第二节 市场失灵与公共财政

当前我国的城市尤其是一些大城市，雾霾现象非常严重，人们需要清洁的空气，但为什么没有人主动为清洁的空气付费呢？为了人们的安全，我们需要警察、军队等，但为什么警察局、军队都是由政府负责经营的呢？看起来所有的这些问题似乎都有供求在其中发挥作用，但市场并没有给我们提供一个理想、完美的答案。

一、市场失灵

从理论上说，在理想的状态下，完全竞争市场经济可以达到一般均衡。但是现实生活中很难出现理想的状态和完全竞争市场，因此“看不见的手”并不能完全发挥其作用。换句话说，市场机制 (即价格调节市场的机制)不能实现资源的有效配置，造成资源配置失当，不能使社会经济效益达到最大，这就是市场失灵。由于存在市场失灵的情况，所以市场经济需要“一只看得见的手”——政府干预，只是各国干预的范围和程度不同而已。

以下主要分析市场失灵的表现形式。

（一）公共产品

在市场经济条件下，社会产品分为私人产品和公共产品。私人产品即由个人消费的物品，它具有消费的排他性和竞争性的特征，如与人的吃穿住行相关的食品、衣服、房子和汽车等。私人产品完全可以由市场机制来配置，以满足私人的生产和生活需要。而公共产品，即由公共部门提供的产品。按照萨缪尔森的定义，公共产品是指这样的产品：每个人消费这种产品不会导致他人对该产品消费的减少。公共产品区别于私人产品最主要的特征是它具有消费的非排他性和非竞争性，如国防、社会治安、城市的公共设施、政府对环境保护的投入、对基础教育经费的投入等。由于这一特征，在公共产品的消费中就必然存在严重的“免费搭便车”现象，难以按照“谁消费谁付费”的原则对公共产品的消费进行公平的收费。换句话说，公共产品的供给者无法禁止那些不付费的人消费公共产品。既然公共产品的特点决定了公共产品不能像一般商品那样通过市场出售，而通过市场机制来提供公共产品又总是不足，这就意味着公共产品无法通过市场来供给，即市场是失效的。因此，公共产品只能由政府来提供或者由政府协助组织供给，即纳入国家公共财政的职能范围，自由放任的、分散的市场决定方式是无效的。

（二）外部性

外部性也称为外部效应，是指私人边际成本和社会边际成本之间或私人边际效益和社会边际效益之间的非一致性。对于外部性问题所造成的市场失灵，新制度经济学作了大量的现象分析。就外部不经济来说，在生产上，有钢厂排放废气、废水污染空气和鱼塘水质，降低相邻鱼塘的产量；在生活上，有住房装修影响邻居的学习与生活；在环境上，有对森林的砍伐和燃烧燃料 (煤、石油、天然气)引起全球变暖，有油船泄漏造成大批生物的死亡等。就外部经济来说，在生产上，有蜜蜂传粉增加邻近果园的产量；在生活上，有人力资本开发、科学研究、社会保障带来的生活质量的提高；在环境上，有清洁经济所致使的稀有动物的再生和酸雨的减少等。在西方新制度经济学学者看来，外部性问题之所以会引起市场失灵，就是由于外部效应的存在，决定了带有外部效应的产品的市场供给只能是过多或过少的，也就是说，消极的外部性会引起供给过度，即私人活动的水平常常要高于社会所需要的最优水平；而积极的外部性会引起需求过度，即私人活动的水平会低于社会所需要的最优水平，由此必然会使市场供求失衡，使社会资源配置偏离完全竞争条件下的帕累托最优状态。这种外部效应所带来的冲突是市场无法调节的，要求政府以非市场的方式矫正带有外部效应的物品或劳务的供给问题。

（三）竞争的不完全性

在西方经济学中，依照市场上厂商的数量、厂商所提供产品的差异、对价格的影响程度及进入障碍等，市场被划分为完全竞争、垄断、垄断竞争和寡头四种。完全竞争和垄断竞争属于有效竞争，市场不需要政府干预；而对于垄断和寡头这两种市场，竞争已经起不了有效的作用，需要政府的适时干预，进行有效的控制。在寡头和垄断市场上，厂商具有垄断力量，为了利润最大化，其会供应较少的商品，提高价格，获取垄断利润，这个时候寡头和垄断的力量阻碍了竞争，市场机制无法发挥作用，就会出现市场失灵现象。

