2.2　用水管理现状

2.2.1　强化论证，完善水资源论证制度

《意见》要求加强相关规划和项目建设布局水资源论证工作，国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应。严格执行建设项目水资源论证制度，对未依法完成水资源论证工作的建设项目，审批机关不予批准，建设单位不得擅自开工建设和投产使用，对违反规定的，一律责令停止。

1.积极探索实施规划水资源论证

2010年水利部印发《规划水资源论证技术要求（试行）》，要求各地开展规划水资源论证试点，力争用3～5年时间，初步建立起规划水资源论证的政策法规、行政管理、技术规范和队伍建设体系。

2010年8月，天津市水务局联合规划局下发《关于开展区县示范工业园区水资源论证工作的通知》，天津市开始试行规划水资源论证。2012年10月，市政府办公厅批转了市水务局、市发改委、市规划局制定的《关于开展我市规划水资源论证工作方案》，全市正式开展规划水资源论证。目前，已有临港工业、南港工业区等10个总体规划开展了规划水资源论证。

上海市政府印发《上海市产业项目行政审批流程优化方案》（沪府〔2012〕50号），明确未来104个工业区的行政审批流程中必须开展规划水资源论证；上海市水务局出台《上海市工业区块规划水资源论证管理办法》（沪水务〔2013〕465号），首次将规划水资源论证正式列入行政审批流程。上海市水务局起草完成《上海市规划水资源论证的技术要求（试行）》，正研究制定全市规划水资源论证管理办法，为全面推进规划水资源论证工作奠定基础。目前已开展了崇明三岛总体规划水资源论证和奉贤南桥新城总体规划水资源论证试点工作。

山东省以鲁水资字〔2011〕2号文印发了《关于开展规划水资源论证试点工作的通知》，全面启动了规划水资源论证试点工作。在全省部署开展了两项规划水资源论证试点工作，一项重大建设项目布局规划水资源论证，试点选择在淄博市化工新区，另一项是行业专项规划水资源论证，试点选择了生态用水，实施地点为潍坊市滨海经济技术开发区。其他还有日照岚山开发区组织开展规划水资源论证。

2.严格落实建设项目水资源论证制度

《建设项目水资源论证管理办法》（水利部第15号令）实施以来，在有关部门的大力支持下，经过各级水行政主管部门的努力，取得了显著成效，对合理配置、高效利用、有效保护水资源，保证建设项目的合理用水发挥了重要作用，为规范取水许可审批提供了技术依据。但在一定程度上也存在着水资源论证报告书（简称报告书）编制质量不高、审查把关不严、监督管理薄弱等问题。为加强监督管理，进一步提高报告书编制质量，促进水资源论证工作健康、有序的发展，2006年，水利部印发《关于进一步加强水资源论证工作的通知》（水资源〔2006〕95号），全面推进水资源论证制度建设。

天津市印发了《天津市建设项目取用水论证管理暂行规定》，对水资源论证报告书的编制、审查、简易程序适用等进行了系统规范，明确了取用自来水项目在可研阶段编制用水报告书，报水行政主管部门审查。2013年，天津市人民政府下发《关于政府投资项目全部进入行政许可服务中心实行联合审批有关事项的通知》，将水资源论证纳为全市政府投资项目联合审批程序中，使政府投资项目水资源论证在立项与可行性研究报告审批阶段办理得到全面落实，并在本质上与环评、能评站同等高度。

山东省省政府227号令及省政府2012年25号文件中明确要求，所有需要取水的新建、改建、扩建建设项目都必须开展水资源论证，未经过水资源论证或审查未通过的，发改部门不予立项，环保部门不得通过环境影响评价。山东省水利厅出台了《山东省建设项目水资源论证实施细则》（鲁水政字〔2011〕7号），要求各级水行政主管部门严格水资源论证报告审查，完善论证审查程序，调整充实水资源论证专家库，规范水资源论证程序。2013年省级审查水资源论证项目28项，全省县级以上水行政主管部门审查水资源论证项目共1000余项，基本上实现了非农业取水建设项目水资源论证全覆盖。

