三 以制度协调和制度型开放应对中美摩擦

课题组对中美贸易摩擦和历史上的日美贸易摩擦进行了比较。两者呈现出一些共性，即经济全球化使国家之间的交往，从商品和要素的交换，越来越向生产一体化演进。而在更紧密的经济联系中，制度差异使两个国家间的制度矛盾逐步放大。在此过程中，贸易摩擦从微观经济摩擦向全局性摩擦以及制度摩擦扩展。世界市场一体化程度的加深，要求市场运行规则具有一致性，而各国经济制度差异造成了市场运行模式的多样性。这两方面的矛盾逐步加深，由此导致各国制度协调的必要性不断上升，但同时协调的难度也在日益增加。当矛盾累积到一定程度，会以某种激进的冲突形式爆发出来。

作为一个理想的结果，上述矛盾的爆发将促使双方从局部政策协调转向全面的制度协调。在实现这个理想结果的过程中，因为经济全球化由商品和贸易交换向生产一体化演进，协商的重点就会逐步由关税等边界措施，向产业政策、知识产权保护、国有企业等“结构性问题”转变。综合性结构谈判和磋商将逐步成为制度协调的重要内容。中国在2019年年初提出的制度型开放政策，通过自主的开放来与国际经贸规则对接，这对于促进中美制度协调具有积极意义。

多边贸易机制：中国应积极应对“发展中国家地位”压力、推动WTO改革

中国经济发展水平不断提升、竞争力不断上升，这些给守住“发展中国家地位”提出了时间考验。2018年，中国人均GDP接近1万美元。即使按5%的增速计算，“十四五”期末，中国人均GDP将超过1.25万美元。不仅仅是总量指标，越来越多的质量指标也显示，中国的守势面临越来越大的压力——当然，这恰恰也是中国经济发展取得成绩的表现。

在世界贸易组织（WTO）改革中，美欧等发达国家持有所谓的“反搭便车”态度。尤其是近年来，美欧等国家多次强调，中国不适合继续作为发展中国家享受WTO的优惠待遇，希望中国能承担更多的责任。在守住“发展中国家地位”的过程中，中国面临的成本越来越高，不但失去很多朋友，而且很多针对发展中国家的优惠政策，也不见得单纯对中国有利。

发展中国家、发达国家在WTO的待遇差异，主要体现在是否适用“特殊和差别待遇”条款。在这方面，中国面临越来越大的压力。中国应在反对直接对等的前提下，对WTO成员国分类改革主动做出预案，积极回应发达经济体的关切，在全球经贸治理体系中承担更大的责任，促进WTO适应新形势而变革前进。

具体而言，“特殊和差别待遇”条款分布在WTO的各类协定中，涉及155个条款，大体可以分为6类：（1）增加发展中国家成员贸易机会的条款。（2）要求WTO成员，尤其是发达国家保护发展中国家成员利益的条款。（3）允许发展中国家在执行多边贸易规则和纪律时一定灵活性的条款。（4）给予发展中国家成员更长的过渡期条款。（5）技术授助条款。（6）对最不发达国家的“特殊和差别待遇”。所有上述内容可以划分为两大类：一类是需要发达国家采取行动来完成的，一类是允许发展中国家承担不同义务的规定。

需要注意的是，“发展中国家地位”问题在WTO层面更多的是道义上的考量，实质上，中国在《贸易便利化协定》等正在逐步承担接近于发达国家的责任，随着中国经济实力的进一步提升，中国在全球贸易体系中的引领作用将进一步加强，必将承担更多的责任。

借鉴WTO成员身份调整的实践，以及中国自身的实际情况，我们提出以下政策建议：（1）依据自身的经济发展水平和能力承担更多的责任，回应发达国家的关切。在不同的条款中，可以按照一事一议原则，承担不同的责任。（2）中国应该通过多边、区域、双边等层面，加强与新兴经济体、发展中国家、金砖国家和东亚国家的合作，平衡发达国家和发展中国家的利益诉求，推进适合全球贸易发展的新规则体系。（3）继续支持WTO促进发展和能力建设，促进最不发达国家发展。