在现实生活中，寡头和垄断市场的形成也有其合理性和必然性，如自然资源稀缺引起的垄断 (某种矿物只产于某地，这种矿物的供给就被该地独家垄断)。自然垄断也是市场失灵的一个现象，它是指某些行业如铁路运输、邮电通信、供电、自来水、管道煤气等，具有经营规模越大经济效益越好的特点。也可以说，这些行业具有边际成本不断下降的特点，因而市场中只能有一家或几家规模经营的经济效益将远大于多家竞争的经济效益。在这种情况下，“天然”存在竞争失灵的可能性，因此要完全消除垄断是不可能的，也没有必要。既然社会无法避免垄断，社会也离不开垄断，那么，解决由于垄断造成的市场失灵的方法就只有通过政府对垄断进行限制。

目前各国都有相应的法律与政策对垄断进行限制，其中，比较普遍的方法是行政管制(主要通过价格决定、产品标准与类型等)、国家立法 (如美国的反垄断法、反不正当竞争法等)和国有化经营。

延伸阅读

美国怎样反垄断

竞争促使资源优化配置，不仅可以提高经济效益，而且可以保护消费者的利益。与竞争相反的是垄断。按照经济学理论，相对于竞争来说，垄断的结果是将本来属于消费者的利益一部分归于垄断者，另一部分则成为“无谓损失”。

同一领域的激烈竞争，会导致相关企业利润降低、风险加大。如果能操控其中的一个或几个环节，在竞争中无疑将占据优势，可以获取更高的、更稳定的利润。

早期的垄断组织，比如辛迪加，就是通过签订采购原料、销售商品的统一协定来达到目的；又如卡特尔，即生产同类商品的企业，在规定产品产量、确定商品价格、划分销售市场等方面形成同盟；再如垄断的高级形式托拉斯，则是企业合并，由一家公司兼并、控股大量同行业企业，其生产、销售及利润分配等都由统一的领导机构决定。

为避免公共利益受损，垄断应被禁止或限制。市场经济是法治经济，反垄断只能靠法律。世界上反垄断立法最早、最成熟的是美国。美国的反垄断立法始于1890年的《谢尔曼法》。《谢尔曼法》的立法背景是托拉斯的出现。

标准石油公司是美国最早的托拉斯之一。1870年，洛克菲勒在俄亥俄州创建标准石油公司，到1879年年底已控制了全美90%的炼油业，1882年创建了世界上第一家托拉斯——标准石油托拉斯，1890年垄断了美国95%的炼油能力、90%的输油能力、25%的原油产量。1890年，参议员谢尔曼促成国会通过了旨在反对威胁市场自由竞争的法案，即《谢尔曼法》。1892年，标准石油公司被俄亥俄州法院下令解散，洛克菲勒将公司重心转移到新泽西州。1906年，美国联邦政府起诉标准石油公司。1911年，美国最高法院判定标准石油公司存在垄断，最终标准石油公司被下令解散，分解成30多家分公司。

20世纪初，美国出现了诸多著名的托拉斯，除标准石油公司外，还有美国钢铁公司、美国烟草公司等。1914年，美国通过《克莱登法》把反竞争的行为定义得更加清楚，将诸如价格歧视、捆绑销售等可能导致减少竞争或试图制造垄断的行为定为非法。1936年、1950年、1976年还分别通过法案，弥补了《克莱登法》关于垄断的定义所存在的漏洞。

美国电信垄断和反垄断的经典案例是AT&T案。AT&T即美国电话电报公司。1876年贝尔取得电话专利权，次年创建贝尔电话公司，1885年成立AT&T，在专利权的保护下， 1893年之前一直处于垄断地位。1893年贝尔电话专利到期，大量电话公司成立，竞争激烈，垄断被打破。但AT&T采用兼并策略，到1913年再次形成垄断格局，直到1984年。1913年、1949年、1974年，AT&T都遭到美国政府的反垄断诉讼。1984年，美国司法部依据反垄断法，将AT&T分拆成一个专营长途电话业务的新AT&T公司和7个本地电话公司。之后AT&T被继续拆分，美国电信进入全面自由竞争时代。

在经济实践中，垄断的作用也并非完全负面，因为垄断在一定程度上有利于实现规模经济和促进科学技术进步，对经济的发展也有积极作用。但是，竞争性市场及其机制是一种帕累托最优，垄断会破坏这个最优，保护竞争对市场机制的正常运转和经济的持续增长更为重要。