泉州市继续严格建设项目水资源论证制度和取水许可制度，大力落实“马上就办”措施，将水资源论证审批时间缩短到5个工作日，取水许可审批缩短到7个工作日，提高审批效率，强化审批管理。

2.2.2　规范取水，严格实施取水许可

《意见》要求严格规范取水许可审批管理，对取用水总量已达到或超过控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水；对取用水总量接近控制指标的地区，限制审批建设项目新增取水。对不符合国家产业政策或列入国家产业结构调整指导目录中淘汰类的，产品不符合行业用水定额标准的，在城市公共供水管网能够满足用水需要却通过自备取水设施取用地下水的，以及地下水已严重超采的地区取用地下水的建设项目取水申请，审批机关不予批准。

山东省全面推行区域限批制度，对取用水总量达到或超过年度控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水；取用水总量达到规划期用水总量控制指标的地区，停止审批建设项目新增取水。上海市编制完成《上海市取水许可审批手册》，确保取水许可审批实施主体明确审查要求、统一审批标准、提高审批效率、优化审批流程。甘肃省实施取水许可证统一编码管理，按照发证机关、取水口所在地、取水水源等进行统一编码。

上海市还开展了本市农业取水许可证的核（换）发和取用水量的核定工作，下发《关于开展本市农业取水许可证集中核（换）发工作的通知》（沪水务〔2013〕718号），明确以乡（镇）水务所为取水登记户，灌区水利普查水量为核定依据，累计核（换）发取水许可证99张，合计有效灌溉面积296万亩。此外，上海市还编制《上海市取水许可证延续评估报告目录》，规范取水许可证延续评估工作。

湖北省要求新增取水许可审批严格做到“六个必须”，把好“三个关口”。“六个必须”即必须把取用水量控制在本行政区域年度用水总量控制指标以内，必须符合产业政策、经济布局规划和行业用水定额标准，必须通过建设项目水资源论证、防洪影响评价与水土保持方案审批，必须满足节水和污水处理“三同时”的要求，必须符合计量标准要求并如实统计报告取用水量，必须承诺依法及时足额缴纳水资源费。把好“三个关口”即严把论证报告审查关，严把取水工程（设施）验收关，严把取水许可发证关。新增建设项目取水工程或设施建成后，取水审批机关组织对取水工程或设施进行现场核验，参照论证报告审查意见，主要对取水工程或设施的建设和试运行情况、试运行期间的实际取用水情况、取水设施计量认证情况、节水设施建设和试运行情况、占用农业灌溉水源和灌排工程设施的补偿措施落实情况、退水水量水质及去向等进行核验，并出具验收意见，验收合格后核发取水许可证。

深圳市在取水许可监督管理环节，坚决杜绝“重审批，轻监管”现象，利用取水许可延续发证、审批年度取水计划的时机，对取水法人等基本信息及取水计量，取退水和节水设施等情况进行复核与督查，做到因水制宜。

泉州市将取水许可管理和水资源红、黄、蓝分区管理制度相结合，在不同的分区实行不同的管理策略，特别是水资源分区的红区和黄区。对取用水总量达到或超过控制指标的红区区域，暂停审批建设项目新增取水；对取用水总量接近控制指标的黄区区域，限制审批新增取水。

