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第二章财政支出

知识目标

了解财政支出的含义和分类，理解财政支出的规模和结构

理解购买性支出的含义和特点，掌握购买性支出的内容

理解转移性支出的含义和特点，掌握转移性支出的内容

技能目标

能解释财政支出的分类与财政支出的结构

能理解购买性支出的内容，能分析购买性支出对经济的影响

能理解转移性支出的内容，能分析转移性支出对经济的影响

本章导读

财政支出与财政收入是财政分配的两个方面，一方面是安排支出，另一方面是筹集收入。财政支出是将由各级政府集中支配的那部分国民收入和一部分往年累积的社会财富，按照不同用途进行的再分配。财政支出活动是政府行使其职能的主要途径。本章主要讲述财政支出的规模和结构、购买性支出、转移性支出等相关内容。

案例导入

2013年中央和地方预算支出执行情况

全国财政支出139744.26亿元，增长10.9%。加上补充中央预算稳定调节基金1164.38亿元，以及地方政府债券还本支出1384亿元，支出总量为142292.64亿元。

中央财政支出68509.39亿元，完成预算的98.5%，增长6.8% (其中，中央本级支出20471.75亿元，增长9.1%，完成预算的101.3%，主要是执行中压减补助地方的零散项目，将部分原列中央对地方转移支付的基建投资、用车辆购置税安排的支出，调整用于增加铁路投资等，相应增列中央本级支出)。加上补充中央预算稳定调节基金1164.38亿元，支出总量为69673.77亿元。

地方财政支出119272.51亿元，增长11.3%。加上地方政府债券还本支出1384亿元，支出总量为120656.51亿元。

中央对地方税收返还和转移支付执行情况：中央对地方税收返还和转移支付48037.64亿元，完成预算的98.3%，增长5.9%。

2013年中央预算支出主要项目执行情况：农林水事务支出6005.4亿元，完成预算的96.9%，增长0.2%；社会保障和就业支出6571.75亿元，完成预算的100.3%，增长14.2%；医疗卫生支出2588.12亿元，完成预算的99.4%，增长26.4%；教育支出3883.91亿元，完成预算的94%，增长2.7%；科学技术支出2460.59亿元，完成预算的97.3%，增长7.4%；文化体育与传媒支出531.55亿元，完成预算的98.3%，增长7.5%；住房保障支出2320.94亿元，完成预算的104.1%，下降10.8%；节能环保支出1803.9亿元，完成预算的85.8%，下降9.7%；交通运输支出4138.5亿元，完成预算的104.1%，增长4.2%；粮油物资储备事务支出1266.38亿元，完成预算的102.4%，增长27.9%；国防支出7201.97亿元，完成预算的100%，增长10.7%；公共安全支出1934.34亿元，完成预算的95.3%，增长2.9%；一般公共服务支出1381.54亿元，完成预算的102.3%，增长3.9%。

资料来源：《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》，见新华网，2014-03-05，节选。

思考：通过案例导入中的资料，你能看出我国2013年财政支出情况吗？请根据上述资料，分析财政支出的范围，了解2013年我国财政支出的规模和结构情况。

第一节财政支出概述

财政支出活动是政府行使其职能的主要途径，一个国家财政支出的变化可以客观准确地反映该国政府职能的变化，不同的财政支出结构对经济的影响不同。

一、财政支出的含义与分类

（一）财政支出的含义

财政支出又称为预算支出，是指国家各级政府在一定时期为实现其职能，将财政收入的资金进行再分配的经济过程。

在理解财政支出的含义时，应注意以下三个方面：

(1)财政支出的主体是各级政府。

(2)财政支出的来源主要是财政收入。

(3)财政支出的目的是政府履行其职能。

财政支出有无偿拨款和有偿贷款两种支付形式。无偿拨款是将财政资金直接拨付给有关部门和单位使用，不要求使用部门和单位偿还，如：国家机关、行政管理机构、军队的经费支出，文化、科学、教育等事业单位的经费支出，社会救济、社会优抚等社会保障资金支出。一般来说，财政无偿拨款主要是满足纯粹的社会公众需要。有偿贷款是将财政资金采取信贷的方式支付给有关部门和单位使用，并收取一定的利息或占用费，主要适用于有稳定收入来源、具备偿还能力的从事生产经营活动的企事业单位的生产性投资项目建设。

