第二章 中西公务员制度体系比较

第一节 中国公务员制度体系

一 我国公务员与公务员制度的概念

（一）公务员的概念及范畴

在我国，不同的时代对公务员有着不同的概念界定。我国是在1987年党的十三大报告中首次提到“公务员”一词的，当时把公务员界定为“政府中行使国家权力、执行国家公务的人员”，并指出，干部人事制度改革的重点是建立公务员制度。1993年，国务院颁布的《国家公务员暂行条例》规定：“公务员即各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员，中国共产党机关、人大机关、政协机关和各民主党派机关工作人员仅作参照管理。”为了加强对公务员的管理，2005年十届全国人大常务会十五次会议通过并于2006年1月1日起正式施行的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》），将我国公务员的范围扩大至依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。因此，现今的公务员不仅限于各级国家行政机关人员，对所有同时具备依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员都纳入了公务员的范围。具体来说，各级政府机关、人大机关、共产党机关、政协机关、民主党派机关、审判机关和检察机关除工勤人员以外的工作人员都符合公务员含义的要求。需要说明的是，这些机关所属的事业单位，如信息中心、学会、研究机构等人员，并不纳入公务员范围，他们采用的是事业单位编制。

《公务员法》对公务员范围的扩大也引起过学者的争议，诸如担心对不同性质的公务人员应用相同的法律不符合分类管理的原则、党政机关与行政机关的晋升考核标准截然不同等。实际上，《公务员法》是基于我国政治制度的基本特点、干部人事管理的现实情况和发达资本主义国家的经验，并未涉及不同类型公务人员的职能和工作方式，《公务员法》中的录用、考核等程序规定，大部分是针对政府机关工作人员，而对其他机关的具体管理方式和工作要求在各自的配套法规中具体说明。

（二）公务员制度的概念

公务员是国家政治制度的执行者，公务员制度服务于国家主要的政治制度。公务员制度的实质是把国家主要政治制度通过公务员制度得以实现和具体化，由公务员系统逐级落实[1]。因此，公务员制度是人事行政的一种科学管理制度，它是人事管理制度发展的现代形态。公务员制度通过制定一整套完备的法律法规体系，规范公务员的行政行为，从而保证国家层面的人事管理能依法进行。一个国家的公务员制度是该国行政制度架构的核心，公务员制度的优劣决定着其政府职能是否得到有效发挥，因此，需要建立一整套制度包括人员招聘、选拔、职务分析、绩效评估、奖惩制度的设计与管理，其目的在于选贤任能，提高行政效率。

《国家公务员暂行条例》的颁布实施，标志着我国公务员制度体系的初步形成，自此公务员管理迈上规范化、法制化、科学化的轨道，公务员制度的价值和功能也得到了初步显现。《公务员法》的问世则是对我国公务员制度的进一步发展，它总结了我国公务员制度实施十几年的经验和进一步完善公务员制度的需要，弥补了我国在干部人事管理方面的法律空白。在《公务员法》的框架下，我国公务员制度明确和完善了四个运行机制。一是新陈代谢机制。《公务员法》对公务员队伍的“进口”“中间”和“出口”三个环节都作了详细规定。“进口”严格，“中间”激活，“出口”畅通，能进能出，符合人性化要求。二是竞争择优机制。《公务员法》明确规定了公务员的录用公开、公正、公平，考核严格，优胜劣汰，奖罚分明，职务晋升程序严格，领导职务实行竞争上岗等从程序到结果方面的基本规范与要求。三是权益保障机制，我国现今的公务员制度包含工资福利保险制度、权利及申诉控告制度等，显著体现了公务员制度对公务员权益的保障。四是监督约束机制。《公务员法》规定了公务员的义务和纪律，明确规定了惩戒制度、辞退制度、领导人员引咎辞职、责令辞职等制度，作为对公务员严格监督的制度保障。

二 我国公务员制度的建立和发展

（一）我国公务员制度的建立

我国公务员制度的建立是一个渐进决策的过程，可谓是“摸着石头过河”，在不断探索中积累经验，在不断改进中探索并寻求发展的过程。

1984—1989年为调研准备阶段，主要以研究、草拟法规为重点。1987年，党的十三大作出建立国家公务员制度的决策。1988年，七届全国人大一次会议进一步提出要“抓紧建立和逐步实施国家公务员制度”。至此，国家公务员制度和公务员条例的起草工作，得到了党和国家最高权力机关的批准。根据“边实践、边探索、边修改条例”的精神，有关部门首先在审计署等6个国务院部门中进行国家公务员制度试点。1990年又扩大到哈尔滨和深圳。

