第三节 财政的职能

财政的职能是指财政在社会经济生活中所具有的职责和功能，它是财政这一经济范畴本质的反映，不以人的意志为转移。它要回答的问题是：“财政是干什么的”或“财政应当干什么”。

在市场经济条件下，政府执行的职能主要涉及两个方面：一是市场失灵的领域；二是与公共利益相关的社会福利领域。从财政宏观调控目标的角度看，财政职能可以概括为以下三个方面：资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能。

一、资源配置职能

（一）资源配置职能的概念

资源配置职能是指通过财政收支活动及相应财政政策的制定、调整与实施，对现有的人力、物力、财力等社会经济资源的结构与流向进行合理的调配，使其得到最有效的使用，获得最大的经济和社会效益。

由于资源是有限的、稀缺的，因此我们必须合理配置资源，才能按照有利于经济发展和社会进步的比例把有限的资源分配到合理的使用方向和那些使用效率高的使用者手中，形成合理的产业经济结构、地区经济结构和技术经济结构。

不同的经济体制的资源配置方式各不相同。在我国高度集中的计划经济条件下，财政资源配置的典型形式就是对整个经济进行集中控制，并通过国家计划的方式分配所有的资源。而在当今市场经济条件下，经济社会资源的配置有两种方式来实现，即市场机制和政府机制。市场对资源的配置起基础性作用，但由于存在公共产品、垄断、信息不对称、经济活动的外在性等市场失灵情况，市场提供的产品和服务数量就会过度或不足，无法实现资源配置的最优化，整个社会的资源配置就会缺乏效率，因此需要政府在市场失灵领域发挥资源配置作用，干预经济活动。财政的资源配置职能就表现在对市场提供过度的产品和服务数量进行校正，而对市场提供不足的产品和服务进行补充，以实现社会资源的有效配置。

（二）资源配置职能的主要内容和手段

1．调节资源在地区之间的配置

在全世界范围内，地区之间的经济发展不平衡是非常普遍的现象。在我国，由于历史、地理和自然条件的原因，使得这一问题显得尤其严重。我国东、中、西部地区的发展存在极大的不平衡，区域经济差距和贫富差距明显。仅仅依靠市场机制来解决这一问题，可能不仅需要很长的时间，而且会适得其反，即资源从落后地区向发达地区流动，这对整个经济的均衡发展和社会的稳定都非常不利。这就要求财政的资源配置职能在这方面发挥作用，如财政可通过采取转移支付制度和区域性的税收优惠政策、财政补贴、加强制度建设、消除地方封锁和地方保护、完善基础设施、提供信息服务等方法，促进要素市场的建设和发展，推动生产要素在区域间的合理流动，实现资源配置的优化。

2．调节资源在产业部门之间的配置

合理的产业结构，对于促进国民经济的协调发展、促使国民经济良性循环具有重大意义。调整产业结构的途径主要有两条：一是调整投资结构，即调整资产的增量结构。因为产业结构是由投资结构形成的，由于增加或减少对某一产业的投资就会加快或者延缓其发展，投资结构的变化影响了产业结构。财政通过调整投资结构，形成新的生产能力，实现优化产业结构的目标。如交通、能源等基础产业项目的资金和技术“门槛”高，政府就可通过产业政策指导和集中性资金支持，防止规模不经济的产生。二是改变现有企业的生产方向，即调整资产的存量结构，促使一些企业转产。政府可利用财政税收政策引导企业投资方向，对企业实行破产、兼并和横向经济联合，引导企业改变生产方向，形成合理的产业结构。

3．调节资源在政府部门和非政府部门之间的配置

政府部门是指分配与使用财政资金的部门，凡不在这个范围之内的均称为非政府部门，包括企业和个人。资源在政府部门和非政府部门之间的合理配置有三个标准：

(1)从财政理论上看，主要是根据社会公共需要在整个社会需求中所占的比重。当然，在社会的不同发展阶段，国家职能和活动范围会发生变化，这一比例也会随之变化，不会固定不变。