2.2.3　使用付费，严格水资源有偿使用

自2006年《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460号）颁布以来，各地积极推进水资源费改革，征收范围不断扩大，征收标准逐步提高，征收力度不断加强，对促进水资源节约、保护、管理与合理开发利用发挥了积极作用。但是，仍存在水资源费标准分类不规范、征收标准特别是地下水征收标准总体偏低、水资源状况和经济发展水平相近地区征收标准差异过大、超计划或者超定额取水累进收取水资源费制度未普遍落实等问题。为指导各地进一步加强水资源费征收标准管理，规范征收标准制定行为，促进水资源节约和保护，2013年1月7日，国家发展改革委、财政部、水利部联合下发《关于水资源费征收标准有关问题的通知》（发改价格〔2013〕29号），要求各地要积极推进水资源费改革，综合考虑当地水资源状况、经济发展水平、社会承受能力以及不同产业和行业取用水的差别特点，结合水利工程供水价格、城市供水价格、污水处理费改革进展情况，合理确定每个五年规划本地区水资源费征收标准计划调整目标。在2015年年底（“十二五”末）以前，地表水、地下水水资源费平均征收标准原则上应调整到该通知建议的水平以上，各地可参照上述目标制定本地区水资源费征收标准调整计划和实施时间表，分步推进。目前，中央直属和跨省水力发电用水水资源费征收标准已调整，天津市、上海市、湖北省、甘肃省、河北省、浙江省、江西省等地已经调整了水资源费征收标准，其中河北省水资源费调整“一步到位”。

甘肃省积极完善水资源费征收和使用管理的配套制度，开展了采矿排水和地热水、矿泉水的取水许可管辖权限和水资源费征收标准调研论证工作，提出了甘肃省采矿排水水资源费征收标准；积极推进农业水价综合改革，出台了推进农业水价综合改革实施意见。

天津市在充分调查经营性设施农业用水情况后，在10个区县按不同类型设立了10个典型小区，安装计量设施，对取用水情况分别统计，按照成本核算的原则，研究了设施农业水资源费征收标准。并完成了经营性设施农业项目251眼水表安装工作，下一步将着手研究征收水资源费。

张家港市严格征收标准，依法足额征收水资源费和南水北调工程基金等规费，同时积极推广“先缴费、后用水”用水方式。

2.2.4　累进加价，充分利用经济杠杆抑制用水浪费

长期以来，我国的低水价政策制约了城市供水事业的发展，并且给供水、节水、环境等方面带来了一系列问题。过低的水价助长了人们浪费用水的习惯，节约用水的价值不能在经济效益上得以完全体现，过量的用水，过量的排污，加大了污水处理设施也无资金运行，从而造成城市水环境的恶性循环。因此合理的调整水价，建立科学的水价机制，充分发挥水价这一经济杠杆的调控作用，可实现城市供水、用水、水资源保护的良性循环，促进城市经济建设的可持续发展。

早在2002年4月1日，国家计委、财政部、建设部、水利部、国家环保总局就联合发出《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》，要求进一步推进城市供水价格改革。《通知》要求全国各省辖市以上城市须在2003年底前实行阶梯水价，其他城市则在2005年底之前实行阶梯水价。2013年12月31日，为引导居民节约用水，促进水资源可持续利用，国家发展改革委、住房城乡建设部联合下发《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》，要求2015年底前，设市城市原则上要全面实行居民阶梯水价制度。

上海市于2013年9月开始实施新的供排水价格标准，居民综合水价首次实施阶梯水价，由2.8元/m3调整到第一阶梯3.45元/m3（0～220m3）、第二阶梯4.83元/m3（220～300m3）、第三阶梯5.83元/m3（300m3以上），非居民水价分别由3.53元/m3（行政事业）、3.62元/m3（工商业）调整到4.9元/m3和5.0元/m3，充分利用经济杠杆抑制用水浪费。

深圳市充分发挥水价调节作用，合理提高非农业用水价格，稳步推行居民生活用水阶梯式水价制度。利用“超量加价，多超多付”办法调控用水需求。对居民生活用水实行1∶1.5∶2三级阶梯计量水价；对单位用户实行超计划用水累进加价收费制度，超计划加价收费制度的实施，开征污水处理费，率先建立起以节水为核心的反映市场供求关系、水资源稀缺程度和环境损害成本的水资源价格和水环境保护收费形成机制，增强了市民、企业节水意识。