1993年之后的6年为推行实施阶段。在自1993年10月1日起《国家公务员暂行条例》施行后，国务院提出，“争取用三年或更多一点时间在全国基本建立起国家公务员制度，然后再逐步加以完善”。到1998年年底，全国公务员制度入轨工作基本到位，中国特色的国家公务员制度在五级政府机关基本建立，彰显了蓬勃的生命力。1998年，公务员制度进入了健全完善阶段。新的行政管理体制目标的提出，为建设高素质、专业化的公务员队伍奠定了良好的基础。党的十六大提出，要改革和完善干部人事制度，健全公务员制度，为21世纪公务员队伍建设和制度建设指明了方向。

中国国家公务员制度的建立为公务员管理提供了基本法律依据。它学习和借鉴了西方文官制度的一些积极内容，继承和发扬了中国干部人事管理工作的优良传统，总结和吸收了党的十一届三中全会以来干部人事制度改革的经验和成果，并用法律的形式加以系统化和制度化。由于国家公务员制度是公务员法规体系中的基础性法规和总的章程，只能规定公务员管理中的一些基本原则和方法，所以，与之相配套的制度体系还必须在执行过程中发展和完善，并逐渐优化。

（二）我国公务员制度的发展

1993年10月1日，《国家公务员暂行条例》正式颁布，标志着我国公务员制度的诞生。此后，全国各地自上而下逐步开始建立和推行国家公务员制度。当时，国务院明确提出：“争取用三年或更多一点时间在全国范围内基本建立起国家公务员制度，然后再逐步加以完善。”按照中央部署，各级组织人事部门秉承“整体推进，突出重点，分步到位”的思路，从1994年重点抓考录制度的建立实施、严把公务员队伍“进口”开始，一年一个重点，公务员制度建设稳步推进：凡进必考机制基本建立；制度开始运行；奖励制度发挥有效作用；竞争上岗制度逐步推开；轮岗、回避初见成效；“出口”初步畅通；培训开始步入轨道；廉政约束机制发挥作用；公务员权利有了保障。其间最重要的成果，当首推公务员管理法规体系初步形成，集中体现为以《国家公务员暂行条例》为主，与之配套的几十个单项法规和实施细则相继颁布，涉及公务员录用、考核、奖惩、职务任免等多个方面。

2005年4月27日，十届全国人大常委会十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》。《公务员法》以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党管干部原则，依据宪法，结合干部人事制度建设的实践，以法律的形式明确了公务员管理方面的一系列重大问题，是我国50多年来干部人事管理方面第一部总章程性质的法律。《公务员法》的颁布实施，是我国社会主义民主与法制建设中的一件大事，在我国干部人事制度发展史上具有里程碑意义，标志着公务员管理进入法制化的新阶段，标志着中国特色国家公务员制度已经形成。

《公务员法》在《国家公务员暂行条例》的基础上有了新的发展和创新，主要表现在以下几个方面：一是健全了干部人事管理机制。包括新陈代谢机制、竞争择优机制、权益保障机制和监督约束机制。二是调整了公务员的范围。确定凡依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员都是公务员。与《公务员暂行条例》相比，公务员范围由行政机关工作人员扩大到中国共产党机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关和各民主党派机关的工作人员。三是确立了分类管理原则。国家对公务员实行分类管理，按照职位的性质和特点，将公务员职位类别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等；按干部管理权限，将公务员分为领导成员和一般公务员；按任用方式，公务员职务实行选任制、委任制和聘任制。四是改革完善了职务级别制度。改革完善了现行的职务级别制度，使职务和级别的关系更加合理。改变了单一化的职务设置，为公务员提供多样化的职业发展阶梯。扩大级别的功能，使级别成为除职务晋升之外公务员职业发展的重要台阶。五是对职位聘任制度作了明确规定。实行聘任制可以满足机关对一部分专业性较强和辅助性职位人员的需求，有利于拓宽选人、用人渠道，降低用人成本，增强公务员制度的活力。《公务员法》颁布后，还制定了《公务员法》实施方案及五个配套文件，涉及公务员管理各环节的配套法规建设也在抓紧开展。

