二 不断升级的中美贸易冲突：如何应对和管控？

在贸易冲突中，美国在谈判中的一些要求已经和中国的核心利益发生了冲突。这种冲突发生在两个层面。第一个层面是无解的冲突。美国一类代表性观点认为，中国和美国的冲突是根本性的，中国的力量上升就是对美国地位的削弱甚至毁灭。这些观点认为中美冲突已经超出经济层面，因此必然导致双边较强烈度的冲突，甚至可能扩展到经济领域以外的各个方面。反过来，类似的观点在中国也存在。如果仅仅局限于这个层面，则中美贸易冲突必将无解，我们只能看到双方关系紧张程度的不断升级甚至失控。

第二个层面是有解的冲突。美国对中国经济发展模式的质疑主要包括：中国如何实现在全球供应链中地位的攀升？中国经济地位上升的方式、手段是否合理，是否可以接受？中国是否存在非市场导向的政策和做法？事实上，欧盟和日本等国家也有类似的困惑和疑虑。在此基础上，美国方面所关注的中国强制技术转移、市场准入、不合理的补贴等问题，部分可能是存在误解，同时也可能是中国政策确实存在改进空间。总体上，在这些问题上达成和解、共识的可能性仍然是存在的。

基于两类焦点问题的划分来看，中国需要将两类冲突适度分割，不宜过度关注中美贸易冲突无解的一面。否则，中美贸易冲突的悲观预期将自我实现，真正地演变为一场国际经济体系的灾难。中国应该做的是将两个层面的冲突来源划分清楚：对于无解的冲突，他强任他强。对于有解的冲突，则要谨慎对待、努力推动达成共识，在保证中国核心利益不受侵害的前提下有所取舍，积极推动国内相关领域的实质性改革。

同时，在应对中美贸易冲突的过程中，中国的政策也需要聚焦核心利益，并以此为出发点形成逻辑一致的政策框架。当然，中美贸易冲突当中，中国的核心经济利益是什么，也是需要讨论和界定的问题。2018年3月以来，中美贸易冲突不断升级。从关税冲突到投资冲突，再到技术冲突，甚至还有发生金融冲突的潜在可能。本书将对这四个方面的冲突进行全面分析。

关税冲突：对中国的最重要冲击，是对开放预期的冲击

中美贸易摩擦以来，一方面，诸多文献就加征关税对于中美国家福利的影响进行了测算，其结果都比较小，加征关税对于国家真实收入的影响大都低于1%。但是另一方面，金融市场的情绪对中美贸易冲突反应强烈。如何解释这种矛盾，关税冲突对中国冲击到底有多大？

课题组基于量化贸易模型进行分析，测算了关税冲突对两国福利（以真实收入衡量）的影响，以及中国走向全面封闭的福利效应。结果显示：（1）已有测算倾向于低估贸易摩擦对一国福利的影响，而我们在贸易模型中考虑了中间品贸易、垄断竞争（相对于完全竞争）以及企业异质性，这些将极大地增加福利效应的影响。（2）即便如此，我们的研究也发现，如果中美只是相互加征关税，这对两国福利的负面影响较小；而在中国走向全面封闭的情形下，中国的福利最大将下降约55%。这足见坚持改革开放之重要，中国一定不能被中美贸易冲突打乱了对外开放的步伐。

上述结果也表明，市场明显的悲观情绪，可能主要来自于中美贸易冲突引发的对于中国对外开放进程出现倒退的预期。只要中国坚定地落实扩大对外开放政策，中美贸易摩擦对于中国经济的影响将较为有限，市场也必将重拾信心。不过，如果关税冲突不断升级、长期化，这可能对企业的长期经营行为、重大决策产生实质性影响，这对于包括中国在内的现行全球分工格局将产生深刻冲击。

关税冲突：美国加征关税排除机制带来的缓冲和隐忧

美国针对加征关税的排除机制，在中美贸易摩擦的分析中不容忽视。短期来看，其缓冲作用明显，体现了两国经济的密切依存关系，但长期来看仍然存在隐忧。课题组对USTR加征关税排除申请数据以及典型案例深入分析后，得到了以下结论：