反垄断仅靠立法是不够的，法律要得到执行才能发挥效力。美国有专门的执行反垄断法的机构，而且是独立的和强有力的。1914年美国通过《联邦贸易委员会法》，确立联邦贸易委员会为独立执行机构，有权对垄断行为展开调查、做出判决。1933年，美国司法部专门成立了反垄断局。1950年通过《塞勒—基福弗法》，扩大联邦贸易委员会和反垄断局的司法管辖权。

目前，绝大多数国家已立法反垄断，由政府承担防止垄断的出现以及在垄断不可避免时对其加以约制的责任。这就要求政府作为市场竞争机制的提供者，要维护的是公共利益，要扮演的是超然的裁判者角色。为此，首先它不能自己搞行政垄断，其次必须割断与垄断企业的血脉关系。在此基础上，完善反垄断法，建立独立的、强有力的反垄断机构，反垄断才有望落到实处。

资料来源：http://www.bjnews.com.cn/finance/2011/12/03/168887.html,2011-12-03。

（四）信息不完全

信息不完全包括信息不充分和信息不对称两种情形，信息不充分是指市场不能提供足够的信息；信息不对称是指交易中各人拥有的信息不同。在市场交易中，一方面，信息作为一种有价值的资源，不可能免费提供；另一方面，由于人的有限理性和机会主义行为的存在，使市场参与者不可能完全掌握市场交易的有关信息。这样，市场机制本身不可能生产足够的信息并有效地配置它们，使市场交易总是处于一种不完全信息状态，从而带来市场价格信号失灵、交易者之间相互欺诈等问题。消费者在市场交易中天生处于不利地位，一般不拥有充分的市场信息，或者市场本身提供的信息过少，这就产生了由于信息不完全而引致的市场失灵。由于交易双方信息不对称，竞争也将是不充分的、不公平的，也就会出现前面所说的欺诈等现象，而受害者往往是消费者。

二、公共财政

上述各种形式的市场失灵，以居民和企业为主体的私人经济或私人部门经济没有能力解决。这就需要政府作为主体介入，用非市场价格机制的方式去解决市场失灵问题。

在不同时期，财政的公共性体现是不同的。在高度集中的计划经济条件下，财政的功能无所不包，几乎囊括了生产、投资乃至消费等各个方面。在这种体制下，财政的公共性是扭曲的。在市场经济条件下，财政的公共性则取得了独立、成熟、规范和完全的存在形式，这时的财政才是真正意义上的公共财政。

公共财政又称公共经济或公共部门经济，是以政府为主体的公共理财活动，就是国家把从纳税人手中获得的收入 (即税收)用于公共活动的支出，以保障国家的安全，实现国家经济的均衡发展，促进社会公平。其实质就是要体现广大公众的利益要求，进而使具体的财力收支合理化，它主要解决市场不能解决或解决得不能令人满意的问题，如提供公共产品、纠正外部效应、维持有效竞争、调节资源配置和收入分配、稳定经济和健全法制等。

（一）公共财政的基本特征

公共财政的基本特征是指公共财政作为一种分配范畴，与其他分配范畴和其他国家的财政相比较，在形式上所显示的基本特征。这些特征不因社会形态的更替和国家制度的不同而变化，是公共财政在形式上固有的。

1．公共性

公共财政着眼于解决公共问题，满足社会公共需要。公共财政的职能范围是以满足社会公共需要为口径界定的，凡不属于或不能纳入社会公共需要的事项，财政就不去介入；凡属于或可以纳入社会公共需要的事项，财政就必须涉足。

2．非营利性

即公益性。在市场经济条件下，营利性是人们参与市场活动的唯一动力，政府作为社会管理者，就不能直接进入市场去追逐盈利，只能以满足社会公共需要为己任，只能从事非营利性活动，追求社会公益目标。其职责只能是通过满足社会公共需要的活动，为市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础，其基本出发点或归宿仍然是满足社会公共需要，而不是盈利。公共财政的非营利性体现在两个方面：一是指公共财政活动范围立足于非市场竞争领域，不介入一般竞争领域，不“与民争利”；二是指即使在一般竞争领域，公共财政活动也应立足于非营利性，政府从社会获得的收入只应以弥补公共产品的生产成本为限。

3．法制性

法制性是指公共财政以法制为基础，实行规范管理。公共财政要把公共管理的原则贯穿于财政工作的始终，以法制为基础，管理要规范和透明。市场经济是法制经济：一方面，政府的财政活动必须在法律法规的约束、规范下进行；另一方面，通过法律法规形式，依靠法律法规的强制保障手段，社会公众得以真正决定、约束、规范和监督政府的财政活动，确保其符合公众的根本利益。具体而言，获得财政收入的方式、数量和财政支出的去向、规模等理财行为必须建立在法制的基础上，要依法理财，依法行政。