公务员制度实施至今，正是我国承前启后、继往开来、逐步迈入社会主义强国的重要历史时期，也是人事制度改革不断深化、人才队伍不断壮大、人事人才工作实现较快发展的时期。公务员制度的推行，对推进机关干部人事管理的科学化、民主化、制度化，优化干部队伍，促进机关的勤政廉政，增强机关的生机与活力，提高工作效能，起到了重要作用，取得了显著的成绩。第一，分类管理的格局基本形成。打破了“国家干部”的概念过于笼统、缺乏科学分类的局面，对于形成党政机关、企业和事业单位各具特色的人事管理制度起到了促进作用。第二，公务员登记工作平稳顺利。目前，公务员登记工作基本完成，参照管理审批工作正在有序推进。第三，“凡进必考”机制基本建立。各级机关面向社会公开招考，打破了“统包统配”的用人方式。第四，考核机制运行良好。对公务员的“德、能、勤、绩”进行评价，改变了“干多干少一个样，干好干坏一个样”的现象。第五，竞争上岗制度逐步推行。竞争上岗成为选拔人才的重要途径，打破了职务晋升中的“论资排辈”现象。第六，交流、回避制度成效明显。对领导岗位和“热点”职位有计划地轮岗，对公务员任职和执行公务实行回避制度，有利于加强对公务员的监督和培养。第七，干部队伍的“出口”保持畅通。公务员退休制度正常施行，辞职辞退制度得到较好的实施，革除了过去干部“能进不能出”的弊端。第八，培训工作经常化、制度化。培训成为开发公务员人才资源的重要途径，公务员的知识结构进一步优化，工作能力得到提升。第九，奖惩制度发挥有效作用。通过奖励和惩戒，促进了公务员队伍的勤政廉政建设。第十，公务员权利有了保障。通过实行申诉控告制度，维护了公务员合法权益，保障了公务员制度的健康运行。国家公务员制度的推行，使公开、公平、公正的选人、用人观念日益深入人心，树立了党和政府在人民群众中的良好形象，对企事业单位人事制度改革起到了良好的带动作用，受到了广大群众的支持和欢迎。社会各界普遍认为，建立和推行国家公务员制度是一项成功的改革。

三 我国公务员制度的指导原则

公开、公平、公正、法治基本构成了中西公务员制度体系的一般共性原则。除此之外，我国根据自身的国情产生了一些特有原则。我国是中国共产党领导下的社会主义国家，中国共产党是唯一的执政党，始终代表最广大人民的根本利益，中国共产党通过立法程序将政治主张转变为规范社会和国家行为的法律法规。因此，我国的公务员制度体系包含以下三个特有的指导原则。

（一）党管干部原则

我国的公务员制度是中国共产党对于国家政权建设和国家行政管理的重大举措，党管干部原则确定了执政党在我国公务员制度中的地位。《公务员法》第四条规定：“公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部的原则。”这一原则要求我国的公务员制度在运作中必须接受中国共产党的领导，既包括思想政治上的领导，又包括组织管理中的领导。具体表现为：中国共产党根据全体人民和社会主义建设的需要，制定与公务员制度相关的路线、政策、方针，由各级公务人员带领贯彻落实；中国共产党的相应组织对中高级公务员进行管理，各级党组织与政府在政治上是领导与被领导的关系；中国共产党通过各级党组织对公务员中的党员干部进行教育和监督。

（二）任人唯贤、德才兼备原则

任人唯贤、德才兼备是我国公务员制度中选人用人的核心和标准，我国《公务员法》第七条规定：“公务员的任用，坚持任人唯贤、德才兼备的原则，注重工作实绩。”“德”主要是指公务员的政治思想、道德品质等，它要求公务员有着坚定的政治立场、科学的世界观、全心全意为人民服务的精神。“才”是指公务员的工作能力和业务水平，包括扎实的基础文化知识、学习的能力、过硬的专业本领，以及在工作岗位上实际地开展工作的能力等。“贤”者即兼具“德”与“才”，两者必须同时具备，不可偏废。这一原则是我国从古至今选拔官员的传统标准，在现今的公务员制度中更被赋予了新的时代内涵。