（二）财政支出的分类

财政支出的分类是指按照某个标准，将财政支出进行划分并归集。财政支出名目繁多，如果不进行分类，则不便于了解财政支出的规模、结构和特点，从而也不便于把握财政支出的方向和财政支出存在的问题。财政支出按照不同的标准，可以划分为不同的种类。

1．按财政支出的经济性质分类

按财政支出的经济性质分类 (主要是以财政支出是否与商品和劳务相交换为标准)，可将财政支出分为购买性支出和转移性支出。

(1)购买性支出。购买性支出指政府遵循有偿原则，在市场上购买商品和劳务的支出。政府在付出资金时，获得了相应的商品和劳务的所有权。

(2)转移性支出。转移性支出指政府单方面地、无偿地支付给其他经济主体的财政资金，包括各种财政补贴支出、社会保障支出等。政府在付出资金时，没有获得相应的回报，不存在任何交换，是政府的非市场性再分配活动。

在财政支出总额中，购买性支出所占比重越大，政府配置资源的规模就越大，财政活动对生产和就业的直接影响就越大；转移性支出所占比重越大，财政活动对收入分配的直接影响就越大。

2．按政府职能分类

政府职能主要包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能等。按政府职能分类，可将财政支出分为经济建设费支出、社会科学文化教育费支出、国防支出、行政管理费支出和其他支出五类。按政府职能对财政支出进行分类，能够明显地揭示出政府执行了哪些职能以及侧重于哪些职能。

(1)经济建设费支出。经济建设费支出包括：基本建设投资支出，国有企业挖潜改造资金 (指国家预算内拨给用于企业挖潜、革新和改造方面的资金)，地质勘探费，科技三项费用支出 (指国家为支持科技事业发展而设立的新产品试制费、中间试验费和重大科研项目补助费)，增拨国有企业流动资金支出，支援农业生产支出，国家物资储备支出，工业、交通、商业等部门的事业费支出，城市维护费支出等。

(2)社会科学文化教育费支出。社会科学文化教育费支出主要包括科学事业费和卫生事业费等。

(3)国防支出。国防支出是用于国防建设和保卫国家安全的支出。

(4)行政管理费支出。行政管理费支出是用于国家行政机关、事业单位、公安机关、司法检察机关、驻外机构的各种支出。

(5)其他支出。其他支出包括社会保障支出、债务支出等。

3．按最终用途分类

财政支出按最终用途分类，可分为补偿性支出、积累性支出和消费性支出。这种分类方法有利于正确把握财政分配中的积累与消费的比例关系，促进国民收入分配合理比例关系的形成。

(1)补偿性支出。补偿性支出是指用于补偿生产过程中消耗的生产资料方面的支出，现在国家用于物质生产领域的补偿性支出只有企业挖潜改造资金一项。

(2)积累性支出。积累性支出是指用于直接增加社会物质财富及国家物资储备等方面的支出。如基本建设支出、流动资金支出、国家物资储备支出、生产性支农支出等。这部分支出是社会扩大再生产的保证。

(3)消费性支出。消费性支出是指用于社会共同消费方面的支出，如机关办公用品、城市公共设施、抚恤和社会救济费等。这部分支出对提高整个社会的物质文化生活水平起着重大作用。

除上述三种常见的财政支出分类外，还有其他的标准来进行财政支出的分类。比如按财政支出产生效益的时间分类，可以分为经常性支出和资本性支出。经常性支出是指维持公共部门正常运转或保障人们基本生活所需的支出，这种支出的特点是它的消耗会使社会直接受益或当期受益；资本性支出指用于购买或生产使用年限在一年以上的耐用品所需的支出，这种支出的特点是它的耗费将形成长期使用 (一年以上)的固定资产。

二、财政支出规模

财政支出规模是指政府在一定时期安排的财政支出的数量。财政支出规模反映了政府的职能和活动范围，以及政府对经济和社会的干预程度。

（一）财政支出规模的影响因素

财政支出规模的影响因素主要体现在经济因素、政治因素、社会因素三个方面。

1．经济因素

经济因素是影响财政支出规模的重要因素，包括经济发展水平、经济体制和经济制度等方面。

(1)经济发展水平。经济发展水平是财政支出的财力保证。随着经济的发展，国内生产总值不断增长，相应地扩大了税源、税基，增加了财政收入，政府扩大财政支出规模成为可能。

(2)经济体制。经济体制不同，政府职能就不相同，财政支出的规模会存在差异。一般来说，在高度集中的经济体制下，财政支出规模比较大，财政支出占国内生产总值的比重也是比较高的。

