第三节 中西公务员制度产生的时代背景比较
系统管理理论认为，管理过程中的环境因素复杂多变，要寻求一种唯一的、永恒的管理方式是不可能的，也是不现实的，因而应当随着环境的变迁来选择管理方式和管理制度。有什么样的环境，就有什么样的制度[8]。一国的生态环境对其行政具有深刻的影响，中西公务员制度比较研究须立足于各国的生态环境的基础之上，分析中西公务员制度产生的时代背景具有重要意义，因此，需要思考行政环境如何决定和制约人事行政制度及人事行政模式的选择，人事行政又是怎样不断地改造着行政环境。
一 政治影响因素比较
古德诺认为，任何国家都存在政治和行政两种功能，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行，政治必须对行政进行必要的控制，以保证政府的民主性和高效率[9]。西方主要资本主义国家的国家公务员制度的产生是与资本主义制度的发展紧密相连的，它主要服务于资产阶级统治者。在资产阶级革命取得胜利之后，政府的行政管理在社会生活中的作用逐渐增强，例如就业、教育、医疗服务等的需求，要求政府扩大职能，增加工作人员，因此，政府机构随之扩大。但是，当时采取的主要是“政党分肥制”，即经过选民选举产生的政党会分配官员职位，一方面，导致政务职位与利益挂钩，容易出现权钱交易；另一方面，随着政党政治的大换血，会导致政府工作衔接困难，工作效率极其低下，影响了行政管理的效果。“政党分肥制”影响了社会经济的发展，一批思想家及改革家，如马克斯·韦伯、伍德罗·威尔逊等，倡导由民主选举、政党政治和议会制度来保证民主，由政治上保持中立的、经过专业训练的公务员来提高效率。在这样的政治背景下，19世纪中叶，西方一些国家建立了自己的国家公务员制度。
新中国成立后，在学习和借鉴苏联的干部人事管理经验的基础上，为配合社会主义改造和社会主义建设，在中国共产党的干部路线、方针和政策的指导下，新中国的干部人事制度建立起来。新中国的干部人事制度为巩固人民政权、恢复国民经济、建设社会主义起到了重要的保障作用，但是，随着经济体制改革的不断深入发展，干部人事制度在发展中也出现了一些问题。一方面，“国家干部”这个概念过于笼统，没有一个清晰的定义，导致除党政机关工作人员外，各个事业单位、群众团体、各类企业的技术人员也被称为“国家干部”，这样模糊地以统一标准来管理不同类别的工作人员，导致管理混乱、效率低下等问题。另一方面，管理方式单一陈旧，基本上采用吸收录用方式来录用干部；采取计划调配的方式来调配干部；采取自上而下的方式来委任干部；采用单一退休的方式来更换干部等。邓小平曾指出：“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺乏严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺乏对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定。”正是在这种历史背景下，邓小平在1980年提出了“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”的号召。
二 经济影响因素比较
经济环境对行政管理有决定性作用，公共行政模式是由经济环境所决定和塑造的。19世纪中叶以后，西方各国逐渐完成了工业革命，出现了前所未有的发展速度，商品经济秩序基本形成，经济社会的发展给国家的政治生活带来了很大的影响。一是日益壮大的资产阶级要求建立一个廉洁、高效的政府来维护资本主义生产关系、促进资本主义生产力的发展，为巩固资产阶级的地位助力。二是随着资本主义市场的开拓，国家与国家间的联系日益紧密，为加快向国外扩张的步伐，需要一个强有力的政府为资本家提供支撑与保障。三是随着经济的发展，社会也在不断进步，政府不但要承担治安、国防、税收等传统事务，而且日益增加对经济、文化等社会事务的管理[10]。经济、社会的发展要求改革人事制度，建立国家公务员制度。
随着我国原有的干部体制弊端日益暴露，如干部职责不清、办事积极性不高、人浮于事、办事效率低下、贪污腐败等，影响了政治、经济和社会的发展。随着中国经济体制改革的不断推进，社会主义市场经济的发展要求政府对企业进行积极的引导，创造公平公正、开放竞争、积极进取的发展环境，同时进一步加强对外联系，参与国际竞争，因此，对政府行政管理尤其是人事管理提出了更高的要求，需要打造一支专业型、高效型、廉洁型、服务型的政府工作队伍。公务员制度符合现代化科学管理的要求，改革原有的干部人事制度、建立适应市场经济发展的公务员制度是时代发展的需求。
三 文化影响因素比较
文化因素渗透到社会系统的各领域，它对行政系统有着广泛而深远的影响，一国传统文化与现代文化的结合程度塑造出丰富多彩的管理理念和管理方式。民主主义的政治文化是西方公务员制度产生的社会文化背景。在欧洲封建社会时期，社会阶层固化，社会平民不能担任重要官职。随着经济的不断发展，资产阶级兴起并逐渐壮大，在经济上的地位日益突出，但是，政治上却不能掌握权力。于是资产阶级在大革命中提出“天赋人权”“人人生而平等”“公民是国家的主人”等口号，如《独立宣言》和《人权宣言》就明确地为资产阶级冲破封建传统牢笼，为资产阶级参政、建立现代公务员制度提供了理论依据。西方公务员制度中的公开竞争考试录用为资产阶级和其他社会阶级提供了参政途径，体现了民主政治的要求，推动了社会的发展。
中国公务员制度的产生和发展有着鲜明的中国特色。随着思想解放和文化的发展，再加上西方国家公务员制度得到了充分介绍，思想观念更新引导着干部人事制度进一步改革，“大锅饭”“官本位”“铁饭碗”“能进不能出”“能上不能下”等旧的传统观念遭到冲击，公开、民主、平等、竞争、择优等观念取而代之，引导着政府部门人事管理领域改革的发展。“实践是检验真理的唯一标准”带来的思想解放为中国公务员制度的建立做了思想准备。在邓小平理论的指引下，在党中央、国务院的统一部署下，建立与人民观念相适应的、有中国特色的公务员制度取得了丰硕的成果。
[1] 任爽、石庆环：《科举制度与公务员制度》，商务印书馆2001年版，第128页。
[2] 贺琴：《中西方公务员制度的比较研究》，《法治与社会》2017年第2期。
[3] 黄元龙：《新公共管理理论的启示》（浙江省民政厅），2009年8月31日，http://www.zjmz.gov.cn/il.htm？a=si&id=4028e481234a4f7a01236e24b61c009a，2019年1月24日。
[4] 刘小红：《新公共管理视野下的公务员制度改革》，《行政与法》2003年第6期。
[5] 《马克思恩格斯全集》第39卷，人民出版社1956年版，第406页。
[6] 舒放、王克良：《国家公务员制度》（第二版），中国人民大学出版社2010年版，第37页。
[7] 黄达强、朱庆芳：《各国公务员制度比较研究》，中国人民大学出版社1990年版，第1页。
[8] 张润书：《行政学》，三民书局1979年版，第479页。
[9] [美]弗兰克·J.古德诺：《政治与行政》，华夏出版社1987年版，第21页。
[10] 张凤奎：《中西公务员制度产生的时代背景比较研究》，《空军政治学院学报》1995年第3期。