第二节 全球及中国的减贫理念

一、国际机构减贫理念

在2000年召开的联合国千年首脑会议上，通过了以减贫为首要目标的“千年发展目标”。那时以来，各国为实现“千年发展目标”积极采取行动，经过不懈努力，全球在消除贫困、普及教育、防治疟疾和肺结核等传染病、提供清洁饮用水、改善贫民窟居住条件等方面取得积极进展，特别是“千年发展目标”中的减贫目标基本完成，全球减贫事业取得了重大进展。2015年召开的联合国发展峰会上，通过了以减贫为首要目标的《2030年可持续发展议程》，再次向世界展示了国际社会携手消除贫困的决心和信心①。

由于种种原因，贫富悬殊和地区差距扩大问题依然存在，贫困及其衍生出来的饥饿、疾病、社会冲突等一系列难题依然困扰着许多发展中国家。尽管已经有约11亿人脱贫，但也有8亿多人仍然在挨饿。实现全球减贫目标依然任重道远。

评价减贫成就时避不开的一个重要的问题是标准。世界银行是制定全球贫困标准的重要机构。世界银行曾经分别提出了1人1天1美元、1.25美元、1.5美元、1.9美元等标准来评价全球贫困程度和减贫成就。

世界银行提出了共享繁荣、减少贫困的理念。“Our dream is a world free of poverty”，减少贫困一直是世界银行的目标。按照“千年发展目标”，到2015年要将贫困人口减少一半，该目标已提前5年实现。根据世界银行2016年提供的信息，可以认为：世界在减少极端贫困方面已经取得了巨大的进步。在1990年，将近40%的人口生活在国际贫困线之下。2013年，这个数据下降至10.7%。但是仍然有7.67亿人口是极端贫困人口。越靠近2030年，极端贫困人口的减贫会变得越来越难，而减少不平等是其中关键的因素。

二、中国减贫成就及对全球减贫的贡献

随着近年来的经济发展，中国作为一个人口大国，取得了突出的减贫成就，也为全球减贫做出了巨大的贡献。

根据世界银行的报道，中国减贫成就举世瞩目。从20世纪80年代开始，通过各种专项扶贫计划、扶贫攻坚计划，中国贫困人口大幅度减少，贫困地区和贫困人口的生产生活条件明显改善，公共服务水平显著提高。

按照中国政府1986年的扶贫标准，1978—2010年中国的贫困人口从2.5亿人减少到2 688万人。按照2011年的扶贫标准，扶贫对象从16 567万人减少到2015年的5 575万人。按照世界银行的贫困标准（1人1天1.25美元， 2005年购买力平价）, 1981—2011年，全球贫困人口从19.38亿人减少到10.11亿人，减少9.27亿人；同期，中国的贫困人口由8.38亿人减少到8 417万人（2011年），减少7.53亿人。相关数据见表1-4。

表1-4 1978—2019年中国贫困发生率和贫困人口规模

资料来源：国家统计局农村住户调查和居民收支与生活状况调查。

在2012—2019年，中国现行贫困标准下的农村贫困人口由9 899万人减少至551万人，累计减少9 348万人；贫困发生率从2012年的10.2%下降至0.6%，累计下降9.6个百分点。到2020年年底，将实现脱贫攻坚战的决胜。

中国贫困地区农民人均收入增长较快，基础设施和公共服务水平提升明显，其中行政村通电、义务教育普及、农村最低生活保障、新型农村合作医疗保险等效果比较明显。

对标联合国“千年发展目标”，中国是第一个提前实现“千年发展目标”贫困人口减半的发展中国家。2004年以来，中国粮食产量连续11年增长，用全世界不足10%的耕地，养活了全世界近20%的人口。这些都是中国对世界减贫所做出的巨大贡献。

中国的减贫与发展是在全球化背景下，以经济发展为带动力量、以增强扶贫对象自我发展能力为根本途径，政府主导、社会帮扶与农民主体作用相结合，普惠性政策与特惠性政策相配套，扶贫开发与社会保障相衔接的具有中国特色的扶贫开发，对发展中国家实现经济转型和消除贫困提供了可借鉴的模式。

作为世界上最大的发展中国家，中国在全面建成小康社会的决胜阶段，脱贫攻坚面临着诸多新挑战。一方面，脱贫攻坚面临贫困人口数量多、难度大、时间紧、易返贫等困难。另一方面，脱贫攻坚面临许多新问题，具体为：第一，脱贫攻坚面临经济下行、产业结构调整等新的环境；第二，精准扶贫体制机制还不健全，还存在“大水漫灌”或缩小版“大水漫灌”现象；第三，扶贫开发责任还没有完全落到实处；第四，扶贫合力还没有形成，财政扶贫资金分配和使用效率也有待提高，扶贫同农村低保、新农保、医疗救助、危房改造、教育救助等政策尚未有效衔接；第五，贫困地区和贫困人口主观能动性有待提高；第六，因地制宜分类指导还有待加强。