4．强制性

在财政分配关系中，参与分配的各主体之间处于不同的地位。国家始终占据支配地位，也就是说，国家是财政分配的执行者和主宰者，这不同于一般的分配关系。国家是一个消费性的、不从事生产性活动的单位，因此，当国家为实现其职能的需要而必须取得供自己消费的物质产品时，就只能凭借征税、立法等权力来获取。公共财政以政府征税与立法的权力为基础，依托政治权力，运用强制性手段，按国家的意愿而不依托个人意愿，通过市场交换行为来抉择分配的具体方式、数额、方向、时间等，除国家之外的任何单位和个人都必须遵照执行，因此具有某种程度上的强制性。公共财政并不对企业或个人承担必然等量偿还的责任，由于财政安排支出而受益的企业或个人也并不直接相应为之缴纳等量的费用。正因为如此，在任何财政存在的社会里，强制性必须成为其后盾。当然，财政分配的强制性并不意味着国家可以为所欲为，因为“权力永远不能超出社会的经济结构以及经济结构所制约的社会的文化发展”。

5．无直接偿还性

财政的无直接偿还性，首先体现在：财政是具有偿还性的，财政从公众手里取得收入的目的是向公众提供公共产品；其次，这种偿还不是直接的，即每一个纳税人都无权要求从公共支出中享受与其纳税额等值的福利。由于国家征税筹集的是提供公共产品的费用，因此，就直接的税收征纳关系来讲是无偿的，即不论国家是在取得和占有财政收入时还是财政支出时，都不支付任何代价，也不要求资金的接受者偿还。这一特征是其他任何分配形式都不具备的，比如：在工资分配中，劳动者以付出的劳动为代价获取工资报酬。财政分配具有无直接偿还性，并不意味着财政分配不能借鉴有偿的形式，财政也完全可以运用国家信用、投融资等有偿的形式进行分配。比如：国家可以发行国债充当债务人，也可以以拨款改贷款的方式安排一些财政支出等。但这些有偿的形式并不能改变财政分配无偿性的本质，而是为了适应市场经济发展要求所采取的一种理财方式，是对单一无偿性分配的有效补充。

（二）我国的公共财政

公共财政建立在完善的市场经济基础之上，公共财政运行依托于市场经济和民主制度高度发展的社会环境和时代背景。

1．我国公共财政产生的背景

1978年实行改革开放，尤其是1992年我国市场经济体制的确立和1994年财税体制改革以来，我国一直在探索和构建适应社会主义市场经济体制的财政模式。1998年，全国财政工作会议首次提出要建立公共财政体制。其后，关于建立公共财政框架的要求，被写入中共中央全会的文件和国家发展计划文件。

(1)1949—1956年，社会主义财政确立。1949年新中国成立到1956年，中国逐步实现了从新民主主义到社会主义的转变；同时，中国财政也实现了新民主主义财政向社会主义财政的转变。

(2)1958—1978年，高度集中的计划经济条件下的计划财政。从1958到1978年十一届三中全会召开的二十年间，是中国传统计划经济存在和发展的时期，此时的财政为计划财政。

(3)20世纪70年代末至90年代前期，中国财政改革实践的总体思路：减税、让利、放权。以十一届三中全会为标志，中国开始全面的经济体制改革，否定了计划经济，逐步明确建立社会主义市场经济这一目标，由此决定了中国财政模式和体制也经历了一个由“国家财政”类型向“公共财政”类型的转变。具体包括1978年实行企业基金制度、1979—1982年实行利润留成制度、1983年第一步利改税、1984年第二步利改税、1986年承包经营责任制试点、1988—1993年两轮实行承包经营责任制。经过这些改革，使企业、个人的独立或相对独立经济主体地位得以确立。这是减税、让利、放权的结果，也是成果。

(4)20世纪90年代以后，“公共财政”的明确提出和完善。在1992年以后中国逐步建立社会主义市场经济体制和勾画其框架的基础上，财政部门也开始明确探讨公共财政框架及财政职能的转变问题。在此期间，财政理论界和经济理论界就曾提出建立公共财政的建议。1994年全国进行了经济体制的全面改革，其中，财税部门的改革包括税收制改革和财政体制改革 (就是朝建立公共性质的财政体制努力)。这次改革是向着公共方向改革，但“公共财政”这个名词直到1998年才正式明确提出。1998年12月，全国财政工作会议提出构建公共财政体制框架的目标，标志着我国财政从生产建设财政逐渐向公共财政的转型，表现为“国有制财政+城市财政+生产建设财政”转向“多种所有制财政+城乡一体化财政+公共服务财政”。2003年十六届二中全会要求“健全公共财政体制”；十七大提出“完善公共财政体系”;2009年全国两会结束后，国务院首次向社会主动公开经全国人大批准的当年中央财政收入预算表等4张报表；2010年1月，财政部向各地财政机关发文，要求各地规范、有序地推进地方财政预算信息公开……建立与完善公共财政已成为党、政府和广大人民的共识。