泉州市是水资源紧缺城市，近年来全市充分发挥价格杠杆在水需求调节、水资源配置和节约用水方面的作用，结合计划用水和定额管理，实行有利于促进节水的水价机制。对超额用水的单位加价收费，具体标准为：超计划用水量在10%以内的，超过部分每吨按水价2倍加收；超计划用水量在10%～20%的，超过部分每吨按水价3倍加收；超计划用水量在20%以上的，超过部分每吨按水价4倍加收。同时在水资源管理红区，实行超计划累进加价水资源费，具体标准为：超过年度取水计划20%以内按加倍征收水资源费；超过年度取水计划的20%～40%按三倍征收水资源费；超过年度取水计划40%按五倍征收水资源费。超计划加价累进收费制度的实施，有效利用市场手段，使得企业的用水行为直接影响到用水成本，增强了企业节水意识，促进企业内部节水。

2.2.5　试点示范，加快节水型社会建设

2001年全国节约用水办公室批复了天津节水试点工作实施计划，具备节水型社会的雏形。

2002年2月，水利部印发《关于开展节水型社会建设试点工作指导意见的通知》，指出：“为贯彻落实《水法》，加强水资源管理，提高水的利用效率，建设节水型社会，我部决定开展节水型社会建设试点工作。通过试点建设，取得经验，逐步推广，力争用10年左右的时间，初步建立起我国节水型社会的法律法规、行政管理、经济技术政策和宣传教育体系。”强调了试点工作的重要性。同年3月，甘肃省张掖市被确定为全国第一个节水型社会建设试点。之后水利部和地方省政府联合批复绵阳、大连和西安四个节水型社会建设试点。

2003年全国节水型社会建设经验交流会之后，各省也陆续开展了省级节水型社会建设试点工作。

2004年11月，水利部正式启动了“南水北调东中线受水区节水型社会建设试点工作”；2006年5月，国家发改委和水利部联合批复了《宁夏节水型社会建设规划》；2007年1月，国家发改委、水利部和建设部联合批复了《全国“十一五”节水型社会建设规划》；2006年，水利部启动实施了全国第二批30个国家级节水型社会建设试点，这些不同类型的新试点建设内容各有侧重，通过示范和带动，深入推动了全国节水型社会建设工作；2008年6月，启动实施了全国第三批40个国家级节水型社会建设试点；2010年7月，启动实施了全国第四批18个国家级节水型社会建设试点（表2.3）。

截至2014年8月，全国总计100个国家级节水型社会建设试点陆续通过总结验收。10年来，节水型社会试点建设工作在全国范围内大规模开展起来，并取得了良好效果。

2.2.6　计划用水，强化定额管理

《意见》要求加快制定高耗水工业和服务业用水定额国家标准。各省、自治区、直辖市人民政府要根据用水效率控制红线确定的目标，及时组织修订本行政区域内各行业用水定额。对纳入取水许可管理的单位和其他用水大户实行计划用水管理，建立用水单位重点监控名录，强化用水监控管理。新建、扩建和改建建设项目应制订节水措施方案，保证节水设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产（即“三同时”制度），对违反“三同时”制度的，由县级以上地方人民政府有关部门或流域管理机构责令停止取用水并限期整改。

山东省对原有的用水定额进行修订补充完善，发布了山东省地方标准DB37/T 1640—2010《山东省主要农作物灌溉定额》、DB37/1639—2010《山东省重点工业产品取水定额》和《山东省饮用水生产企业产水率标准》（鲁经信协字〔2011〕258号），形成了全省较为完整的用水定额标准体系，作为全省各级开展水资源论证、取水许可审批、计划用水管理等核定水量的依据。

上海市制定《上海市涉水对象分类名称及代码（试行）》，完成《主要行业用水定额体系和部分地方标准编制研究》工作，据此开展高用水行业用水定额修编工作，颁布了医院、旅馆等18个行业地方标准；目前正在开展航天（民品）、船舶（民品）等9个行业用水定额修编和地方标准申报工作，提高科学用水和标准化管理水平。进一步扩大非居民用水户计划用水管理的覆盖面，修订《上海市用水计划指标核定管理规定》，规范用水计划的编制、下达、考核、审批和执行各个环节，做好超计划加价水费的征收和新增用水单位的考核工作。截至2013年年底，全市计划用水考核户数约为3.3万户，全市计划用水率85%（其中中心城区计划用水率92.6%）。完善建设项目节水设施设计方案审核审批程序，修订完善《建设项目节水设施设计方案审核行政审批业务手册》，编制完成《上海市建设项目节水设施评估导则（讨论稿）》，修订完善《上海市节约用水“三同时、四到位”管理规定（修订稿）》，为本市“建设项目节水设施设计方案审核”的行政许可事项提供技术支撑。

