四 设立自然资源“国资委”的初步构想
设立自然资源“国资委”是针对我国自然资源国家所有权主体虚置、行使主体不完善及国资委的实践经验，做出的初步构想。以下，笔者就自然资源“国资委”设立的合理性和运行机制，谈几点初步的思考。
（一）设立自然资源“国资委”的合理性
在不同法律语境下，“主体”具有不同的语义，但都根植于“权力”或者“权利”。公法权力下的主体，通常是指国家机关或者法律授权的其他组织，行政法称之为行政主体。而私法权利下的行使主体，一般是指公民、法人和其他组织，民法称之为民事主体。前文已述，自然资源国家所有权立法的“公私”双重属性，决定自然资源国家所有权既受公法的调整也受私法的调整。公法上的权力与私法上的权利的主要区别就在于公法上的权力以不能移转为原则。那么，现行自然资源国家所有权的行使机制，显然不利于自然资源开发利用中民事法律关系的形成。社会主义公有制的性质，也决定了公民和法人不可能成为自然资源所有权的主体。因此，必须选择第三方独立主体代表国家行使自然资源国家所有权，政府依然行使自然资源行政权。国资委也符合这一逻辑，但是基于自然资源和资产的多样性和复杂性，以及国资委本身履行职能较多等因素的限制，笔者不建议国资委担当自然资源国家所有权的民事主体，而建议设立一个类似国资委的自然资源“国资委”。
（二）设立自然资源“国资委”的必要性
1.具有现实需要。就国家战略而言，设立自然资源“国资委”契合了国家自然资源管理体制和产权制度改革的政策目标。针对自然资源国家所有权主体虚置，所有权人权益不能得到保障的问题，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”的构想。落实这一构想，首要的任务就是完善当前自然资源资产管理体制，实现自然资源资产所有者和管理者的分离，组建专门机构，建立统一行使国有自然资源资产所有权人职责的体制。只有这样，才能解决自然资源行政管理职能与政府社会管理职能混同的状况。设立自然资源“国资委”是基于综合生态管理原则的具体实践，在处理资源的所有权和经营管理权、保护区管理和适应性管理、资源获取以及惠益共享等问题上为我们提供了一个全新的思维框架，有助于明确自然资源所有人与使用人之间的法律地位、责任与权利。同时，也实现了自然资源国家所有权与行政的分离，摆脱了自然资源多头、分散的管理体制，使“自然资源”向“资产”转化，保护了自然资源产权主体的权益，防止了自然资源的掠夺性开发。
2.具有可借鉴的经验。综合上文对国资委的实践考察，设立自然资源“国资委”可以借鉴的经验主要有以下五个方面。一是建立了以“国家所有、分别代表”的中央、省、市级三级管理体制，明确了三级国资委与本级政府的关系，实现了“政企分开，政资分离”，解决了国有企业产权归财政部管、投资立项归国家计委管、日常运营归经贸委管、劳动与工资归社会保障部门管，高管的人事任免权归组织部和大企业工委管的“五龙治水”的问题。二是明确了国资委的民事主体法律性质。三是建立了完善的国资委法律制度，相关法律法规和规范性文件达200多件，为国资委运行提供了法律保障。如《企业国有资产产权登记管理办法》（1996年）、《企业国有资产评估管理暂行办法》（2005年）、《企业国有资产法》（2008年）、《企业国有资产监督管理暂行条例》（2011年修订）、《国家出资企业产权登记管理暂行办法》（2012年）等。四是明确了国资委的职权范围，使得企业国有资产所有权与行政权分离，实现了国有企业的自主经营、自负盈亏，将管理对象调整为授权范围内的国有资产，将管理目标转变为国有资产的保值增值。五是建立完善的国资委监督机制，实现了国资委对企业资产运行的监督，也实现了国家对国资委行使出资人权利的本身监督。以上国资委的实践经验，为建立自然资源“国资委”提供了参考。
（三）拟设自然资源“国资委”的法律地位和职能
拟想设立的自然资源“国资委”的主要任务是行使自然资源国家所有权，因此，设立自然资源“国资委”的工作，不仅要协调环境、自然资源内部各个要素的保护和管理关系，也要协调环境、资源保护与发展的关系，是一个复杂的工程。相比国资委，自然资源“国资委”需要面对更多挑战。例如，自然资源“国资委”与国务院、各级人民政府的关系，自然资源“国资委”的权责界限划分、内部关系，以及其与现有资源管理部门的职能和分工关系等问题。
自然资源“国资委”应定位为国有自然资源所有者的代表，代表国家行使自然资源国家所有权，是独立于国家行政机关的民事主体，履行自然资源资产的出资职能，行使的是自然资源所有权。政府行政机关不再干预自然资源资产的经营管理，只在法定职权范围内对自然资源进行监管和保护。目前，我国的法律虽然规定部分自然资源使用权和特许经营权可以流转，以期实现自然资源的高效配置，但受流转机制的限制，未能达到预期。针对此等弊端，常继文等撰文建议国家在生态文明改革时，成立“自然资源部”或“自然资源委员会”，在地方则成立“自然资源厅局”代表国家行使对自然资源或生态资产的所有权，对损害赔偿金进行使用管理和监督。他所建议成立的“自然资源委员会”是行政主体性质，其与笔者主张设立的自然资源“国资委”在法律地位上有所不同，笔者主张的自然资源“国资委”是作为民事主体代表国家行使自然资源国家所有权。笔者认为，自然资源“国资委”只有作为民事主体，才能解决长期以来自然资源国家所有权与行政权不分，自然资源国家所有权主体虚置的问题，才能进一步推动国有自然资源资产的经营管理、维护国有自然资源市场主体的利益、保护资源的可持续利用。因此，自然资源“国资委”的职能，在参照国资委的职责的基础上，笔者认为可以拟设为行使国家所有的自然资源资产的出资权、经营者的选择权、重大事项决策权、收益分配权。
至于自然资源“国资委”在国家机构中如何设置，是具体落实自然资源“国资委”设想的关键问题。一个有案可循的、较为稳妥的路线图是，参照现行国资委的运行机制，在中央人民政府（国务院）、省级人民政府、地市级人民政府三级设立自然资源“国资委”。中央一级的自然资源“国资委”，主要行使对自然资源资产的统一登记、核算、出资，以及对资产运营的统一监督和考核职能。地方自然资源国资委，主要行使自然资源资产的运营和监管职能。