区域合作机制：中国应尽快启动加入CPTPP的谈判进程

在美国退出TPP与中美贸易冲突的背景下，中国可尽快启动加入“全面进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）的谈判进程：（1）中国加入 CPTPP 能获得巨大的经济收益，并倒逼国内制度型开放。（2）和2015年相比，中国的经济发展与CPTPP的规则标准的差距在明显缩小。（3）美国退出 TPP，中国加入 CPTPP 难度显著降低。（4）长期来看，美国具有重返CPTPP的可能性，中国应把握住特朗普政府退出TPP的有利窗口期。（5）中国加入CPTPP，有利于中国对遵守高标准国际经贸规则给出可信的承诺，从而增加美国对中国执行双边协定的信任。（6）中国加入CPTPP，还有利于中国未来进行其他高标准自贸协定谈判。考虑到CPTPP的一些规则未来也会纳入到世贸组织的多边层面，因此中国加入CPTPP有利于参与国际经贸规则重构。

在操作层面，中国可以制定加入时间表、对加入可行性进行详细论证、向CPTPP成员国表达加入意向，然后在 CPTPP启动扩容程序后，根据程序向CPTPP提出申请。官方和政府层面，一是中国应尽快完成加入CPTPP的可行性研究报告；二是利用中日政治关系重回正常轨道的契机，优先争取到日本这一 CPTPP 主导成员国对中国加入CPTPP的支持；三是同CPTPP的11个成员国保持接触，争取这些国家的支持。除日本外，起关键作用的成员包括澳大利亚、新加坡、越南、加拿大等国家。中国政府部门应征集产业界对中国加入CPTPP的意见，以便评估利弊。

当然，中国加入CPTPP确实面临一些困难，也可能被 CPTPP拒之门外。为化解这些困难，中国一方面自身应切实通过深化改革对接规则，另一方面也应该和CPTPP成员国以及美国保持沟通，通过沟通争取到这些国家的支持。总体而言，中国主动做出加入CPTPP的决定是更好的选择。即使中国暂时无法加入CPTPP，对中国最好的选择依然是对标CPTPP规则进行改革开放。因为美国重返之后，中国只能通过谈判其他高标准自贸协定来缓解CPTPP的压力，如果从现在开始就向高标准规则看齐，未来中国谈判其他高标准自贸协定的难度将大为降低。此外，CPTPP许多规则会体现在世贸组织改革之中，从而演变为多边规则，中国按照加入CPTPP的要求深化改革开放也有利于参与世贸组织改革，并做好接受未来多边规则的准备。

最后，美墨加协定（USMCA）中的“毒丸”条款有可能会阻止中国加入CPTPP，但是仔细阅读美墨加协定条款，美国也并非完全堵死了墨西哥、加拿大和中国谈判FTA的路径。“毒丸”条款主要反映了美国的诉求，希望墨西哥、加拿大和中国谈判签署的贸易协定不会影响到美国的利益。如果墨西哥、加拿大与中国就贸易、投资等问题进行谈判，在谈判过程中，美国希望能够影响相关条款和规则。至于是否确实会阻止中国加入CPTPP，因为这一条款尚未激活，并不能完全确定。而且从实际情况来看，该条款的执行有一定的灵活度，同时也受到中美贸易谈判本身进程的影响。

双边合作：中欧加强合作，分四步深化中欧经贸合作

基于在欧洲的实地调研，课题组观察到：中美贸易冲突背景下，中欧合作基础有望得到强化。首先，中美贸易冲突，欧洲经济也受伤。中美关税冲突本身及其不确定性，这两大冲击将导致欧洲经济下滑。近期经济发展与合作组织（OECD）的一份研究报告给出了相关测算结果。其次，贸易冲突对全球价值链的破坏，也对欧洲经济产生了负面冲击。中美贸易冲突的持续、升级，将大幅增加欧洲陷入衰退的风险，这不符合欧洲的经济利益。

值得注意的是，对于中国“非市场导向的政策和做法”，欧美的质疑具有高度共识，但是在解决方式上，欧洲与美国有根本性分歧。对于美国挑起贸易冲突、欲将中国赶出多边贸易体系的做法，欧洲机构表示完全反对。欧洲正在积极推动WTO改革，推动形成新的规则，以适应世界经济的新形势。对于美欧贸易冲突，欧洲自身也在寻求多边解决方案。

但是，欧洲对中国的抱怨和担忧，也可能成为影响中欧合作的障碍：（1）对于中国“非市场导向的政策和做法”，欧洲多有抱怨，甚至与美国有较强共识。（2）竞争力的焦虑：在高技术领域，欧洲担忧中国的竞争压力。（3）意识形态和所有制问题的担忧。