(2)从经济学角度分析，资源在政府部门和非政府部门之间的合理配置标准，则取决于资源在政府部门和非政府部门所产生的边际收益是否相等。

(3)从数量上看，则取决于财政收入占国民生产总值的比重的高低。国家提高财政收入占国民生产总值或国民收入的比重意味着社会资源中归政府部门支配使用的份额增大，而归非政府部门支配使用的部分变小；反之亦然。政府可以根据其承担的责任大小确定政府部门财政收入的比重。一般来说，发达国家财政收入占GDP的比重在45%左右，发展中国家在25%左右。按IMF《政府财政统计手册2001》统计口径计算，2010年欧洲三国德国、法国和意大利财政收入占GDP的比重分别为43.3%、49.2%、46.0%。2010年我国政府财政收入占GDP的比重为27.4%;2012年不包括政府性基金收入在内的财政收入占GDP的比重为23%。相比之下，我国财政收入占GDP的比重偏低。政府部门使用的资源过高或过低都不利于资源的合理配置。

4．调节资源在政府部门内部的配置

这一点直接表现在财政支出结构方面。因此，必须合理安排财政支出投向，优化财政支出结构，确保教育、公共卫生、环境保护、社会保障、科技进步、农业发展等方向的投入。根据经济学理论，政府部门内部资源合理配置的标准应当是财政资金在各部门之间的边际收益相等。从实际工作看，要求做到政府各部门支配使用的财政资金与其承担的责任相适应。

二、收入分配职能

（一）收入分配职能的概念

收入分配是指收入的公平分配。财政的收入分配职能是指国家 (政府)为了实现收入分配的公平分配状态——经济公平和社会公平状态，通过税收和转移性支出等政策手段改变市场初次分配和再分配的格局。

财政意义上的收入公平分配包括经济公平和社会公平两层含义。经济公平是指经济领域中主体之间竞争的公平性，其含义着重于经济投入与经济回报之间比例的合理性。社会公平是指在社会领域中各主体之间竞争的公平性，其含义着重于社会投入与社会回报之间比例的合理性，即权利、机会和结果等方面的平等和合理。经济公平是在平等竞争的条件下由等价交换来实现的，而社会公平很难用某个指标来衡量，通常是指收入差距维持在现阶段各阶层的居民所能接受的合理范围内。一些国家通过规定最低工资收入和确定贫困线的办法，关注社会中的低收入阶层。

（二）收入分配职能的主要内容和手段

1．调节企业利润水平

调节企业利润水平的主要任务在于使企业的利润水平能够反映企业的经营管理水平和主观努力状况，使不同的企业在大致相同的条件下获得大致相同的利润水平。税收是调节收入分配的主要手段，通过征税剔除或减少客观因素对企业利润水平的影响，为企业营造一个公平竞争的外部环境。例如，通过资源税调节由于资源条件和地理条件而形成的级差收入等，通过征收土地增值税调节土地增值收益对企业利润水平的影响。除此之外，政府还可以通过企业亏损补助等手段来调节企业的利润水平。

2．调节居民个人收入水平

(1)利用税收政策。税收同时也是调节居民个人收入水平的主要手段，如通过个人所得税、社会保障税调节个人收入，缩小个人收入之间的差距；通过征收财产税、遗产税等调节个人财产分布。

(2)规范工资制度。这里的工资制度主要是指国家预算拨款的公务员工资及相似的事业单位职工的工资。凡应纳入工资范围的收入都应计入工资总额，提高工资的透明度，建立以工资收入为主、工资外收入为辅的收入制度。

(3)通过转移支出调节收入的差距。政府可以通过对低收入的地区居民和家庭给予补贴、社会保障支出、救济支出，使每个地区的居民或家庭获得基本的生活条件和福利条件。

(4)创造就业机会，使中低收入者得到获取收入的机会。政府可以利用税收优惠政策创造就业机会并扩大就业培训，使中低收入者有获取较高收入的机会。政府的再就业工程正是财政实现收入公平分配的体现。

延伸阅读

基尼系数

基尼系数（Gini Coefficient），或译坚尼系数，是20世纪初意大利经济学家基尼，根据洛伦兹曲线所定义的判断收入分配公平程度的指标。

基尼系数是比例数值，在0和1之间，是国际上用来综合考察居民内部收入分配差异状况的一个重要分析指标。越接近0就表明收入分配越趋向平等；反之，收入分配越趋向不平等。按照国际一般标准，0.4以上的基尼系数表示收入差距较大，当基尼系数达到0.6以上时，则表示收入差距很大。

1．中国基尼系数0.473高于国际警戒线

国家统计局2014年1月20日发布的数据显示，2013年我国居民收入基尼系数为0.473。此前，国家统计局在2000年发布中国基尼系数为0.412之后，一直没有在每年的国民经济发展统计数据中公布这一系数。