天津市将非常规水源用户纳入计划用水管理。天津市节水办联合天津市中水公司，通过缩减常规水源计划用水指标，推动热电企业使用再生水。目前，已有3家大型热电企业使用再生水，并纳入计划用水管理。深圳市也扩大计划用水管理范围，将单位用户正常用水，以及基建临时用水、景观用水、园林绿化用水等一律纳入计划用水管理范围。

2.2.7　加强监控，实现取用水精确计量

实行最严格的水资源管理制度，目前的关键是解决水资源管理基础薄弱的问题。取用水户未实现实时监控，难以考核用水总量和用水效率；水功能区和入河排污口监测能力不足，不能控制入河排污总量和入河污染物总量，无法实现水功能区监督管理，难以考核水功能区水质达标率；行政边界断面水量水质在线监测设施缺乏，不便进行区域水资源管理。因此，必须加强水资源监控体系建设，对重点取用水户、重要江河湖泊水功能区和行政边界主要河流关键断面进行监控，对水资源开发利用进行有效和及时评价，落实总量控制，定额管理以及水权分配。为此，水利部组织编制了《国家水资源监控能力建设项目实施方案（2012—2014）》（以下简称《实施方案》），提出利用3年左右时间，开展国家水资源监控能力建设项目初步形成与实行最严格水资源管理制度近期目标相适应的国家水资源监控能力，为支撑水资源管理定量考核工作奠定基础。

建设内容以国家级水资源监控基本点（站）的在线监测与传输能力建设和中央、流域、省三级监控管理信息平台建设为重点，构建包括针对8558个规模以上取用水户、4493个重要水功能区、737个省界断面和重要控制断面等国控监测点组成的国家水量水质在线监测数据采集传输网络（不包括土建工程）；构建包括1个中央平台、7个流域平台和32个省级平台（含31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团）组成的国家水资源监控管理平台。

目前在中央、流域和省级层面，项目都取得了显著进展。截至2013年10月，中央项目和流域项目投资额度均已过半，已完成16个项目标准编制，三级通用软件正在部署，中央平台应用开发稳步推进，各级项目办正按照软硬件产品和实验室设备的统一选型议价结果安排采购，各种技术培训和片区调研、答疑工作有序进行。省级项目投资额度超过了3年总额的1/3，各省、自治区、直辖市开展了取用水国控监测点勘察和建设，开展了水质在线监测、巡测设备、实验室设备和监控平台软硬件产品采购，以及平台设计、系统集成等工作。7个试点省、直辖市和长江委都成立了本级水资源管理系统项目建设领导小组、领导小组办公室和项目办，全面开展了项目建设工作。

此外，泉州市建设水资源动态管理系统，通过整合、处理气象、水文、防汛、环保等相关数据，对晋江、洛阳江两大流域和全市19座大中型水库以及重点取水户的水质和水量进行实时监测和统一调度，每年可增加水资源有效利用量1亿m3以上，相当于新增一座大型水库，实现小投入大产出。

2.2.8　重视科技，加快推进节水技术改造

《意见》要求：加大农业节水力度，完善和落实节水灌溉的产业支持、技术服务、财政补贴等政策措施，大力发展管道输水、喷灌、微灌等高效节水灌溉。加大工业节水技术改造，建设工业节水示范工程。充分考虑不同工业行业和工业企业的用水状况和节水潜力，合理确定节水目标。有关部门要抓紧制定并公布落后的、耗水量高的用水工艺、设备和产品淘汰名录。加大城市生活节水工作力度，开展节水示范工作，逐步淘汰公共建筑中不符合节水标准的用水设备及产品，大力推广使用生活节水器具，着力降低供水管网漏损率。