针对这些问题，“十三五”（2016—2020年）期间，中国政府把农村贫困人口脱贫作为全面建成小康社会的底线目标进行安排部署，明确到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。中国将全面实施精准扶贫精准脱贫基本方略，按照“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”的要求，实施“发展生产脱贫、易地搬迁脱贫、生态补偿脱贫、发展教育脱贫、社会保障兜底”五个一批工程。国家将进一步加大财政投入、增加金融支持、强化土地政策、动员社会参与、创造良好氛围，并通过层层落实责任、严格考核机制、落实约束机制、规范退出机制等举措完善组织保障体系。

通过这些措施，中国为实现2020年消除极端贫困的目标做出了巨大努力。中国减贫对世界减贫的经验在于：发展经济是促进减贫事业发展的根本；通过适当的社会保障政策来促进减贫事业的发展；通过强有力的贫困治理制度来促进减贫事业的发展；有计划有秩序的发展规划是减贫事业的重要指导。

三、精准扶贫与共享发展的减贫理念

世界银行的宗旨是：共享繁荣，减少贫困，“Our dream is a world free of poverty”。中国政府近年来提出了“精准扶贫”“精准脱贫”的理念，以达到共享发展的目标，与世界银行的思路不谋而合。

中国政府提出精准扶贫的现实背景是：经过三十多年的改革开放，中国已经使6亿多人脱贫，但中国的扶贫仍然面临艰巨的任务，贫困地区发展滞后问题没有根本改变。与过去的以地区为扶贫对象等相对粗放的扶贫方式相反，精准扶贫是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效的程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。一般来说，精准扶贫主要是针对贫困居民而言的，谁贫困就扶持谁。精准扶贫的目标是：通过多策并举，到2020年，产业扶持可以解决3 000万人脱贫，转移就业可以解决1 000万人脱贫，异地搬迁解决1 000万人脱贫，总计5 000万人左右，剩余2 000多万完全或部分丧失劳动能力的贫困人口，全部纳入社会保障覆盖范围，实现社保政策兜底。

“精准扶贫”最早提出是在2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察时首次提出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”。之后习近平总书记在多个场合都强调指出要科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫，并提出扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”。

中央提出的精准扶贫工作可概括为六个“精准”：

①在扶持对象识别上下功夫，确保“扶持对象精准”；

②在扶贫项目决策上下功夫，确保“项目安排精准”；

③在扶贫资金管理上下功夫，确保“资金使用精准”；

④确保“措施到户精准”；

⑤确保“因村派人精准”；

⑥确保“脱贫成效精准”。

四、中国精准扶贫中的“多维贫困”思想

从我国政府近年来提出来的精准扶贫来看，精准扶贫体现了一种多维贫困的思想。贫困的识别和扶贫的手段也不仅仅限于收入标准，而是从房屋、受教育、医疗等角度多方位来识别贫困。

实践中有的地区按照如下程序来进行：一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看有没有读书郎。进村入户认真调查和甄别贫困户，抓好贫困农户精准识别和建档立卡工作，创新“三公示一公告”（乡、村、组三级公示评议和县公告）的工作程序，确保扶持对象精准。这说明贫困的识别实质上已经体现了多维贫困的思想。

但是，在政府部门的汇总统计实践中，目前仍然按照收入贫困来进行总体统计，并没有编制和公布多维贫困指数。与联合国制定的多维贫困指数对标来看，我们应该逐步引入多维贫困的具体统计方法，并向社会公布。这样就对政府的数据收集、贫困监测与评价等工作提出了新的要求。

从国际来看，目前多维贫困已经成为研究的热点，而我们的实践也体现出了多维识别和扶贫的思想。因此，这是非常好的一个契机来研究多维贫困的基本思想、方法和在中国实践中的应用。

五、后扶贫时代扶贫战略转型

2020年实现了现行贫困标准下绝对贫困的消除，意味着中国进入了后扶贫时代。在后扶贫时代，按现行标准计算的贫困人口在统计上的消除并不意味着贫困的终结。一方面绝对贫困人口的返贫风险较大，另一方面地区发展不平衡和居民间收入差距的存在，决定了相对贫困人口将长期存在。缓解和治理相对贫困将成为未来新阶段中国扶贫工作的核心理念。

因此，后扶贫时代中国减贫战略将与时俱进地发生一些转型，包括由绝对贫困分阶段地逐步转向相对贫困、由非常规扶贫状态转变为常规化扶贫、由注重保障济贫到发展济贫与保障济贫共举、由分城乡而治转向城乡融合而治。

第一，由绝对贫困分阶段地逐步转向相对贫困。从国际来看，相对贫困标准主要适用于高收入和高福利国家。我国在跨越绝对贫困后，贫困识别和扶贫策略可以逐步转向相对贫困标准，但不宜马上转变。对贫困标准的设定、贫困人口的识别和监督、贫困人口的扶贫政策都需要发生变动。相对贫困的治理目标将转变为降低不平等、促进共享发展。