《每日经济新闻》记者注意到，从2000年起，国家统计局一直在发布农村居民纯收入的基尼系数，但对城镇居民的基尼系数却鲜有涉及。国家统计局局长马建堂此前解释，城镇居民的基尼系数没有发布，原因主要是难以获取高收入人群真实的收入信息，这样一来，依据现有资料计算的结果，感觉偏低，所以就没有发布。

不过，在2013年1月的国务院新闻办公室新闻发布会上，马建堂回答记者提问时，对外公布了2003—2012年全国居民收入的基尼系数。对于此次国家统计局计算的2013年基尼系数，马建堂认为，“总体来讲是符合中国实际的”。但这远高于国际警戒线的数字，表明我国收入分配存在很大的改进余地。他表示，应进一步加大收入分配改革的力度，更好更快地提高中低收入人群的收入，合理规范合法收入，坚决打击非法收入。

2．基尼系数争议很大

作为衡量收入分配公平程度的指标，基尼系数一直备受关注。西南财经大学之前的报告显示，2010年中国家庭的基尼系数为0.61。这一数据引起业内很大反响。

中国人民大学财政金融学院教授岳希明和北京师范大学收入分配研究院教授李实撰文称，西南财经大学的这份报告由于统计样本过小、样本结构不平衡等问题，所以统计结果偏大。

这一争论并不是个案。马建堂曾坦言，确实有一些学者计算的基尼系数比国家统计局计算的高。在他看来，基尼系数严格地讲不是一个统计指标，它是依照一些基础资料，通过不同的方法算出来的。

多位专家在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，统计中遇到的最大问题，就是对一些“隐形收入”和“灰色收入”无法准确把握，特别是一些高收入人群并不愿意公开自己的收入情况。

不过马建堂认为，尽管这些账户特别是高收入账户，未必记得特别真实、特别全，但它的基础比较扎实，来源比较明确，持续性很强，总体来讲是符合中国实际的。并且，有一部分专家研究计算的结果和国家统计局的结果是非常相近的。另外，世界银行对中国基尼系数的计算和国家统计局的也很一致。

3．寻求权利公平是关键

比较历年统计的基尼系数，2003年是0.479,2004年是0.473,2005年是0.485,2006年是0.487,2007年是0.484,2008年是0.491；然后逐步回落，2009年是0.490,2010年是0.481,2011年是0.477,2012年是0.474。

尽管2013年收入分配差距为11年来最低，但基尼系数也明显高于0.4的国际警戒线。北京师范大学中国收入分配研究院教授李实分析称，一些官员利用权力来寻求个人利益等，带来了很多灰色收入、非法收入，这对收入差距、收入分配产生很大影响。

资料来源：http://www.nbd.com.cn/articles/2014-01-21/804845.html,2014-01-21。

三、经济稳定职能

（一）经济稳定职能的概念

经济稳定职能是指通过不同时期财政政策的制定、实施和调整，使整个社会经济保持良好的发展状态，以此达到充分就业、物价稳定、国际收支平衡和经济增长的宏观经济政策目标。充分就业是指有工作能力且愿意工作的劳动者能够找到工作；物价稳定是指物价的上涨幅度维持在不至于影响社会经济正常运行的范围内；而国际收支平衡则是指一国在进行国际经济交往时，其经常性项目和资本性项目的收支大体平衡。由于市场的盲目性、分散性和滞后性会经常导致经济波动与失衡，甚至经济危机的固有缺陷及由于种种原因造成的地区间经济发展的不平衡也会影响社会经济稳定，在客观上就需要财政进行宏观调控，以达到社会总供求的平衡。

（二）经济稳定职能的主要内容和手段

要实现经济的稳定增长，关键是要做到社会总供给与总需求的平衡，包括总量平衡和结构平衡。因此，财政的经济稳定职能也是从总量平衡和结构平衡这两方面出发进行调节。供求结构的平衡实质上属于资源配置的问题，前已涉及，下面对财政实现社会供求总量平衡方面的主要手段作出说明。

1．在经济发展的不同时期，通过不同的财政政策，调节社会总供给和总需求平衡

当经济下滑时，社会总需求不足，小于总供给，失业增加，财政实行扩张性的政策，增加支出、减少税收或两者并举；当经济膨胀时，社会总需求过度，大于总供给，容易引起通货膨胀，财政实行紧缩性的政策，减少支出、增加税收或两者并举。

