四 中美国际经济秩序互动

1972年关系正常化后，中美两国的经济秩序互动经历了四个阶段。第一阶段是1972—1978年，中美之间仍然是平行的经济体系，经济秩序距离较大。第二阶段是1978—2001年，中国逐步融入到以美国主导的国际经济秩序。中国先后恢复在世界银行（WB）、国际货币基金组织（IMF）和世界贸易组织（WTO）中的成员地位，并根本性地改变了国内经济体系，例如商品价格、汇率制度和国有企业改革，使国内经济与国际经济体系对接。第三阶段是2001—2008年，中美的贸易和金融失衡不断扩大，逐步成为国际经济秩序中最主要的镜像互补关系。经贸关系起到了稳定双边合作的“压舱石”作用，其积极影响占据主导地位。但是巨大的成功也蕴含着巨大的危机，双方必须要实现调适，进一步缩小在经济秩序上的距离。第四阶段是2009年至今，伴随着中国的更进一步发展，两国在国际经济秩序上的相互调适并不成功，双边分歧迅速激化，中美经贸依赖由互补关系蜕变为竞争关系，并且这种竞争还在不断升级、扩展到经济和金融的更多领域。

1978—2001年，中国逐步融入美国主导的国际经济秩序当中。1978年12月，中国共产党十一届三中全会做出了改革开放的历史性战略决策，把党和国家的重心转移到经济建设。1980年，中国恢复了在世界银行和国际货币基金组织的成员地位，之后中国又经历了漫长的复关和“入世”谈判。其中，“入世”谈判最为艰难，波折不断。1999年11月15日，双方就中国加入世界贸易组织达成协议，正式结束双边谈判。再如，2001年6月14日，双方就中国加入世界贸易组织的遗留问题达成全面共识。在此基础上，中国与其他国家的双边和多边磋商进展迅速。2001年12月11日，中国正式加入世界贸易组织。至此，中国回归了1945年布雷顿森林体系的“三驾马车”。

与此同时，中国的国内经济体制也在向开放市场秩序靠拢，先后创办经济特区，开放沿海港口城市，设立沿海经济开放区，开放沿江及内陆和沿边城市。1994年，人民币汇率实现双轨制并轨改革，1996年12月中国正式成为国际货币基金组织第八条款成员（即接受了经常项目下人民币完全自由可兑换），达成了一系列双边和多边自由贸易区协定（FTA）。这一过程显著增强了美国资本对中国的青睐，外国直接投资快速增长。其中1986年美国实际对华直接投资为3.3亿美元，到2001年则增至44.3亿美元。[56]

通过加工贸易和外商投资企业出口，中国的生产网络开始融入全球生产体系。1994年前，中国的贸易差额项目在逆差和顺差之间来回波动。1994年后，中国的贸易余额进入长期的盈余状态。在中国融入全球生产体系的过程中，中美双边贸易快速扩张。1985年，日美贸易规模约是中美贸易的11.85倍。2001年，这一倍数下降到1.5倍，中美贸易规模快速趋近日美贸易规模（图1-1-1）。[57]

1978—2001年，中美关系的历次波折都对中国的改革开放产生了影响，但是主要经贸问题都得到了比较妥善的解决。1989年10月和12月，邓小平两次就中美关系发表专门讲话，之后双方经济关系逐步缓和，回到了发展的正轨。[58]之后的“炸馆”事件虽然一度导致中国“入世”谈判中断，但是其影响很快就被消除，一年半之后双方就达成协议。这一阶段，中方主动融入到美国主导的国际经济秩序和全球生产网络。截至2001年，中国的经济体量（按国内生产总值计算）在世界各国当中位列第六，是美国的12.7%。[59]双边关系虽然波折不断、经历过低谷，但是中国在不断接近美国的国际经济秩序，中美经贸关系稳健而有韧性。

2001—2008年，中美在贸易和金融两方面的失衡不断扩大，形成了国际经济秩序中最主要的镜像互补关系。前一阶段（1978—2001年），中国趋于接近美国主导的国际经济秩序，同时进行与这一秩序相配套的国内经济改革。这使得中国在全球生产网络中的地位不断上升，配套和供应链的优势逐步增强。其结果是中美间的双边贸易失衡。根据美国商务部数据，2001年美国对华贸易逆差为282亿美元，2008年则达到3599亿美元，七年间增长了11倍（图1-1-2）。[60]在此过程中，中国的总体贸易顺差、美国的总体贸易逆差不断扩大，两国在贸易和经常项目层面形成了第一层镜像关系。