农业方面，山东省大力推广渠道防渗、管道灌溉、喷灌、微灌、IC卡控制灌溉等节水灌溉技术，先后实施了50处大型灌区续建配套与节水改造项目；上海市在传统混凝土地下管道建设的基础上，积极探索使用UPVC波纹管、PE管和整体现浇混凝土管等管道建设新材料、新工艺，使传统农业灌溉与高效喷微灌节水技术有机结合。天津市围绕粮食生产、设施农业和特色种植，以小型农田水利重点县建设和规模化节水灌溉项目建设为重点，不断加大节水灌溉技术推广力度。湖北省以粮食主产区和蔬菜生产示范区为重点，发展现代农业，加大节水灌溉示范项目建设，积极推广管道输水、渠道防渗、微灌、喷灌等工程节水、农业节水技术。

工业方面，山东省鼓励企业采用先进工艺技术，加大循环冷却水重复利用和污废水处理回用，提高水的重复利用率，广泛实行了一水多用、串联用水。上海市创新完善水平衡测试管理新模式，采用政府购买技术服务的方式，完成企业水平衡测试备案79家，完成节水项目241项，日节水量1.95万m3（其中堵漏量0.64万m3）。

生活方面，山东省大力推广使用生活节水器具。上海市制订《市属供水企业管网漏损率和产销差率考核标准》《上海市消火栓管理办法》《上海市市容绿化专用取水计量收费方案》和《上海市政消火栓智能化管理方案》，下发《关于本市加强新建住宅节约用水管理的意见》等，加大城市生活节水工作力度。

2.2.9　减排控污，严格入河湖排污口监督管理

《意见》要求严格入河湖排污口监督管理，对排污量超出水功能区限排总量的地区，限制审批新增取水和入河湖排污口。

山东省水利厅印发了《关于切实做好在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口审查工作的通知》（鲁水资字〔2014〕2号），将河湖纳污能力作为入河排污口审批的主要依据，对排污量超出水功能区限排总量的地区，限制审批入河湖排污口和建设项目新增取水；新建、改建、扩建建设项目退水水质超出水功能区水质保护目标的，禁止审批设置入河排污口。

上海市按照《行政审批业务手册编制指引》和《上海市行政审批业务手册格式样本》要求，编制入河排污口设置审批的《业务手册》，完善建设项目入河排污口审批制度。

2.2.10　综合治理，显著改善河道水环境

深圳市以“市区联动、流域统筹、标本兼治、突出重点”为原则，综合采用沿河截污、正本清源、达标处理、清淤疏浚、生态修复等措施，全面实施水环境综合治理。目前全市河流中，观澜河、龙岗河、坪山河水质污染程度显著减轻，干流生态景观功能初步恢复，部分河流已初步实现“水清、岸绿”的治理目标，精心打造的福田河、水库排洪河、龙岗河等日益成为市民喜爱的亲水休闲场所。

泉州市实施晋江洛阳江上游水资源保护补偿机制。从2005年开始市政府每年从下游受益县筹措2000万元（2012年提高到2亿元），用于“两江”上游水资源保护工程建设，几年来带动近15亿元资金投入近百个水资源保护项目建设。

永康市制定实施《永康江流域水环境综合整治方案》《永康市重点河流“河段长”责任制实施方案》《永康市镇（街区）河道交接断面水质保护考核管理暂行办法》。市委市政府高度重视、自我加压，市各套班子领导亲自担任各河流的“河长”。市委书记亲自担任“最差河流”华溪的“河长”，并负责整治合格，市长担任李溪的“河长”，并负责将李溪打造成“最美河流”。各相关镇街区主要负责人担任辖区河段长，对辖区河段水生态、水环境持续改善负责。将6条主要河流按照行政区域划定18个交接断面，逐个考核所属镇（街、区）一把手。加强了水行政主管部门和环保、镇（街、区）等部门的协同工作机制，实现陆域排污和水环境管理的对接。