2．运用财政收支活动中的制度性因素，发挥财政“内在稳定器”的作用

“内在稳定器”是指在经济中能自动地趋向于抵消总需求变化，使总供给和总需求稳定在一定水平上的政策工具。

在收入方面，“内在稳定器”主要是指累进所得税制。当经济扩张时，企业和个人收入增加，适用税率相应提高，较高的边际税率使得税收的增长幅度超过国民收入增长幅度，从而可以抑制消费和投资需求，最终抑制经济过热；当经济衰退时，企业和个人收入下降，适用税率相应下降，较低的边际税率可以缓冲收入的下降幅度，从而可以刺激经济复苏和发展。

在财政支出方面，“内在稳定器”主要体现在社会保障、社会救济和福利支出等方面。当经济高涨时，失业率下降，转移性支出减少，从而减少社会需求的增加，抑制经济的增长；当经济萧条时，失业率增加，转移性支出相应增加，刺激消费，最终推动经济的复苏和发展。

财政的各个职能之间既存在一致性，相互之间也有矛盾，协调得好可以相辅相成，协调失当则会相悖相克。财政职能的一致性表现在它们都是在国民经济运行的大环境中互为条件、相互促进。资源配置职能是各职能的前提，收入分配职能则是优化资源配置的继续，而经济的稳定增长和发展既是前两种职能的结果，又进一步构成实现前两种职能的前提条件。但这些职能在实现中又会经常处于矛盾状态。财政宏观调控以财政职能作为目标，有时会处于顾此失彼的境地，削弱政策效果。在实践中，要利用财政政策同时实现财政的三大职能是有一定困难的。因此，政府就需要制定有效的政策，协调处理好不同职能目标的关系。如何权衡利弊，协调运用、充分实施财政职能，统筹考虑各职能目标的相互作用，使之同时满足配置、分配和稳定发展目标，是财政政策实施的重要问题，也是财政体制改革的核心问题。

知识链接

实现“公平”是收入分配改革的核心目标

2013年“两会”召开之前，收入分配的话题再次引起热议。2月初，国务院批转了发改委、财政部、人社部制定的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，这个屡经修改又屡被延迟的改革方案终于浮出水面。另外，“十八大”报告中提到，2020年全面建设小康社会的宏伟目标，实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，被很多人称为中国版的“收入倍增计划”。

1．收入倍增不能简单等同于“涨工资”

“十八大”报告中提到，2020年要实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。国家行政学院决策咨询部研究员王小广对此表示，过去十年我们的居民收入都是翻番的，正常情况下，到2020年居民收入翻番是基本能实现的。

提到“收入倍增计划”，通常会被笼统地认为是增加工资，王小广认为涨工资并不是“收入倍增计划”的真正含义，落实收入倍增计划的关键点在于如何“涨工资”，该给哪个群体“涨工资”。他表示，必须遵循市场的原则，通过增加就业、创造更多就业岗位来实现收入的提高，而且“收入倍增计划”应该重点放在增加中等收入人群的收入水平。

中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇强调，要扩大中等收入群体的范围，首先必须清楚谁才是中等收入群体。他举例说，如果2020年要达到居民收入翻番，随着经济的发展和收入水平的提高，现在所谓的高收入群体未来十年可能就变成了中等收入者，因此界定“中等收入群体”要从动态的角度去考虑。

2.“中等收入陷阱”风险不容忽视

收入分配改革一直是中国改革和发展非常重要的大事。王小广表示，中国的未来充满风险，在我们达到中等收入国家水平之后，面临一个最大的风险就是“中等收入陷阱”，这与收入增长和收入分配改革有非常大的关系。

杨志勇表示，让经济结构协调发展，并且对经济发展成果进行合理分配，让对社会做出贡献的人都能得到合理的收入，这样社会活力增强，可以防止掉入“中等收入陷阱”。

王小广在发言中强调，收入分配改革是防止掉进“中等收入陷阱”的一个突破口。

3．收入分配改革必须遵循“公平”原则

对于日前国务院批转的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，杨志勇表示：一方面，方案强调了收入分配问题的难度和艰巨性，并且对初次分配着墨较多，这是值得肯定的；但是另一方面，这只是一个总体方案，还需要具体措施的落实，这才是难点所在。初次分配领域的市场化改革不可能解决收入分配的问题，只能解决已经扭曲的收入分配格局。

在如何打破垄断的问题上，王小广认为政府必须进行行政体制改革。王小广说，行政体制改革可能会面临来自既得利益集团的阻力，要化解改革阻力，让各利益集团做出妥协，中央必须下决心建立一个有利于市场经济本质的公平原则，通过博弈达成妥协。