（三）职务常任原则

我国公务员的职务常任原则在《公务员法》第十三条作了规定：“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分。”我国的职务常任原则是相对于西方多党轮流执政带来的人事动荡而言的，中国共产党是我国的唯一执政党，因此，我国公务员的职务常任原则实质上是对于公务员基本权益的保障，用以提高公共管理的专业性和技术性。此外，职务常任制与聘任制隶属不同的公务员管理体系。与此同时，我国公务员的职务常任制也受功绩原则的支配，防止激励机制的缺失导致积极性下降和人浮于事，并不是封闭性的终身职业制。

四 我国公务员制度的框架

我国公务员制度框架是公务员从进口、中间到出口三个阶段的各项管理子制度的总和，其中，进口环节的制度是公务员考试录用制度，这项制度对严格把好公务员进口关，选拔优秀人才进入公务员队伍具有至关重要的作用，也是保障政府公务员效率和效能的基础和关键环节。自1993年我国建立公务员制度以来，“凡进必考”已经逐步成为选拔主任科员以下的公务员的唯一途径。中间环节包括公务员的分类制度、考核制度、职务晋升制度、培训制度、交流与回避制度、纪律处分制度、工资福利制度和申诉控告制度；出口环节主要包括退休制度、辞职辞退制度。这些制度相辅相成，在具体运行过程中，形成公务员管理的新陈代谢机制、激励竞争机制、廉政监督机制和权益保障机制，构成公务员管理制度必不可少的完整框架。

五 我国公务员的管理体制和管理机构

（一）我国公务员管理体制

我国的公务员管理体制从属于国家行政体制和政治体制，是国家行政体制和政治体制中的重要组成部分。公务员管理体制即运用科学的原理、原则、制度和方法，对公务员工作所进行的计划、组织、指挥、协调、监控、控制等一系列管理活动，公务员管理体制是对公务员管理权力的配置和划分、公务员管理机构的设置，并由此构成公务员管理的基本运行模式。

1.我国公务员管理体制的由来

我国公务员管理体制是在新民主主义革命时期党的干部管理体制基础上，借鉴苏联和东欧社会主义国家的某些经验上建立和发展起来的。梳理历史发展轨迹可知，我国公务员管理体制并不是一帆风顺。改革开放前，我国对干部的任用方式主要是选举（适用于领导干部）和任免（适用于一般干部）。这种做法有利于维护党的领导与坚持社会主义的发展方向，在一定程度上推进了我国干部队伍的建设，但也存在诸多的弊端。首先，这种基本上自上而下的任用方式缺乏民主与监督。其次，这种选拔干部的方式容易使领导者产生重政治表现、轻工作能力的风气。此外，容易出现忽视群众意见，偏信少数人员，滋长任人唯亲等不正之风。这些弊端将会阻碍我国社会主义现代化建设的步伐。

于是，邓小平同志在1980年首次提出：“坚决解放思想，克服种种障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度。”随后，党的十一届五中全会作出了“废除领导干部职务终身制”的决定，在十二届六中全会上决定改变封闭的干部梯形配备制度。1984年开始着手《国家行政机关工作人员条例》，1986年将其改为《国家公务员暂行条例》。1992年党的十四大提出，要尽快推行公务员制度，以提高行政机关的效率，适应建设社会主义市场经济体制的需要。根据十四大的精神，《国家公务员暂行条例》经过数年的实践、修改和完善后，于1993年开始正式执行。至此，中国的公务员制度进入了全面发展、系统实施的改革新时期。2005年4月27日十届全国人大常务委员会十五次会议通过《中华人民共和国公务员法》，并决定于2006年1月1日起施行，同时废除1993年8月14日国务院公布的《国家公务员暂行条例》。这标志着我国公务员管理制度已初步建立。

由此可以看出，我国的公务员管理制度是在政治体制改革中诞生的，是社会主义制度的自我完善，是建立高效率的政府工作系统、保证现代化建设更快发展所采取的一项重大措施。

2.我国公务员管理体制的作用

公务员管理体制在国家管理中占据十分重要的位置。它是政府行政管理的核心和关键，是中国共产党干部工作的重要内容。公务员管理在国家管理中的重要作用，概括地说，就是为国家管理选好人才、用好人才，使贤者在位，能者在职。具体来说，主要表现在以下三个方面。