(3)经济制度。从经济制度上看，如果社会保障制度采用高标准、高福利制度，则财政支出占国内生产总值的比重也必然要相对提高。

2．政治因素

政治因素对财政支出的影响主要表现在三个方面：一是政局是否稳定；二是政体结构；三是政府工作效率。

(1)政局是否稳定。当一个国家发生战争或出现重大自然灾害时，财政支出规模将超常扩大。

(2)政体结构。从政体结构看，权力集中的单一制国家，其财政支出占国内生产总值的比重高一些；倾向于分权的联邦制国家，其财政支出占国内生产总值的比重则相对低一些。

(3)政府工作效率。从政府工作效率看，如果工作效率高，则用于政府运转的经费开支会相对低一些；若一国的行政机构臃肿、效率低下，经费开支必然增多。

3．社会因素

社会因素包括人口、就业、医疗卫生、社会救济、社会保障及城镇化等因素，这些因素都会在很大程度上影响财政支出规模。人口状况主要包括人口数量、人口素质等，人口数量增加对社会公共需求会相应增加，从而扩大财政支出规模；人口素质的提高要求政府提供更多的教育、医疗和福利设施，从而扩大财政支出规模。社会福利的改善是缓解社会矛盾的有效手段，各国政府都通过财政支出结构调整和财政支出规模的扩大来提高社会福利水平。发展中国家人口基数大、增长快，在义务教育、卫生保健、社会保障、失业和贫困救济、生态环境保护及城镇化等方面的财政支出的增长压力就大。

（二）财政支出规模的度量指标

度量财政支出规模的指标有两种：一种是绝对指标，另一种是相对指标。

1．绝对指标

财政支出的绝对指标通常是一国在一定时期内 (一般为一个财政年度)财政支出的货币价值绝对数。通常情况下，财政支出绝对数越大，政府活动范围越大，政府对经济、社会的干预程度越大。绝对指标一般采用本国货币计量，没有考虑汇率变动与通货膨胀等因素对支出总量的影响，因此这一指标缺乏横向的国际比较，也缺乏纵向的年度比较。

2．相对指标

财政支出的相对指标是指财政支出与其他宏观经济指标的比值。度量财政支出规模一般有以下几个相对指标：

(1)财政支出与财政收入的比值。该指标是分析财政支出规模的基础，可以反映财政收入和财政支出规模是否基本一致，从而看出一国财政支出是否大致遵循量入为出的原则。

(2)财政支出与国民生产总值 (GNP)或国内生产总值 (GDP)的比值。该指标反映政府部门占用社会经济总资源的比重，能较好地表明一个国家财政支出对经济影响的重要程度。

(3)财政支出与人口数量的比值。该指标反映的是人均财政支出，可以反映国民从政府公共支出中所得的平均公共产品和服务水平，即国民享受的平均公共福利。

(4)中央与地方财政支出占全国财政支出的比重。该指标反映政府间的财政关系。

不同的财政支出相对指标对于分析财政支出的不同目的有重要作用，便于进行横向和纵向的比较。

（三）我国财政支出的规模

在不同国家的不同时期，尽管财政支出水平的变化幅度不尽相同，但从一个较长的历史时期来看，财政支出的不断增长是一种带有规律性的历史趋势。表2—1反映了我国改革开放以来财政支出的情况。

表2—1 历年我国财政支出总量及占GDP的比重

注：数据来源于《中国统计年鉴》(2013年)。

财政支出是一个绝对指标，财政支出占GDP的比重是一个相对指标，我们通过表2—1的数据，对这两个指标进行分析，可以发现我国财政支出规模的规律：

(1)财政支出的绝对增长。财政支出总量是一国一定时期内财政支出的货币价值绝对数。我国的财政支出从改革开放初期的1122.09亿元，到2000年的15886.50亿元，再到2012年的125952.97亿元，财政支出的绝对额呈现出不断增长的趋势，原因在于国民经济迅速发展和生产技术水平的提高，使得财政收入快速增长。财政支出总额逐年上升，说明我国公民从政府财政支出中获得的平均公共产品和服务水平在不断提高，人民福利水平不断上升。