第一，加征关税的排除商品，所涉及规模、比例都相当可观，为关税冲突提供了缓冲。截至2019年9月底，340亿美元清单的排除申请裁决率已经达到96.1%，排除商品金额占比约为25.12%; 160亿美元清单的排除申请裁决率目前仅为79.3%，而排除商品金额占比已达到约25.70%，最终占比预计将显著高于340亿美元清单。而2000亿美元和3000亿美元清单对美国自身的负面影响更大，其排除比例很可能会更高。可见，排除机制缓解了中国企业面临的短期压力。不过，中方企业也应该关注美国官方公布的排除信息，积极与美方商业伙伴沟通排除后的关税分担机制。

第二，排除获批和被拒绝的理由明确。从执行结果来看，获批的各类排除加征关税商品，基本符合美国官方公布的三个标准：（1）寻求中国以外的商品替代来源面临困难；（2）加征关税对申请主体造成严重经济损害；（3）加征关税商品与《中国制造2025》不相关。在这方面，我们重点分析了滚珠轴承。而没有获批的排除加征关税商品，如客车四缸发动机、某些特殊轴承，则有以下几个特点：（1）属于重点打击的产业，或者产业升级方向；（2）可替代性相对较强；（3）对消费者影响较小。

第三，关税排除机制对于美国来说相当理性。一方面，避免美国企业短期承压过大，发生不可逆的损失；另一方面，通过增加不确定性，迫使产业链与中国“脱钩”、压制中国战略性产业发展。从中长期来看，中国需警惕产业链转移风险和产业升级受阻风险。中国需要对关税未被排除的产业进行评估，并提供一定的政策支持，但是这种支持应基于竞争中性原则。比如，以相关受损行业为切入点，大力改善相关行业的营商环境、进一步扩大开放等。

第四，中美应停止关税冲突、取消已经加征的关税，或至少不应继续升级关税冲突。中美双方互相加征关税，只会造成扭曲加剧、福利损失上升，最后导致双输。这是两国经济学家的共识。而双方当中，任何一方的加征关税，也会带来双输的结果。由于双方贸易量的不平衡，在美国政府咄咄逼人的态势下，在规模上中国无法对等反制，在经济意义上中国也没有必要进行对等反制。在条件允许的情况下，两国应通过排除机制这一缓冲机制，进行良性互动。

投资冲突：中国赴美投资遭国别歧视

特朗普政府上台后的2017年和2018年，中国对美直接投资的规模出现快速下降趋势。具体地，从2016年的460亿美元下降到2017年的290亿美元，降幅达37%。2018年更是进一步降至48亿美元，同比剧减83%。基于历史和最新数据的经验研究发现，美国外国投资委员会（CFIUS）的审查中存在针对中国的国别歧视，并且已有的审查结果将会带来显著的威慑效应，这正是近年来中国对美直接投资出现大幅下滑的主要原因。[2]

CFIUS是美国政府负责审查外资对美并购交易的最重要部门。CFIUS相关法规的变革，则体现了美国政府对待外国直接投资的基本态度。2018年8月13日，特朗普签署通过《外国投资风险审查现代化法》（以下简称FIRRMA）。[3]此后CFIUS权限显著扩大，对中国投资产生了重要影响，特别是：（1）新增了对新兴技术的审查，而且要求新兴技术出口需要持有许可证，并满足出口管制要求。（2）强调对国有企业及“外国政府控制的交易”的审查。（3）扩大与盟国的信息共享，联手封锁中国的技术类投资。目前美欧日已经正式开始投资安全合作，合作内容是交换交易信息，协调审查标准。

中国赴美投资遭到国别歧视，需要引起中方高度关注。中国企业不应低估交易受到CFIUS审查的可能性。中国企业应主动审视自身的资本结构，以确定自己是否属于CFIUS定义的“受政府控制”企业。当确实是国企时，中国企业应强调并购的商业动机，明确非优惠性质的融资来源，重申对知识产权的保护。