由于经常项目的巨大失衡，中国的外汇储备迅速上升，而这些外汇储备又主要以美元资产的形式持有。2001年，中国的外汇储备规模为2122亿美元，2008年则接近2万亿美元[61]。由于中国的外汇储备增量主要是美元资产，大量的外汇储备通过资本与金融账户重新回流，通过美国国债、机构债、股票等形式为美国金融市场提供融资。这时，中国的国民储蓄为正、资本流出，美国的国民储蓄为负、资本流入，形成了第二层镜像关系。

在这一阶段，中美的贸易和金融关系既是一对失衡关系，又是一对互补关系。因此，虽然时有波动，但是经贸联系大致起到了稳定中美关系的作用。中美关系作为最重要的南北关系，很大程度上反映着世界格局。中国是产业资本第一大国，美国是金融资本第一大国。双边经贸关系的实质是中国对美国的“双重输出”，即向美国输出廉价工业品和资本投资，而美国则反过来向中国输出低成本资金和服务。两国经济因处于不同的发展阶段而互补。[62]

对于这一双重镜像关系，尼尔·弗格森（Niall Ferguson）于2007提出了“中美国”（Chimerica）的概念，指出作为最大消费国的美国和最大储蓄国的中国已经构成了一个利益共同体。它们之间是一种共生关系，一个储蓄一个消费，一个出口一个进口，一个提供产品一个提供服务，一个储备美元一个印制美元。[63]同时，美国彼得森国际经济研究所所长弗雷德·伯格斯滕（C.Fred Bergsten）提出了中美“两国集团论”（G2）。[64]此后，对这两个概念的关注越来越多。美国前国务卿基辛格和前国家安全助理布热津斯基也发表了类似观点，主张中美两国应当建立一种“命运共同体”，将双边关系提升到类似跨大西洋关系的高度。[65]“中美国”和“两国集团”的提出标志着中美经贸关系的历史高点，这也是中国拉近与美国的经济秩序距离，积极参与国际经济分工的结果。

但是就在当时，对于这种镜像互补关系的稳定性也存在担忧。这具体表现为贸易逆差对美国国内就业的冲击，以及贸易逆差本身的可持续性。对此，美国希望中国在经济秩序上向美国妥协，提出了很多要求。例如，在多轮的“中美战略经济对话”当中，美国多次在贸易顺差、汇率、知识产权、外商投资准入问题、环境保护等方面向中国施压，并敦促中国加快市场化改革。[66]在2007年次贷危机升级成为2008年国际金融危机后，中国更多关切的是美元资产（对美国来说是美元负债）是否安全、能否保值，[67]甚至提出了改变现有国际规则、要求美国调整自身经济模式的反要求。例如中国提出改革国际货币体系的设想，推动人民币国际化的具体措施，以及在亚洲和金砖国家范围内对国际多边开发性金融体系的重塑。

2009年至今，由于双方未能成功调适各自在国际经济秩序中的立场，中美经贸依赖由互补关系蜕变为竞争关系，并最终演化为围绕多种具体国际经济规则的争论。2008年金融危机之后，中美经济出现“相向转型”。中国向金融资本经济升级，美国则向实体产业回调，两者走向互斥竞争。[68]在制造业领域，中国在全球生产网络中的地位日益上升，产业升级转型快速发展。而与此同时，美国在该领域的产业政策则不断下沉。奥巴马就开始提出“重振制造业”，特朗普则积极推动税改、鼓励美国企业的海外回流。这些都表明美国在向实体经济回调。这一时期，一方面中国的产业不断升级，尤其在电子信息产业、航空航天、轨道交通、卫星及应用、智能装备制造等领域取得长足进步。另一方面，美国在原有产业优势相对削弱的同时，一些传统的实体产业实现回流，制造业结构出现了一定程度的回调和下沉。中美两国的制造业竞争日益激化。

中美两国在制造业的“相向转型”，最终体现为国际贸易领域两国的国际竞争力出现了此消彼涨。2007年之前，美国对中国的贸易竞争压力指数（CSI）一直大于中国对美国的竞争压力，1993年前者甚至是后者的5倍。而在2007年、特别是2008年之后，局面发生了逆转，美国对中国的竞争压力已经被中国对美国的竞争压力超越，到了2016年，后者已经是前者的1.6倍。