第二，由非常规扶贫状态转变为常规化扶贫。2020年全面消除绝对贫困是党向全国人民做出的承诺，因此在人力物力财力制度等方面都采用了非常规标准。跨越绝对贫困后的扶贫应该着眼于长远，转变为常规化、制度化扶贫。

第三，扶贫方式将由保障济贫转变为发展济贫与保障济贫共举。中国的扶贫最初是地区扶贫，后来转变为人群扶贫，侧重于保障济贫，对贫困户直接兜底。相对贫困标准下，扶贫方式将更加注重发展济贫与保障济贫共举的模式。

第四，由分城乡而治转向城乡融合而治。进入后扶贫时代，短期内，由于中国多年的城乡二元经济结构的影响，城乡差距仍然较大，在相对贫困标准下，贫困人口仍然主要集中在农村，因此贫困治理的对象主要是农村贫困人口。在长期内，将通过发展经济、优化收入分配缩小城乡差距，贫困治理也将逐渐实现城乡统一标准，最终以实现共同富裕作为我们的目标。

六、相对贫困的治理

短期内，贫困的治理需要重点关注现有贫困人口和贫困边缘人口。对于目前标准下的贫困人口，实现脱贫不脱政策，也就是“对贫困户要扶上马，也要解决如何送一程的问题”。而对于贫困边缘人口来说，要关注其“防贫”问题，如农村建档立卡贫困户由于创业、就业、产业扶贫超出了低保线，但是收入在低保线2倍以内，也可以考虑执行不超过两年的“渐退期”。

对于相对贫困标准下识别的新贫困群体，需要有不同的治理政策。绝对贫困产生的原因多与恶劣的自然条件和低水平的基础设施和公共服务有关，但是相对贫困群体往往是在社会经济迅速发展过程中落伍的群体。因此，社会经济发展速度越快，越可能出现相对贫困群体，特别是在一些脆弱人群中，相对贫困发生的概率更高。比如非正规就业的群体，在产业结构调整和经济发展缓慢时期，他们的就业不稳定，容易陷入贫困；此外，受教育水平低的群体，往往多从事体力劳动，随着越来越多的行业以机器代替人力，他们可能会失去工作机会，从而陷入贫困；在社会保障制度不完善的背景下，老年人、残疾人和长期患病的人都更容易陷入贫困。

对于这类脆弱性群体，要明确相对贫困比绝对贫困产生的原因更具有多样性和周期性。导致绝对贫困的原因多是长期性的，如生存环境和个人能力，但是随着绝对贫困的消除，越来越多的偶发因素或周期性因素会成为相对贫困的致贫因素。自然灾害、市场风险、企业破产，以及家庭成员的疾病和劳动力减少，都可能会导致农村人口的收入减少，从而使其成为相对贫困人口。这部分贫困人口的识别和帮扶也是短期内贫困治理需要重点关注的。

长期来看，后扶贫时代的贫困治理与国家其他战略融合起来，会取得更好的效果。中国目前的贫困主要集中在农村，在相对贫困标准下，也将包括城市的一部分贫困人口和流动到城市的农村贫困人口。考虑到中国的贫困分布现状，在后扶贫时代，中国贫困治理在短期内应该与乡村振兴战略结合起来，在长期内与城乡融合战略结合起来。

脱贫攻坚和乡村振兴战略都是国家层面的战略决策，两者对实现“两个一百年”奋斗目标具有十分重要的意义。脱贫攻坚改善了基础设施公共服务条件，以产业扶贫为抓手，提升了贫困人口的发展能力，为贫困地区创造了益贫式的发展环境，同时也促进了乡村治理体系的完善和创新，为贫困地区的发展打下了坚实基础；乡村振兴战略的推进既会巩固产业扶贫的成果，又可化解贫困地区和非贫困地区的非均衡矛盾，有利于建立稳定脱贫的长效机制，从而巩固提升贫困地区的脱贫质量，为进一步稳定脱贫攻坚的成果提供新的保障。做好脱贫攻坚战与乡村振兴战略的有效衔接，既要抓好梯度跟进，又要抓好优化升级，进而继续推广脱贫攻坚形成的经验，推进产业扶贫的优化升级，提供高质量的金融供给服务，提高农村治理能力和水平，加大对弱势群体的社会保障力度。二者之间的关系可以概括为：摆脱贫困是乡村振兴的基础，乡村振兴战略则为巩固脱贫成果、进一步发展农村提供方向。

从长期来看，在相对贫困标准下，减贫战略应该与城乡融合战略结合起来，推动城镇化发展对全社会相对贫困的减缓有着重要的作用，能让更多人分享到城镇快速发展的成果，最终实现共同富裕。这也是社会主义发展的终极目标。

① 人民网．习近平出席2015减贫与发展高层论坛并发表主旨演讲 [EB/OL]. （2015-10-17）. http://cpc.people.com.cn/n/2015/1017/c64094-27709104.html.