此外从审查程序来看，中国企业要重视在非正式申报阶段与CFIUS的沟通，了解各委员的态度和担心。对确实存在敏感技术或资产的交易，中国企业应遵守FIRRMA的要求，将敏感因素从并购目标中分离出来，满足CFIUS在交易所有权和治理方面提出的条件，并对安全相关的各项要求进行承诺。[4]

投资冲突压力下，中国不应封杀美企，相反应进一步扩大开放

作为回应，中国不宜封杀美资企业，而是应该对美资在内的外资企业进一步扩大开放。中美贸易冲突当中，特朗普团队中的鹰派成员明确表示应该与中国“脱钩”（decoupling）。这不符合中国利益，中国应当保持与美国的经济联系，维护中国在全球供应链当中的地位，这才是中国经济的核心利益。在应对中美贸易冲突的过程中，中国需要从核心利益出发，避免政策失误。从保持对外开放、维持中国在全球供应链当中的地位来看，中国不但不应该制裁美国在华投资企业，相反，应该进一步改善营商环境、一视同仁地对美国企业实行更为开放的市场准入政策。

国际经济体系纷繁复杂，如果把国际经济体系的冲突，看成是一场拳击比赛，那么从拳击术语的角度来看：除了积极进取、消极防守之外，还有第三种战术，就是“搂抱”。处于弱势的蓝方，在扭转局势之前，可以搂抱住红方，这样红方就无法再进攻。蓝方抱得越紧，则红方越是无计可施。全球供应链也是这样，中国和美国抱得越紧，美国就越难以对中国进行攻击，也越有利于中国融入到全球供应链当中、并且进一步提升中国在其中的地位。从此意义而言，在中美贸易冲突当中，中国要强化与美国经济贸易的联系，而不是与之脱钩。这一点在2019年3月15日通过的《中华人民共和国外商投资法》中有所体现，中国重申了保持开放吸引外资的决心。

但是，根据2019年6月我们与美中贸易全国委员会（USCBC）的谈话调研发现，在中美贸易冲突的背景下，美企感受到了经营环境的明显恶化。例如，某家上海的美国企业，在近一年经历了170多次执法检查，实际上只有2次查出了问题。2019年6月，中国也出台了不可靠实体清单机制，虽然没有确定具体企业名单，但这一不确定性极大地引发了美资企业的恐慌，显著提高了在华美资企业的合规成本。在此背景下，中国给出明确的政策信号，鼓励和支持与美国高科技企业进行合作，增加相关政策的透明度和可预期性，将是更好的选择。

技术冲突：中美技术有“脱钩”迹象，中国应理性应对

中美贸易冲突以来，美国政府阻碍双边留学生、技术人员的正常交流，对中国企业进行技术封锁和禁运。截至2019年6月，被美国纳入“实体清单”的中国企业及其海外子公司总计261家，占美国实体清单总数的21.9%，仅次于俄罗斯的317家，中国已经成为实体清单涉及数量的第二大国家。

目前中美双边技术合作已经受到冲击，中美科技合作已经大幅降温。从20世纪90年代中后期的“九五”时期开始到“十二五”时期结束，在中国与所有其他国家合作申请的国际专利中，中美合作数量的占比一直在40%—42%波动，并且呈现波动上升。但是在“十三五”时期的前3年，中美合作占比已跌落至38.5%,2018年更是降至33.9%。数量上来看，中美合作申请的国际专利，从“十二五”时期的年均1265项，降到了“十三五”时期前3年的年均945项，下降幅度达25.3%。

不过有两个事实仍然值得强调。一方面，中国与日本、英国等国科技合作关系正在日益密切，这在相当大程度上填补了中美科技合作下滑带来的空缺。其中，中国与日本、英国合作申请的国际专利，近3年的年均数量较“十二五”时期年均数量分别增长了24%、45%。值得注意的是，中国与日本、英国、德国、法国联合申请的国际专利数量，在2018年都出现了显著上升。另一方面，从联合申请国际专利来看国际技术合作，美国目前仍然是中国的最重要合作伙伴。2018年中美联合申请国际专利990项，其占比仍然达到1/3，甚至大于中德合作数量（426项）、中日合作数量（425项）之和。值得注意的是，中俄合作申请的国际专利在2018年仅为5项。这又表明，中美技术合作仍然占有相当重要的位置，不容忽视。