（1）它是国家政权建设的重要组成部分。人类社会发展到一定阶段，必然产生阶级和国家。随着国家政权的建立，也必然产生国家政权管理机构，并逐渐发展成为公务员制度及其相应的管理制度。而公务员管理制度则是国家政权建设的重要内容。它作为国家政治制度的一部分，是统治阶级实现其意志的重要手段。任何一个国家的统治阶级为了巩固本阶级的统治，维护本阶级的利益，都必须按照本阶级的意志来制定本阶级的方针、路线和政策，都必须通过一定的行政管理手段来贯彻本阶级的意志和意图。为了做到这一点，就首先要解决用什么人、如何用人的问题。所以，任何掌握国家政权的统治阶级，都是首先把忠于本阶级利益的人员安排到国家的重要行政机关。资产阶级这样做，无产阶级也必须这样做，否则是不能掌握和巩固政权的。

（2）它是国家行政管理的核心和关键。在资本主义国家，资产阶级为了巩固政权，把公务员的选拔和使用作为国家行政管理的关键。德国政治学家韦伯认为，在现代国家，政府之所以能使其发挥效力，主要在于有关日常生活的行政事务的推行，而这些事务的操办则都掌握在公务员的手中。这就说明了公务员管理体制在国家政治生活中的重要性。中国自古以来就重视对官员的管理，因为“为政在人”，“人存政举，人亡政息”。我国几千年的官吏治理历史证明，吏治清明或腐败是关系到国家政权兴盛衰亡的头等大事。如果吏治比较清明，对官员实行选贤任能，其政权一般都能稳固存在；如果吏治腐败，其政权绝对不会长久。无产阶级为了完成自己的历史使命，实现共产主义的远大理想也必须实行符合科学管理的公务员管理体制，以利于调整干部结构，提高公务员的素质，强化政府指挥系统，提高行政效率，以适应改革开放尤其是建立社会主义市场经济体制的需要，为早日实现四个现代化提供组织上的保证。

（3）它是挖掘人才资源、加强人才建设的重要途径。挖掘人才资源和加强人才建设，不仅是教育部门的任务，也是公务员管理体制的重要内容。从一定意义上说，公务员管理就是对人才的管理。一个国家的经济发展水平，取决于该国所拥有的人才资源和物力资源以及两者的结合状态。在人—生产力—产品这个链条当中，人才是最重要的一环。我国是一个人才资源大国，但是，由于我国的人才资源未得到充分开发，因此，科学地、合理地对公务员进行管理，最大限度地对人才资源进行挖掘和使用，是我国公务员管理的一项具有战略意义的任务，它在很大程度上决定着社会主义现代化建设事业的成败。

（二）我国公务员管理机构

公务员管理机构是指根据公务员管理事务的需要而专门设置的组织，它代表国家或政府对公务员事务实施管理，以保证和帮助政府实现行政目标。我国的公务员管理机构是我国公务员制度的重要组成部分，各种公务员管理机构担负着不同的职能，从而形成了系统的管理网络，主要包括纵向上各级政府所设立的综合管理机构和横向上所设立的政府内部的部门执行机构。

1.纵向机构设置

（1）中央人民政府设立的管理机构。中央人民政府设立的管理机构即中央公务员主管部门，是国务院人事部门、国务院各部门设立的公务员管理机构，主要是指中央组织部和人社部，其管理范围为全体公务员，包括国务院各部、委、办、直属司、部委归口管理局等内设的人事局（司）。负责中央机关公务员的管理工作，包括审批中央和国家机关各部门录用人员的名单，负责审核各部门的工资计划和人员计划以及审核以党和政府名义奖励表彰的公务员；中央机关公务员的录用考试的组织工作，管理公务员的工资，办理任免、调动、奖惩事宜，在公务员任职期间，对其进行考核，管理公务员的退休和退职工作，等等。

（2）地方人民政府设立的管理机构。地方人民政府设立的管理机构即县级以上地方各级人民政府的人事部门，主要包括省、自治区、直辖市人民政府的人社厅（局），计划单列市、设区的市、盟、自治州人民政府的人社局（处），县、市、旗人民政府的人事科（局）等，以及地方各级人民政府各工作部门设立的公务员管理机构，即各部门内设的人事处、科等。县级以上地方各级国家机关的公务员主管部门是建立在地方上的综合管理机构，是隶属于地方政府的公务员管理机构，其管理范围是某一地区的公务员，负责对本辖区内公务员的综合管理工作。管理机关主要是组织部门和人事部门，其管理的业务范围和中央公务员主管部门相同。不同之处在于：中央公务员主管部门的职责主要是制定公务员管理的政策，拟订相关的法规草案，指导地方各级公务员管理机关去实施和执行。就地方公务员管理机关而言，执行公务员管理的法律、法规和政策是其主要职责，制定政策法规的任务则相对减轻。