面对中美经贸关系中的竞争压力，美国认为这是由于当前的多边经济框架不能很好地维护美式经济秩序，中国能够借此享有不对等的竞争优势，而美国则无法充分发挥自身的经济实力。对此，特朗普政府的表述最为扼要，他认为中国的政策在过去的数十年间取得了巨大成功，以牺牲美国利益为代价获得了重大的经济利益。[70]不仅如此，美国还认为中国正在试图强化有利于自身的经济规则，增强经济优势。因此，奥巴马政府曾明确指出，中国试图重写亚太地区的规则，“美国决不能放任这一局面出现，必须由美国来书写规则”。[71]两国围绕国际经济秩序的矛盾集中体现在国家在经济发展中的作用上。美国认为中国系统性地通过政府干预下的市场准入限制、本地产业扶植、侵犯知识产权等歧视性政策来削弱美国企业在世界范围内的竞争力。[72]在这种局面下，美国逐渐认为通过接触塑造中国经济秩序观的做法已经失效，转而开始遏制中国经济。2017年12月，美国商务部罕见地主动发布报告，声明中国并不遵守市场经济规则，是国家控制经济的非市场行为体。[73]此举正是美国发动贸易战的先声。

除了和中国的双边博弈之外，美国脱离世界贸易组织等“有利于中国”的多边机制的意图也日益明显。2009年11月14日，奥巴马宣布美国参与“跨太平洋伙伴关系协定”（Trans-Pacific Partnership Agreement,TPP）谈判，强调这将促进美国的就业和经济繁荣，为设定21世纪贸易协定标准做出重要贡献。2013年6月17日，时任欧盟委员会主席的巴罗佐和美国总统奥巴马联合宣布，欧盟与美国正式启动双边自由贸易协定谈判，即”跨大西洋贸易与投资伙伴协定”（Transatlantic Trade and Investment Partnership,TTIP）。上述两个国际贸易、投资的新秩序，均强调比世界贸易组织更高的门槛和准入规则。中国等其他主要发展中国家被排除在外。之后，特朗普政府虽然在2017年3月宣布退出TPP，但是并没有改变升级国际经济机制、维护美式经济秩序的初衷，不断通过单方面贸易政策、双边贸易谈判来重塑国际贸易秩序，甚至表态希望退出世界贸易组织。与美国相反，中国则强调要维护世界贸易组织等多边机制的权威性，同时按照既有方式推进“区域全面伙伴关系”（Regional Comprehensive Economic Partnership,RCEP）等自由贸易区建设。

除了国际贸易秩序之外，美国对中国在国际开发和投资领域的做法也日益警惕和敌视。一方面，中国在世界银行的话语权逐渐得到增强。这表现为中国官员开始出任世界银行的高级别官员，以及中国在世界银行份额的显著提升。另一方面，中国又发起成立了亚洲基础设施投资银行（AIIB）、金砖国家开发银行，这些新机构和原有的国家开发银行（ADB）、中国进出口银行一起通过“一带一路”倡议等有力地推广了中国倡导的国际开发和投资规则。换而言之，中国虽然是美式国际经济秩序的参与者，但是在2009年后已经逐步建立起“平行结构”。在国际基础设施建设等领域，该平行结构的影响力甚至已经超过美式秩序。[74]更为重要的是，美国认为中国推崇的国际开发和投资实践挑战和冲击了原有的国际经济秩序。美国在2017年年底逐渐正式表明态度，由公开冷淡转为敌视，开始探讨通过美日印澳四国联盟（QUAD）来建立对冲“一带一路”的、更符合美国秩序偏好的国际基础设施建设合作机制。[75]

从上述三个阶段的演进来看，美国的对华经济政策转向并非是突然发生，早在奥巴马时代就已经可以看到迹象。中美经贸关系在第二阶段曾经一度充分发挥了“压舱石”的作用，但是由于双方未能进一步缩小在国际经济秩序上的距离，其巅峰也正是“转安为危”的拐点。2009年后，伴随着中国经济体量和国际影响力的更进一步增长，两国在国际贸易规则和国际开发性金融体系的竞争关系不断激化，最终走向了全面的国际经贸冲突。