一 中美关系的演变和美国对华政策转向

理解中美关系：从周期论、权力转移论，再到国际秩序论

2018年以来，中美关系越过“临界点”的说法逐渐从不确定的预言变为严峻现实。在种种反思当中，认为中美关系“时好时坏”的周期理论陷入了解释困境，而基于守成大国、崛起大国力量比较的权力转移理论成了最为流行的视角。尽管后者可以为中美关系的发展提供一个整体的连续解释，但是却不能准确地反映现实。例如，以国家能力综合指数（national material capability）来度量，在20世纪90年代后的20年间，中国和美国的力量对比一直处于最危险的80 %—120 %的区间，但是从现实来看，中美关系绝对称不上危险。[1]因此，相对于单纯的力量对比，“改良版”的权力转移理论——国际秩序论——转而强调崛起大国力量的结构、性质更为关键，即：决定大国关系的不仅仅是双方力量规模的对比，还涉及到各自力量的构成及其性质，尤其是后者，将决定另一方对威胁的感知。

国际秩序差异程度能够更好地揭示国家力量的性质。美式国际秩序是美国对自身安全、经济和政治利益的归纳和制度化。从秩序差异程度看中美关系不仅更能把握实质，而且分析也更加简明一致。国际秩序是一种对国家行为模式的安排，由共同观念、约束性规则和规则保障机制组成，其实质是对国家在国际社会中行为的约束。不同国家对于同一国际秩序的认识存在差异。在这里，我们以美国主张的国际秩序作为比较的基点。当前美国主导的自由霸权秩序是一种增强了现实主义色彩的“2.0版”的自由国际主义。基于中美之间在三大国际秩序（国际政治秩序、国际安全秩序、国际经济秩序）方面的分歧、距离变化，可以更好地解释中美关系长期以来的变化。

国际秩序领域的消极互动，“压舱石”和周期论的终结

在过去，中美经贸关系之所以会给人一种“压舱石”的错觉，只是因为在国际经济秩序距离方面，中美两国的贴近持续时间更长。而反观国际安全秩序，中美在该领域的贴近大致在冷战结束前就已停止。在国际政治秩序方面，中美的贴近在20世纪80年代末就已中断，而国际经济秩序领域的贴近则至少维持到了2001年。因此，美国在经济领域对中国的期待也在加强，从而也愿意从乐观角度来考虑中国的未来走向。直到奥巴马的第一任期，美国政府的主流观点还是希望“说服”中国更进一步地融入美式秩序、加快改造自身的经济体制。

但是期待总有一定的时限。中美经贸联系的迅速发展既是成功，也是一种挑战，它在客观上要求遵循不同规则的中美经济进一步地相互调适，以解决全球化所带来的失衡问题。简单地说，即使中美在经济秩序方面的差异和分歧保持不变，中美经贸联系规模的单纯扩大，也将会导致两者在经济秩序方面的冲突迅速上升。更何况，中美经济的竞争性关系还在有力挑战着互补性关系，这意味着中美的经济秩序冲突可能加速凸显。可以认为，如果不能缩短中美两国在国际经济秩序上的距离，中美经贸关系的竞争性还将继续增强，其“压舱石”的性质还将加速质变。事实上，早在奥巴马的第二任期开始，美国对华政策已经悄然转向。

可见，中美关系正常化以来尤其是1989年以来的中美关系，在本质上并不存在周期性，两者在各秩序领域的消极互动始终在不断累加，最终越过了“非敌非友”的临界点。由于经贸依赖这一“压舱石”本身已经质变，中国不再可能通过既有途径来恢复双边关系中的总体均衡。要想重新恢复平衡，不仅需要缓解两国在国际经济秩序上的分歧，或许还需要跳出国际经济秩序的一维视角，从多维的视野来建设性地思考这一问题。

美国军方报告和《301调查报告》，美对华政策转向的重要标志

2017年12月，特朗普政府公布了其任内首份《国家安全战略报告》，该报告将中国定位为美国的头号竞争对手（competitor/rival），并指出“中国和俄罗斯企图侵蚀美国的安全和繁荣，是对美国的实力、影响和利益的挑战。”

2018年3月，美国贸易代表办公室（USTR）公布《基于1974年贸易法301条款对中国关于技术转移、知识产权和创新的相关法律、政策和实践的调查结果》（以下简称《301调查报告》），其主要“发现”是：中国正在推行“政府主导的产业政策”；其产业政策目标是“在技术领域，特别是先进技术领域取得领先地位以取代美国，统治全球市场”；其实现产业政策目标的手段包括四大类：“第一，‘不公正’的技术转让制度；第二，歧视性的许可限制；第三，瞄准高技术产业的海外投资；第四，‘入侵’美国商业计算器系统，通过网络盗窃美国知识产权”。

但是课题组的分析表明，《301调查报告》是建立在道听途说、主观臆测和不实之词基础之上的。这进一步说明，美国在启动“301调查”之前就已经决定发动对中国的贸易战，“301调查”发现的所谓“事实”，只不过是要为美国政府发动针对中国的贸易冲突制造借口。

同一时期，从2018年1月至9月，美国国防部先后发布了一系列报告，尤其是2018年1月的《2018美国国防战略报告》和《中国技术转移战略》报告特别具有信号意义。前者将中国定位为“战略竞争对手”，并称“中国利用掠夺性的经济战术对周边国家构成威胁，并对南海进行军事化”。后者更是提出，“美国应采取措施挫败（thwart）中国的技术转移战略”，具体包括三条建议措施：其一，利用美国外国投资委员会（CFIUS），防止敏感技术转移到对手手中。其二，对敏感的技术和产品，进行出口管制，防止对手获得。其三，加强对中国留学生的签证管理，尤其是考虑到对关键技术的保护。上述三条建议，后来完全被特朗普政府采纳，甚至更加变本加厉地实施了。

美军方系列报告出台的背景是，2008年金融危机后，美国财政困难令军费预算面临压缩，并对国防工业造成了危机式的冲击。特朗普上台后，在白宫贸易与制造业政策顾问纳瓦罗的推动下，特朗普在2017年中即发布总统行政令，要求国防部从全政府层面重新评估美国制造业和国防工业基础的风险。在此背景下，美国军方报告与《301调查报告》相互借鉴、平行推进，并于2018年年初先后发布。报告中的对华强硬政策建议被特朗普政府采纳，直接导致美国过去一年多以来对中美贸易、投资、科技、人员交流等诸多领域的限制。

从特朗普上台本身来看，美国军方报告、此后的《301调查报告》，以及美国对中国的政策转向具有一定的偶然性。但是，奥巴马政府第二任期开始的对华政策变化、对国际经贸格局的重塑，以及特朗普政府的对华政策在美国国内获得支持，这都表明，美国对华政策的转变有其深刻的历史原因及其必然性。这种必然性用中美关系的周期性理论来解释，在部分程度上可以用中美权力转移理论来解释，但更大程度上仍然需要从前文提到的国际秩序距离的角度来进行理解。