面对第一科技大国的“脱钩”威胁，中国应理性应对挑战。第一，要清楚地看到，美国政府以企业所有制或危害美国国家安全、违背美国法律为由，对中国的高科技企业进行禁运和技术封锁。第二，从竞争中性、产业政策之间找到交集，找到两者的相容之处，对现有政策进行改革。要注意到，中国在产业政策和国有企业等领域确实存在改进的空间，我们需要对此重新审视，这也是继续坚持深化改革开放的努力方向。第三，鼓励中国的高科技企业自主做出选择。企业到底应该怎么做，华为这样的企业具有清晰的判断。第四，中国应尽可能强化在全球价值链的中心位置，同时可以增加中国作为最终需求者的地位，以缩短全球价值链。第五，努力发展不受美国控制的区域价值链，例如，包括中国台湾、日本、韩国、欧洲国家在内的区域价值链。

从问题产生的原因，以及解决问题的角度来看，全球化条件下军民两用科技的高度发展与扩散改变了传统的安全边界与军事优势，只有通过建构新的技术标准和管控机制才能缓解技术和供应链安全担忧，避免中美“脱钩”和逆全球化趋势。在这方面，华为表态将5G技术授权给美国企业，正是具体的解决方式之一。

技术冲突：中美应合作推动形成对等、有效、全面的国际技术转让多边规则

当前，国际技术转让多边规则严重缺失。这体现在以下三方面：第一，只有对知识产权高标准保护的规则，没有促进技术转让的规则。第二，对发达国家的优势知识产权保护标准极高，但对发展中国家的优势领域保护标准极低。第三，只有约束政府的国际经济法规则，但基本没有能够约束跨国公司技术垄断行为的国际竞争规则。

在此背景下，中国对禁止强制技术转让的承诺，不但超过了《与贸易有关的投资措施协议》（TRIMs）的要求，而且也是绝大多数其他世贸组织成员没有做过的承诺。中美双方的分歧在于：中方认为是在使用自己的政策灵活空间，美方认为这影响了自己的商业利益。如果中美能够推动相关国际规则的形成，对于稳定中美经贸关系和世界贸易体系是有好处的。

以下对推动形成国际技术转让规则给出了六点建议。

第一，尽管中国早已经承诺不以技术转让作为外资准入的条件，但这种禁止技术转让履行要求的承诺并没有成为一个多边纪律。中国应该支持将这一规则多边化，并结合下述五点内容，与美国合作共同推动形成对等、有效、全面的国际技术转让多边规则。美国也应看到，这将是推动实现中美双赢之举。

第二，多边技术转让规则，既要限制技术输入国的政策干预，也应限制技术输出国的政策干预。技术转让方与受让方的契约自由，都应该得到保护。对于尖端技术，如果技术转让方认为采取技术保守战略，不进行技术转让对其更有利，那他自己就会加强技术保密，不对外转让技术，这并不需要政府进行干预。如果技术转让方愿意转让技术给其他国家，则说明这种转让行为更符合其商业利益。在此情况之下，出口国采取技术输出限制措施将会对市场产生扭曲作用，不符合技术转让方的商业利益。技术输出国政府基于国家安全原因进行技术出口限制应该基于“必要”原则，不应滥用国家安全理由进行出口限制和技术输出限制。在这个问题上，有关的国际规则需要完善，应该进一步明确哪些基于国家安全理由进行的技术输出限制是必要的。

