公益性岗位，专项用于下岗失业的转业志愿兵和部分生活困难、自谋职业的转业志愿兵再就业，目前上岗人员每人每月领取1380元公益性岗位补贴，并同时享受社保补贴。[5]五是建立退伍军人服务站。通过政府购买服务方式，引进社会组织开展服务工作，在两个社区建立了社会工作站，开展困难退伍军人探视、抗战老兵探望、困难人群关怀、环保志愿行动等活动，搭建起退伍军人与政府沟通的桥梁，有效实现了退伍军人和党委政府的和谐互动。六是开发退伍军人服务信息平台。建立安岳县退伍军人综合信息服务软件平台，将信息化网络管理延伸到乡镇，有针对性地开展“一对一”帮扶，加强了优抚对象精准化管理。

（三）河北经验：“二站三中心”模式

河北省在探索退役军人民生保障政策方面走在全国前列，在退役军人机构设置方面探索了“二站三中心”模式。“三中心”分别指省、市、县三个行政层级分别设置退役军人服务管理中心。省级退役军人管理服务中心内设三个处级机构，其中就业创业指导机构负责退役军人再就业工作，定期组织招聘会，开展职业教育和技能培训，制订帮扶计划，解决困难退役军人生活问题。“二站”指在乡（镇、街道）、村（社区）成立退役军人管理服务站，基本形成省、市、县、乡、村五级退役军人管理服务网络。

同时，河北省还积极探索并出台退役基本养老保险等军地转移接续的具体实施措施。河北省人力资源和社会保障厅印发《河北省军人退役基本养老保险和职业年金关系转移接续经办规程（暂行）》，该规程对各类就业形式的退役军人的养老保险等转移接续做了明确的规定，对办理养老保险转移接续手续的流程也做了详细的说明，有助于政策的操作实施。

（四）慈善公益助推退役军人就业创业：以海银为例

海银公益基金会充分发挥自身在金融和实业领域的专业优势，将“企业之能”与“国家之力”和“军地之长”结合起来，协助政府部门做好军民融合和退役军人安置与服务工作。海银于2018年3月17日在上海宣布将设立规模达1000万元人民币的上海海银公益基金会退役军人专项基金，并牵头设立规模达100亿元人民币的军民融合产业基金（以下简称“双基金”），在3年内落实1万名退役军人的就业安置。[6]“双基金”主要是以金融、慈善的方式为军民产业融合、退役军人职业发展提供支持。退役军人专项基金秉持“授人以渔”的理念和宗旨，从退役军人创业就业培训、退役军人工作岗位安置、困难退役军人帮扶以及国防文学影视艺术创作的支持等方面入手，通过职业培训、岗位提供等方式促进中国退役军人的职业发展。

三、构建新时代高质量退役军人民生保障体系的可行路径

2017年以来，全国各地陆续召开会议展开退役军人的登记、摸底调查，并出台系列新规定积极解决退役士兵安置问题，焦点主要是解决历史遗留问题，适应对象主要是1978年以来符合政府安排工作条件的退役士兵，主要是对以往国家规定的安置政策、权益保障的政策中没有落实的进一步强调要求落实。

退役军人民生保障整体思路：完善退役军人社会保障体系建设需调整制度安排思路，构建完备的多元化保障体系。关键是实现从追求特惠转向普惠性保障与特惠性保障并重、从货币补偿为重转向货币补偿与能力提升并重、从解决现实困难为主转向解决现实困难与提供稳定安全预期并重三大转向，明确普惠性保障+特惠性保障双层架构保障体系，构建法定保障与补充保障多层次保障体系，完善货币补偿+能力提升+机会优先的政策支持体系。

退役军人社会保障政策：应当是根据我国军队人力资源管理改革方向以及新时代社会保障改革的方向，未来退役军人民生保障体系应当着力发展以下方面：一是建立军人社会保障与退役军人社会保障以及城镇职工、城镇居民、农民等各类群体的动态调节机制，适应我国多层次社会保障体系建设的发展方向。二是退役军人的社会保障体系建设应逐步实现由相对独立的社会保障体系向普惠加优待的方向转变。三是退役军人的社会保障体系应当逐步缩小城乡差距，逐步实现由城乡有别向城乡一体转变。四是强化军人军属荣誉感，逐步实现由偏重物质保障向物质和精神并重转变。五是提高保障水平，逐步实现由解困型向福利型社会保障制度的转变。六是退役军人待遇与服役贡献直接挂钩。可根据退役军人的服役年限及其在现役期间的贡献，动态调整退役军人的社会保障待遇，推动军人职业化的发展方向。

退役军人再就业政策：退役军人的再就业是退役军人民生保障之基，促进退役军人就业创业，提升退役军人就业创业能力是基础，关键核心是完善多层次、多样化的退役军人教育培训体系。在建构新时代退役军人民生保障实践探索过程中，必须探索实现从过去追求以转业安置为主的特惠型保障体系转向普惠型保障与特惠型保障并重，鼓励退役军人自主择业，构建积极完备的就业政策和教育培训体系，加大退役军人教育培训投入，以促进退役军人人力资源开发为目标，通过政策引导退役军人实现再就业。目前，退役军人教育培训体系主要依托各地方高校，根据退役军人转业安置单位的业务性质选择地方高校组织师资进行培训。

[1] 作者文姚丽，西北政法大学廉政文化研究中心研究员、文化与价值哲学研究院研究员、党内法规研究中心研究员。

[2]天津日报. 天津搭建三级联络服务体系 实现退役军人服务全覆盖［EB/OL］.（2017-03-23）.http://tj.people.com.cn/GB/n2/2017/0323/c375366-29900501.html.

[3]天津先锋网. 实现退役军人服务全覆盖［EB/OL］.（2018-07-28）.http://www.tjzzb.gov.cn/ywkd/tjxw/201807/t20180728_53089.html.

[4]芦台镇. 做好我市退役军人有关工作的宣传提纲［EB/OL］.（2017-03-02）.http://www.tjnhdj.gov.cn/ltz/ggl/201703/t20170302_995779.html.

[5]小侠女论公考. 这地福音：退伍军人再就业补贴，每人每月领取1380 元！［EB/OL］.（2018-05-23）.https://www.sohu.com/a/232582354_100087626.

[6] 海银财富. 海银发起设立退役军人专项基金和军民融合产业基金［EB/OL］. （2018-03-20）.https://baijiahao.baidu.com/s?id=1595427960301954177&wfr=spider&for=pc.