(2)财政支出的相对增长。财政支出总量占GDP的比重，是一个相对指标，反映财政支出占社会经济总资源的份额；在实际经济分析中，更能反映出一国财政支出规模的状况。这一比重在不同的国家是不同的，即使在同一国家的不同发展时期，也有较大的变化，但从一般国家的情况来看，都是一种渐进性增长的走势。

我国财政支出总量占GDP的比重，自1978年改革开放以来，与一般国家渐进性增长的走势不同，它是一种先下降后上升的走势。这与我国特殊的国情有关，在改革开放以前，大量的个人生活必需品由国家低价甚至无偿提供，国家实行统收统支的经济政策，我国财政支出占GDP的比重很高是当时计划经济体制的必然结果。改革开放后，国家打破平均主义，调动各经济主体的积极性，实行放权让利的政策，财政支出占 GDP的比重由1978年的30.78%下降到1996年的11.15%。但是，从1997年起财政支出规模开始逐年上升。这是由于我国经济处于转型期，导致财政支出下降的政策逐渐减少，财政支出占GDP的比重逐步提高。而且，从今后的走势来看，还将有更大的提高。

三、财政支出结构

财政支出结构是指各类财政支出占总财政支出的比重，反映了一国政府正在履行的重点职能及变化趋势。优化财政支出结构是国家调节经济和社会发展的重要途径。通过对财政支出结构的分析，有助于人们了解政府是如何运用财政资金的。

（一）财政支出结构的影响因素

影响财政支出结构的因素主要有以下三个方面。

1．政府职能

根据马克思主义基本原理，财政分配源于政府职能，财政是政府履行职能的重要经济基础。因此，财政支出与政府职能有着直接联系，财政支出结构取决于政府职能范围。如前所述，政府职能一般包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能等。在国家和地方发展的不同时期，政府发展的重点会有不同的侧重，其具体体现就是财政完成不同职能的支出分布。

在计划经济时期，我国注重经济职能的实现，政府调动几乎全部的资源，直接从事各种生产活动，财政支出大量用于经济建设。到了20世纪70年代末，政府职能发生了根本性变革，在社会主义市场经济体制下，市场在资源配置上起基础性作用，政府逐步减少资源配置的份额，退出一些适合民间部门从事的生产活动领域，财政用于经济建设方面的支出比例大大降低。伴随着政府职能的转变，财政支出结构发生了很大变化。

2．经济发展阶段

从经济发展阶段的角度来看，一国财政支出结构的变迁有一定的规律性。美国经济学家马斯格雷夫的经济发展阶段增长理论认为，在经济发展的不同阶段，财政支出的构成是不同的。在经济发展的早期，政府必须为经济发展提供社会基础设施，如公路、铁路、桥梁、电力、环境卫生、法律和秩序等，公共投资增加，财政投资性支出占财政总支出的比重会较高。当经济发展进入中期阶段之后，政府已经为社会建设了大量的基础设施，公共投资会减少，让位于私人投资，财政投资性支出占财政总支出的比重会下降。随着经济发展进入成熟阶段，经济发展的目标由注重经济增长转向注重社会的全面协调发展，重视生活质量的提高，教育、保健、社会福利等支出会逐渐增加。

3．财政支出规模

财政支出规模与财政支出结构之间密切联系、相互影响。财政支出规模的大小影响财政支出是否能够满足提供公共产品和服务的需要，直接影响财政支出结构的变化。可以说，财政支出规模的扩大是确保财政支出结构合理化的重要条件。

一般来看，随着生产力水平的提高，国家财力增强，财政支出规模扩大，财政支出结构中的社会福利部分的比重就相应加大，引起财政支出结构的变化。

（二）我国财政支出结构现状

2007—2012年我国财政支出结构如表2—2所示。

表2—2 2007—2012年我国财政支出结构

注：数据来源于《中国统计年鉴》(2007—2013年)。

根据现阶段我国财政支出结构，我们可以看出国家正在逐步控制一般性开支，一般公共服务经费占财政总支出的比例从2007年的17.10%降低到2012年的10.08%。教育经费占财政总支出的比例从2007年的14.31%上升到2012年的16.78%，可见国家对教育事业发展的重视，但是跟发达国家相比，教育支出比例还处于较低水平。近些年，我国的社会保障和就业支出占财政总支出的10%左右，这个比例显示出我国在社会保障方面还严重不足，发达国家该项支出占财政总支出的30%~50%，在社会保障和就业方面我国还需加大投入的力度。

第二章 财政支出

第一节 财政支出概述

第二章财政支出

第一节财政支出概述