第三，应该建立限制技术垄断行为的国际规则。在这方面，《联合国国际技术转让行动守则（草案）》里面有大量内容可以作为进一步磋商的基础。

第四，应该考虑基因资源、传统知识、民间艺术等的知识产权保护问题，避免在技术贸易中使得这些知识产权的所有者和利益相关者的利益受损。

第五，还应考虑建立与数字经济时代相适应的国际技术转让规则。在尊重国家主权、国家安全利益以及个人隐私的前提下，促进以数字形式存在的技术的自由转让。

第六，还应对现有的《与贸易有关的知识产权协定》进行补充完善，使其更加平衡，同时将其发展成为一个全面的技术贸易自由化规则体系，这应该成为世贸组织长远的战略目标。对知识产权保护的最终目的，是为了促进技术的创新和技术的交易。也许未来的TRIPs将扩展成为另一个 GATT（General Agreement on Trade in Technology,《技术贸易总协定》），或者 GATK（General Agreement on Trade in Knowledge,《知识贸易总协定》）。

金融冲突：美国金融制裁杀伤力强大，中国应对需从长计议

当前，美国对中国实施金融制裁的锋芒已经初露。从现有的丹东银行、昆仑银行，再到2019年6月传闻不配合美国调查的三家商业银行，美国金融制裁的现实或潜在的威胁越来越大。不过，中国经济和金融市场体量巨大、国际关联度高，多家中国商业银行均为全球系统性重要商业银行，美国难以对中国实施与伊朗、俄罗斯相同量级的金融制裁。对于中资银行可能止步于常规性的金融制裁，例如，对大型中资银行的巨额罚款、对中小型中资银行则可能切断美元业务。对其他企业和个人可能存在更多的常规金融制裁手段。尽管美国难以对中国发动全面的金融制裁，但是中国仍应未雨绸缪，为应对金融制裁做好充分的准备和最坏的打算。

首先，美国金融制裁威力强大。正是基于纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）的美元霸权、长臂管辖的法理依据，以及通过环球同业银行金融电信协会（SWIFT）系统实现“挟天子以令诸侯”，美国的金融制裁具有强大的杀伤力。欧洲国家的金融机构也深受其害，欧洲多家银行都因此遭受巨额罚款。

其次，美国金融制裁的威慑力尚难以动摇。欧洲国家已经做出了两个重要尝试来应对美国的金融制裁，即“阻断法案”和以贸易交换支持工具（INSTEX）为平台的金融创新，但是均难以对抗美国的金融霸权。此外，区块链、数字货币技术，也难以撼动美国的金融霸权地位。一方面，欧洲在该领域的技术水平明显落后于美国和中国。另一方面，中国在这方面暂时具有一定技术优势，但是从长期来看，中国的数字稳定币发展的主要约束条件不是技术，而是资本账户的不完全开放。但目前中国开放资本账户的条件还很不成熟。此外，国际货币基金组织（IMF）虽然提出推动特别提款权（SDR）稳定币，但仍然面临着SDR的固有困境。

再次，应对美国金融制裁，中国应从长计议，应基于现实、理性应对。第一，在中期，从现实主义出发中国应尽量避免将双边冲突升级到金融冲突，避免触发美国实施较大规模的金融制裁。第二，中国金融机构应在美国法律框架内，积极维护自身利益。建立完善的反洗钱框架，增强合规意识。第三，密切关注数字稳定币的发展，通过根本性的改革，为中国的数字稳定币发展创造开放、兼容的金融环境。中国需要从长远着眼，加快推动产权保护、汇率弹性浮动等一系列根本性的改革，为资本账户开放奠定坚实基础。

最后，美国频繁推出金融制裁，特朗普政府反复失信，在此情况下，中国应顺势推动人民币国际化，同时积极推动国内金融市场的全产业链发展。（1）尤其是美联储即将进入降息周期，要抓住这一有利的时间窗口期，推动人民币汇率形成机制向充分的弹性汇率制转变，同时完善人民币外汇市场的风险对冲工具及其流动性。这是推动人民币国际使用的前提条件之一。（2）在贸易和投资领域，对于中国有谈判能力和定价权的情况，应争取更多使用人民币计价和结算。（3）完善熊猫债的基础设施建设，推动境外和多边金融机构在华发行人民币债券。（4）中国迫切需要打造完整的现代金融服务体系产业链，以缓解金融制裁的影响，例如海运金融服务体系。