二 自然资源国家所有权行使主体问题

目前，我国自然资源国家所有权的运行机制呈现出“国务院统一代表、地方政府实际行使”的特征。我国《物权法》第45条、《土地管理法》第2条、《水法》第3条、《矿产资源法》第3条、《草原法》第9条、《海域使用管理法》第3条，明确规定了国有自然资源所有权由国务院代表行使。然而，我国自然资源数量巨多、分布广泛，国务院作为自然资源国家所有权法定行使主体，也很难直接行使所有权。在实际运行中，国务院对自然资源国家所有权的行使权力被分解到各级地方政府，资源分布在哪个区域，这个区域的地方政府就成了该资源的行使主体。尤其是县级以上政府在行使自然资源国家所有权中，掌握着国有自然资源的处分和收益权。

这样的自然资源国家所有权行使主体的安排，看似体现了“中央—地方”“集权—分权”的思路，是一个完整体系。然而，却存在着两个值得思考的问题：一是地方政府代表国务院行使自然资源国家所有权的合法性问题；二是自然资源国家所有权与行政权行使主体重合的问题。

（一）地方政府代表国务院行使自然资源国家所有权的合法性问题

由国务院代表国家行使自然资源所有权是一项法律授权性规定，本质上符合自然资源国家所有的属性。但地方政府在实践中代表国务院实际行使自然资源国家所有权，它的合法性就值得商榷。

首先，法律并没有赋予地方政府行使自然资源国家所有权。“法无禁止即自由，法无授权即禁止”是一句源自卢梭《社会契约论》、孟德斯鸠《论法的精神》的法律谚语，现已成为法治国家通行的法律原则。对私权利来说，“法无禁止即可为”；对公权力来说，“法无授权即禁止”。全国人民代表大会通过的法律既然明确规定了中央政府即国务院代表国家行使所有权，也就排除了其他地方政府的国家所有权行使资格。值得明确的是，国家所有权不同于政府所有权，并且我国法律上也没规定有公法人制度，尚不能将国家所有权直接转化为政府法人所有权。

其次，国务院与地方政府在行使自然资源国家所有权的关系上不构成“授权”或“委托”关系。在国务院与地方政府行使自然资源国家所有权的关系上，学界比较一致的主张是，这是“委托授权”关系。王卫国认为：“地方政府经国务院授权，可以代表国家行使所有权。而地方政府的行使权不是以所有权代表的资格为基础，而是以所有权代表即国务院的授权为基础。”甘藏春在论述土地国家所有权行使时认为：“应该明确国务院是国家土地唯一的产权代表。地方各级人民政府应是根据国务院委托授权，管理、经营一定范围的国家土地；土地管理部门应是根据国务院的委托对国家土地资产进行监督、管理的专门为前提机构。”那么，根据我国行政法理上的“行政授权”理论，行政主体实施行政授权的一个前提条件就是必须有法律的明文许可——法律、法规明文规定行政机关可以授权的，行政机关方能授权；法律、法规不作规定的，视为无授权委托。在自然资源国家所有权行使问题上，国务院没有做出明确的指令，授予地方政府行使自然资源国家所有权的规定，因此不构成“行政授权”。

可见，地方政府不是自然资源国家所有权行使的法定主体，不具备自然资源国家所有权的行使资格。自然资源国家所有权之所以能够被地方政府越位行使，主要是借由国务院和地方人民政府对自然资源的行政管理权的派生取得的。以成本效益合理而备受关注我国首例水权交易工程——浙江省东阳市向义乌供水工程，实际上是一个地方政府越权行使自然资源国家所有权的不当实践。本案中，东阳市政府不是本辖区水资源所有权主体，如果说它是本辖区水资源使用权主体的话，从民商意义上说它行使该项水资源使用权的前提是必须取得国务院这位“总代理”的授权，否则它行使权利的依据实际上是水资源的监督管理权。可以说地方政府普遍认为它们就是自然资源国家所有权的行使主体，或者它们就是国家自然资源使用权的主体。这种认识导致地方政府把开发自然资源、最大化实现资源利用收益作为权利行使的主要目标，而忽视履行宪法赋予它们的“国家保障自然资源的合理利用”的监督管理权力。而当自然资源使用权与监督管理权集于一身时，地方政府绝难做到利益中立，开发自然资源的监督管理权在膨胀的经济利益欲望的驱使下，有些地方政府甚至充当企业的“保护伞”，与企业“合谋”获取自然资源的经济利益。比如，最近几年风靡的填海开发项目，地方政府开展填海，实际成本每亩不到20万元，而卖给开发商则每亩达到了数百万元、上千万元。在暴利驱动下，一些沿海城市无视国有土地使用的法律法规，在未获得相关部门审批的情况下，违法填海造房，偏离国家用海规划。

（二）自然资源国家所有权与行政权行使主体重合的问题

在法律上，所有权是基于对物的占有而形成的对物的占有、使用、收益和处分的权利，是民商意义上的权利。行政权则是国家行使的一种管理权，是行政法上的权力。由于国家是一个抽象的概念，其物质实体通常是以国家机关的形态出现。因此，自然资源国家所有权与行政权的行使都需要依赖国家机关完成，这样就容易造成国家所有权与行政权行使主体的重合。行政权与国家所有权的重合，一方面容易造成国有资产管理职能与各级政府行政管理职能的不分，使国家所有权的民商事权能呈现出行政权力化的趋向；另一方面，国家所有权的民商事权能在现行行政权限结构下所实施的流转，导致了国家所有权权能的畸变与异化。

市场经济加剧了自然资源的稀缺性，并且在政府主导下的自然资源流转中使得自然资源的出让者（国家）和受让者之间，形成了双重的法律关系。一是国家作为自然资源的出让者，通过政府的行政审批和登记，对自然资源采取有偿使用，向受让者收取出让金和自然资源使用费，实现自然资源国家所有权的权益，进而形成一种民商事法律关系。二是在自然资源的流转中，国家同时兼具管理者的身份，国家需要依托政府根据自然资源相关法律规定实施自然资源的监督管理权，通过收取自然资源交易所得税和营业税，行使自然资源管理权的权益，进而形成行政监督管理法律关系。由此可见，无论是国务院还是地方政府作为国家的代表，在行使自然资源国家所有权与行政权中，兼具行政权力主体和民商经济权利主体的双重属性，既要代表国家以行政主体的身份行使自然资源的经济行政权力，又要以民事主体身份参与国有自然资源的流转。

随着国家行政权力的不断扩张，“权利”与“权力”的边界变得模糊，自然资源国家所有权逐渐被行政权弱化，并使国家自然资源所有权行使和国家自然资源管理权行使被严重混淆，非常不利于自然资源的经济和环境的公平与可持续发展。举例来说，矿产资源法规定，我国实行自然资源国家所有、有偿使用的原则[8]，自然资源的国家所有和有偿使用的执行者是国务院（实际上是国务院的组成部门），国家对自然资源使用者收取自然资源使用费是自然资源国家所有、有偿使用的原则的重要体现。然而，最近财政部、国家税务总局通过的一项规章将石油、天然气的自然资源使用费降为零，只征收石油、天然气的自然资源税。[9]此项规定除了激发学者对自然资源使用费和自然资源税的关系的思考，同时也引发了对国务院有关部门对自然资源国家所有权和国家所有权益金任意处置的深度担忧。