2．我国公共财政的现状

自从我国公共财政正式建立以来，结合经济和社会发展的需要，公共财政体制改革逐步深入，公共财政的目标更加清晰，财政支出的公共性也更加突出。这一系列的财政改革措施主要有：

(1)实行部门预算 (综合预算)改革。部门预算的核心要求是各部门在编报预算时，要把其所掌握的所有政府性财力一览无遗地全部编入，实现和保证预算的完整性。

(2)实行单一账户的国库集中收付改革，建立有利于对财政资金实行全程监督、追求高效运作的国库集中收付制度。

(3)推行“收支两条线”改革。“收支两条线”改革的基本内容是行使公权的单位的各项收费和罚没收入等不再与本单位支出、福利待遇挂钩，而是进入财政专户和归为预算统筹，执收单位的支出另由预算规范地作出安排。

(4)推行以招投标集中采购为代表形式的政府采购制度改革。

(5)积极推进财政转移支付制度改革。

(6)实施与国际通行标准接轨的政府收支分类改革。

(7)研讨和探索财政绩效评估制度方法和绩效预算的逐步构建。

(8)积极实施“金财工程”(政府财政管理信息系统)，旨在建立一个全面反映政府财力、支撑公共财政科学决策的财政管理和财政监督信息平台，以实现从中央到地方的部门预算编审系统的修改完善、技术支持和应用服务。

在我国公共财政建立以来的十几年里，公共财政切实解决了许多民生问题：

(1)“三农”问题。“三农”，即农业、农村和农民。从2004年至今，为促进农民增收、推进社会主义新农村建设和发展现代农业，中央连续出台多个文件，具体措施有：取消农业税，政策性财政补贴，粮食最低收购价政策，税收优惠等。

(2)社会保障问题。我国政府设立社会保障资金，普遍提供基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险，以及城市居民最低生活保障、城市医疗救助等社会救助制度。

(3)教育问题。通过公共财政，我国目前九年义务教育的覆盖率已经超过95%。各级人民政府教育财政拨款的增长高于财政经常性收入增长，在校人数平均教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费的逐步增长。

(4)医疗问题。公共财政逐步加大对公共卫生体系、城乡居民医疗保障体系、基层卫生服务体系和中医药服务能力等的投入，缓解“看病难，看病贵”问题。

(5)住房问题。公共财政采用各种财政政策及其他手段打压房价，各级政府用不同形式提供廉租房、经济适用房；在税收方面，对房地产企业开发土地用于这些房源的给予优惠政策，以此保证居民的住房问题。

(6)环境问题。在我国经济快速增长的同时，环境问题 (如近几年严重的雾霾、沙尘暴等)也在困扰着我们。我国一直提倡可持续发展战略，将环境保护列入发展计划中综合考虑。2012年2月，财政部有关负责人表示我国已将森林、湿地、荒漠三个生态系统建设和生物多样性保护纳入公共财政支持范围。此外，我国还实施了天然林保护工程二期政策，提高了森林生态效益补偿和中央造林投资补助标准，设立国家级自然保护区、湿地等专项资金，林业公共财政政策体系框架已基本形成。

虽然我国公共财政取得了骄人的成绩，但由于体制的不成熟，也存在一些不足之处。如在“三农”问题上，由于一些历史遗留原因，仍然存在地方经费补贴不能足额发放、乡村债务严重、惠农政策“一刀切”等问题。至于社会保障、教育、医疗等问题，虽有较大改善，但在广大农村，特别是偏远地区，教育和医疗公共产品需求仍得不到满足。而对于住房问题，即使政府出台了各项政策，但控制房价仍困难重重。

我国的公共财政框架要突出财政的公共性、非营利性、法制性和强制性的特点，就需要按照社会主义市场经济体制的要求，正确处理好“到位”与“退位”的关系，逐步建立起以“公共财政收入体系、公共财政支出管理体系、财政监督管理体系”为主要内容的公共财政运行机制。