2.横向机构设置

（1）综合管理机构。《公务员法》第十条规定：“中央公务员主管部门负责全国公务员的综合管理工作。县级以上地方各级公务员主管部门负责本辖区内公务员的综合管理工作。上级公务员主管部门指导下级公务员主管部门的公务员管理工作。各级公务员主管部门指导同级各机关的公务员管理工作。”也就是说，国家人事部门、县以上地方各级公务员主管部门，均为我国公务员综合管理机构。公务员的综合管理机构是具有多种管理功能的机构，它管理的是事务，而不是公务员个人。人事部门在对公务员的管理过程中，既有决策、监督、协调等职能，也要行使某些具有执行型和服务型的职能。它所管理的公务员事务具有全面性和综合性，包括前文所提到的录用、职位分类、考核、奖惩、晋升、培训、交流、福利等各个环节，其职权所涉及的范围不像部门执行机构那样仅限于本部门，而是包括政府各个部门和所有行政区域的公务员管理工作。

（2）部门执行机构。是指公务员所在机关的人事机构，如国务院各部、委、直属机构等内设的人事局（司）以及各级各类机关中内设的人事机构。它们都是在本部门首长的领导下，在同级公务员主管部门的业务指导和监督下管理本机关的公务员管理工作。部门执行机构主要对本部门行政首长负责，同时接受同级政府人事部门的业务指导和监督，在本部门执行公务员管理的职责。与综合管理机构不同，部门执行机构主要承担执行功能。当然，执行部门在行使管理的过程中，其决定权不一定在自身手中。有的是根据行政领导的决定执行，有的根据公务员管理法规执行，还有的是部门执行机构根据本部门的实际情况制定一些规范性文件来执行，但不能与公务员管理的法律、法规和综合管理机构制定的政策相抵触，实际上是公务员管理的法律、法规和政策在本部门本单位的具体运用，但也属于执行管理行为。

六 我国公务员制度的主要特征

任何制度的产生与发展都深深植根于特定的政治、经济、历史文化和风俗习惯之中，公务员制度也是如此。我国是一个社会主义国家，与西方资本主义国家有着本质的不同。我国的公务员制度是在改革开放后，为了适应社会主义市场经济的发展和改革开放的需要而逐步建立和完善的，它既兼容了中华文化的底蕴，又体现社会主义政治和市场经济发展的要求，是具有中国特色的公务员制度。与西方国家相比，我国公务员制度有以下四个主要特点。

（一）政治立场鲜明

中国共产党的基本路线是建立中国公务员制度的根本指导原则。建立公务员制度的目的就是要为贯彻和执行党的基本路线提供制度保证。所以，要求公务员必须始终与党中央保持一致，坚决捍卫和执行党的路线、方针和政策。而西方文官制度则强调所谓“政治中立”的原则，要求文官不得参加党派等政治活动，公务活动中不得带有党派的政治倾向性等。

（二）坚持党管干部

中国共产党是领导各项事业的核心力量，公务员制度是党的干部制度的一个组成部分。在公务员管理上，强调要坚持党的组织领导，贯彻党的组织路线，保持党对政府重要领导人选的推荐权。而日本等国家的西方文官制度则强调文官管理必须独立于党派之外，“不受任何党派干预”“与党派政治脱钩”，是独立的管理系统。

（三）统一管理

我国公务员制度没有明确的“政务官”和“事务官”的划分，也就没有“两官分途”管理。这是由于我国是共产党执政的国家，不搞西方的多党轮流执政，所以不存在特别职与一般职的截然分野。而西方文官制度则实行“两官分途”，强调政务官的所谓政治化和事务官的所谓职业化，这是两个截然不同的职官体系，相互之间不能转任。我国的公务员无论是政治性官员还是事务性官员，都在同一个制度框架下进行统一管理。公务员与其他公职人员，包括国家权力机关、审判机关和检察机关的工作人员，党派和社团组织的工作人员，国有企业、事业单位的工作人员均可交流。

（四）服务于民

做人民公仆，为人民办事，对人民负责，受人民监督，这是中国公务员最根本的行为准则。中国公务员没有自己集团的特殊利益，也不存在任何形式的特权。而西方国家的文官则是一个独立的利益集团，它受雇于政府，是政府的雇员，一切服从政府需要，为政府利益服务。