中美贸易冲突将是一个长期问题，并且正在向其他领域扩展。在此过程中，中国应克服前述障碍，与欧洲加强经贸合作，欧洲也有这方面强烈需求。具体的，除了推动中欧在“一带一路”倡议的合作之外，中欧经贸合作可以分四步走：第一步，中欧完成双边投资协定（BIT）谈判。第二步，中欧推动形成共识、合力推进WTO改革，拯救WTO机制的生命力。第三步，中国通过自身改革、与欧洲协商，推动欧盟承认中国的市场经济地位。第四步，中欧签署双边自贸区协定（FTA）。

中国自身：如何推动国有企业的竞争中性改革？

在中美经贸谈判过程中，国有企业的竞争中性问题无疑是争论焦点之一。目前，OECD发布竞争中性报告已经在相关经贸规则的制定中起到了基础性作用，CPTPP和USMCA都加入了基于竞争中性原则制定的国有企业条款。2018年以来，美欧日已经发布了6份联合声明，其中最主要的诉求，就是要在现行WTO多边补贴规则中，纳入国有企业问题。在美欧日2019年5月最新的联合声明中，三方表态将尽快完成产业补贴新规则的制定工作，并吸纳其他WTO主要成员国加入，以发起新一轮产业补贴和国有企业规则的谈判。

美日欧的6份联合声明反映了国际产业补贴规则的最新动向，其中针对国有企业的意图非常明显。其一，美欧日推动补贴规则改革的重要目标，就是重新商定WTO规则下的公共机构认定标准。如果将国有企业、国有商业银行认定为公共机构，则其向下游企业提供货物或服务、向其他企业提供贷款或参股的行为，都将构成补贴。在此基础上，受到补贴的企业（通常是国有企业）将受到制裁。其二，以往WTO规则认定的补贴，主要是财政补贴，而美日欧提出补贴范围的界定，应从财政行为扩大至金融领域：（1）国有银行提供的借贷与公司资信不符，以及可能存在的政府隐性担保问题；（2）政府主导的基金进行非商业考虑的股权投资；（3）非商业考虑的债转股。上述三种情况的资金来源涉及到了国有银行、产业基金。这一趋势与《美墨加协定》中的国有企业条款是一致的。

党的十八届三中全会以来，中国虽然加快了国有企业公平竞争立法，但在监管中性、债务中性和政府财政补贴方面，仍然与国际经贸规则存在差距。中国应在坚持符合自身国情的改革原则基础上，努力推进内部改革、致力于适应国际规则的同时，推动国际规则的变革。

事实上，外资企业将受益于国有企业的竞争中性改革，但是其最大受益者将是中国的民营企业，同时这也有助于增加外企的获得感，提升整体资源配置效率，促进中国经济迈向高质量发展。因此，中国尽早落实并推进国企改革具有其迫切性。另外，中国推动国有企业竞争中性改革，也具有可行性：随着国有企业，尤其是中央国有企业全要素生产率的不断提升，国有企业接受竞争中性的实力不断提升。

针对上述最新变化，我们提出中国应在以下五方面推动国内改革：第一，竞争中性与产业政策并不是互相排斥的，两者可以找到交集，市场主体实施一视同仁的产业政策。第二，中国应尽快在国有企业分类改革的基础上，启动“竞争中性”改革。分类推进国有企业改革，有现成方案可循。党的十八届三中全会提出“准确界定不同国有企业功能”，之后中央于2015年印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》完全符合这一改革方向。第三，加快经济干预方式从产业政策向竞争政策转型。第四，在金融市场贯彻“竞争中性”原则，消除隐性补贴。第五，规范产业补贴政策，明确授予标准，提高透明度。

---

[1]王玮：《权力变迁、责任协调与中美关系的未来》,《世界经济与政治》2015年第5期，第74页。

[2]Chen Sichong,Li Wenxue and Wang Qi,“Are Chinese Acquirers Discriminated against in Cross-border Mergers and Acquisitions? An Analysis Based on Covered Transactions Filed with CFIUS”,China & World Economy,Vol.28,No.2,2020,pp.37-58.

[3]FIRRMA是《2019财年国防授权法》的一部分，《2019财年国防授权法》还包括《2018年出口管制改革法》（ECRA）

[4]参见潘圆圆、张明《中国对美投资快速增长背景下的美国外国投资委员会改革》,《国际经济评论》2018年第5期，第32—48页。