三 国有资产监督管理委员会的实践考察

当前，我国国有自然资源资产产权关系与国企改革前的背景相似。考察国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）的建立背景、进程、性质、机构设置、职权配置及监督机制对于完善自然资源国家所有权的行使具有现实意义。

（一）国资委建立的背景与进程

国资委的建立，源于我国国有企业一直存在所有人缺位的问题。从中华人民共和国成立到党的十一届三中全会召开，我国实行的是传统的计划经济体制，国家作为国有企业的出资者，对国有企业的人、财、物、供、产、销等行使集中管理权，并对企业的债务承担无限责任，企业的生存与发展完全依赖政府。随着商品经济的发展，这种政企不分、两权合一、高度集中的国有资产管理体制严重制约国有企业发展，造成国有企业经济效益低下、国有资产流失严重。为此，党的十一届三中全会后，我国沿着产权改革的主线展开了国有资产管理体制改革。

从1978年至今，我国国有资产管理体制改革大致经历了三个阶段[10]：（1）政企分开阶段（1978—1988年）。这一阶段，以企业扩权为重点，企业在物资选购、产品生产销售、价格确定、收入分配和机构设置等方面的权利得到扩大。在政府机构中没有设立独立行使国有资产管理职能的部门。在管理职能划分上，也未明确提出国家的资产所有者职能或国有企业产权管理的问题。（2）政资分开阶段（1988—2002年）。这一阶段，国有资产管理局于1988年成立，由财政部归口管理，行使企业国有资产所有者的代表权、监督管理权、投资和收益权、资产处置权。但未集权统一管理，国有企业的财政权、人事权、企业规划制定权等仍然分散在财政部、中组部、大型企业工作委员会、经贸委等部门，国有企业并未成为真正意义上的市场主体。（3）资企分开阶段（2002年至今）。这一阶段，自2003年国有资产监督管理委员会（国资委）成立，截至2004年6月，全国内地31个省、自治区、直辖市组建了国资委，并且大多数地市的国资委也相继建立。[11]自此，我国完成了中央、省、地市三级国有资产监督管理体制建立，在机构设置上实现了政府的社会公共管理部门与政府的国有资产监管机构完全分开，实现了国有资产监管的统一化、国有资本经营的市场化、企业生产经营的独立化。并伴随着《企业国有资产监督管理暂行条例》（2011年修订）、《企业国有资产法》（2008年）的颁布，国有资产监督管理体制步入法治化和规范化。

（二）国资委的法律定位与机构设置

国资委成立以来，其法律定位一直备受争议，主要有三种观点：一是认为国资委是完全的出资人角色，具有独立的民事主体法律地位；二是认为国资委为纯粹的监管机构，其法律性质为行政主体；三是认为国资委兼具出资人和监管人的角色，具有民事主体与行政主体双重属性。笔者认为，从法律规定来看，国资委是一个纯粹的出资人角色，是国家的特设机构，具有独立的民事主体地位。具体而言，国务院国资委代表国家出资人的身份，属于国务院直属的特设机构；地方国资委代表地方出资人身份，属于地方直属的特设机构。[12]国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能[13]，但是代表本级人民政府对国有企业行使国有资产的管理监督职能。

在国资委的机构设置上，国资委的机构设置分为中央、省、地市三级，三级之间没有实行垂直管理，受本级政府监管。[14]同时，上级政府国资委依法对下级政府的国资委工作进行指导和监督。[15]

（三）国资委的权责与监督机制

国资委履行的是出资人的职责，统一行使国有资产所有者的职能，是国有企业资产的管理机构和产权代表。《企业国有资产法》（2008年）第12条规定，国资委的权利包括了收益分配权、重大事项决策权、经营者选择权。这些权利在国资委的内部机构设置上得以全面体现。按照《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2008〕11号），国资委设有政策法规局、规划发展局、财务监督与考核评价局、产权管理局、企业改革局、企业改组局、企业分配局、收益管理局、监事会工作局、企业领导人员管理局、人事局等19个内设机构（正司局级），具体负责企业国有资产的运营和管理。根据《企业国有资产监督管理暂行办法》（2011年）第13条的规定，国资委的主要职责可以概括为以下八个方面：（1）履行出资人职责，加强国有资产的管理；（2）监督国有企业生产经营，保证国有资产的保值增值，防止国有资产流失；（3）推进国有企业的改革和重组，加快现代企业制度的建立；（4）对国有企业负责人进行任免和考核，完善经营者激励和约束制度；（5）向国有企业派出监事会，负责监事会的日常管理；（6）监督国有企业贯彻落实国家的法律法规；（7）起草国有资产管理的法律法规草案，制定企业国有资产监督管理的规章制度。（8）完成国务院交办的其他事项。

国有资产的全民所有制，决定了国资委权力行使必须受到监督。依据《企业国有资产法》（2008年）第七章规定，对国资委权利行使的监督，主要有人大监督、本级政府监督和社会监督。