王小广还表示，在收入分配改革如何打破垄断的问题上应该采取“赎买”的办法，即在某一期限内承认既得利益，当过渡期结束之后就不再允许垄断的存在。解决垄断问题，一方面垄断行业自身要继续规范；另一方面可以适当让非国有成分的资本进入垄断行业。

对于目前收入分配领域存在的一些问题，杨志勇表示，根源在于整个社会对于“公平”的原则没有形成统一的认识。对此，王小广认为，目前收入分配真正的问题在于缺乏公平性。因此收入分配改革最基本的应该是从市场入手，从公平入手。充分的市场竞争会带来公平，而目前中国社会有些不公平的现象存在，恰恰是因为市场化改革不到位，缺乏竞争导致的，因此，必须启动新一轮的市场化改革。

资料来源：http://www.scopsr.gov.cn/rdzt/qglh/fxpl/201302/t20130228-208584.html,2013-02-28。

本章小结

思考与练习

一、单项选择题

1．在封建社会，财政分配以 ( )形式为主。

A．劳役

B．实物

C．价值

D．劳动

2．财政分配的对象主要是 ( )。

A.C

B.C+V

C.V+M

D.M

3．财政分配的基本特征是 ( )。

A．惩罚性和无偿性

B．惩罚性和补偿性

C．强制性和惩罚性

D．强制性和非营利性

4．财政分配的目的是 ( )。

A．政府为了生财

B．政府为了聚财

C．政府为了维护统治

D．政府为了实现其职能

5．财政分配的主体是 ( )。

A．政府

B．财政

C．政党

D．国家

6．财政分配的对象是 ( )。

A．社会产品

B．国民生产总值

C．社会总产值

D．商品价值

7．收入分配的目标是 ( )。

A．实现共同富裕

B．实现社会公平

C．消灭贫穷

D．维护效率

二、多项选择题

1．财政具有的一般特征是 ( )。

A．财政分配的主体是国家

B．财政分配的对象是社会产品

C．财政分配的目的是保证国家实现其职能的需要

D．财政是一种集中性的、全社会范围内的分配

E．财政分配是一种无偿性的分配

2．财政的产生必须具备的最基本条件是 ( )。

A．物质条件

B．经济条件

C．国家条件

D．历史条件

E．政治条件

3．公共财政的基本特征包括 ( )。

A．弥补市场失效

B．为市场活动提供一视同仁的服务

C．具有非营利性

D．保证市场公平竞争

E．法治化

4．在社会主义市场经济条件下，从财政宏观调控目标的角度看，财政职能包括 ( )。

A．资源配置职能

B．宏观调控职能

C．收入分配职能

D．经济稳定发展职能

E．服务职能

5．经济稳定包含多方面的含义，通常是指 ( )。

A．经济增长

B．收入增长

C．充分就业

D．物价稳定

E．国际收支平衡

6．在社会主义市场经济条件下，下列属于我国财政资源配置的范围的有 ( )。

A．对社会各项公共事业的发展所需资源的配置

B．保证政府机关正常运转所需资源的配置

C．为保证市场主体正当利益、维护市场经济秩序，根据贫富状况对不同地区、部门、企业、居民进行的资源配置

D．为弥补市场缺陷、调节社会总需求、防止经济波动、保证经济稳定增长而进行的资源配置

E．对基础设施、基础产业、高科技产业、国家重点建设项目进行的资源配置

三、判断题

1．无论在何种社会形态下，财政分配总是围绕着实现国家职能的目的而进行的。( )

2．优化资源配置是指对自然资源的优化使用。( )

3．财政的资源配置职能本质上是为了弥补市场失灵。( )

4．财政的产生必须具备两个最基本的条件：一个是经济条件；另一个是物质条件。( )

5．在自然经济形态下的国家财政和计划经济体制下的国家财政，都具有完全意义上的公共性。( )

6．公共财政是计划经济的产物，是与计划经济相适应的财政类型。( )

7．公共财政的目标是弥补市场失灵，满足公共需要。( )

8．充分就业是指所有有工作能力的人都就业的状态。( )

四、简答题

1．如何理解财政的基本特征？

2．简述结构型通货膨胀的原因。

五、论述题

1．请谈谈财政职能的协调与矛盾。

2．讨论中国财政做了什么，应该做什么。