三 中美国际政治和安全秩序互动

这一部分将通过定性分析来观察1972年来中美两国在国际政治和安全秩序领域的互动状况，特别是中国对美国主导的国际政治和安全秩序的态度。比较而言，两国在国际政治领域中的秩序距离最远。即使是在“蜜月”时期，中国也从未认可美国主导的国际政治秩序。在国际安全领域，中国于1978—1989年一度部分加入了美式安全秩序，但是此后双方迅速疏离，东亚安全秩序问题也重新成为两国关系发展的阻碍。中美两国在政治和安全秩序距离上的拉大决定了双方的认同和互信难以建立，战略互疑持续加深。

（一）围绕国际政治秩序的中美互动

美国主导的国际政治秩序是自由主义与等级制、主权原则与人权保护的混合体，倡导国际社会、尤其是美国及其盟友能够以保护人权为由干涉其他国家的国内事务。总体来看，中美两国在国际政治领域的互动以1989年为界分为两个阶段。在1989年以前，一方面，美国将“反对苏联共产主义”视为维护普遍自由和人权的先决条件，在实际政策中往往“本末倒置”、将反苏置于人权之前。因此，美国长期对第三世界的反苏政权（典型如智利和阿根廷的右翼政府）严重侵犯人权的做法“置之不理”，这在尼克松和福特时期达到高峰。直到卡特执政，人权才被具体、明确地纳入到美国的外交政策中，但是此后里根推行的强硬反苏政策又削弱了人权议题的优先级。[28]另一方面，国际政治秩序并未成为困扰中美关系的议题，甚至在反苏方面还有共同语言。中国是从反对社会帝国主义的角度出发来接近美国主导的国际政治秩序，这与美国以反对苏联共产主义来保护普遍人权的国际政治秩序观存在重大差异。

1989年后，中美两国在国际政治秩序上的分歧严重恶化。美国针对中国的人权问题展开了一系列制裁和施压，这使得人权和不干预内政问题成为中美关系中“长期存在的事关双方重大国家利益或根本价值观的分歧与矛盾”,[29]直接推动中国不断在国际政治的原则议题巩固和增强自身立场。[30]中国一方面做出了部分适应性调整以缓解外部压力，另一方面则积极与美国争夺关于人权和主权的国际话语权。1991年11月，中国发表了第一份官方人权文件《中国的人权状况》白皮书，明确提出了促进人权是中国政府的重要目标。但是，此举体现的是中国对美式国际政治秩序的反击。在白皮书中，中国在人权的主体、内容及其与主权的关系上明确表示“生存权是中国人民长期争取的首要人权”“人权问题虽然有其国际性的一面，但主要是一个国家主权范围内的问题”。[31]这些表述奠定了中国人权观的基础，与美式人权观中强调个人权利、政治权利、普遍性人权和“人权无国界”的特征针锋相对。[32]克林顿时期，美国开始部分以接触代替施压来说服中国融入美式国际政治秩序，敦促中国加入《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》这两个关键人权公约。[33]对此，中国于2001年批准并加入了《经济、社会和文化权利国际公约》。中国虽然在1998年签署了《公民权利和政治权利国际公约》，但是始终强调“人权的普遍性必须与各国具体情况相结合”,[34]一直没有加入公约。其中核心问题就在于难以在表达和结社自由这两个议题上达到国内治理和实施公约上的妥善平衡。[35]对待两份公约的不同态度也说明，中国始终强调人权的首要内容是生存权、发展权等社会经济权利，而非特定形式的政治权利。

在双边博弈中，20世纪90年代后，中国与美国就进行了19次人权对话。自2000年的第12轮中美人权对话起，这一磋商就无一例外被中国政府表述为“坦诚的交流”，这表明中美双方存在严重、公开的分歧。[36]在多边博弈中，联合国是中国与美国为争夺话语权、塑造国际人权秩序的主要平台。在中美建交后的1979年，中国就成为联合国人权委员会的观察员，1981年正式成为成员并一直连任。在中美的人权矛盾激化后，两国连续每年在人权委员会提出针锋相对的动议和反动议。在发展中国家的支持下，中国连续11次挫败了美国在人权委员会提出的反华提案。在2006年联合国人权理事会成立后，中国就当选其成员并在可能的范围内（单个任期三年，只能连任一次）高票当选并连任。同时，自2009年起中国就开始接受和通过人权理事会国别人权审查。[37]中国在多边博弈中不仅没有在人权问题上向美国退让，而且还成功地增强了自身在联合国框架内关于人权秩序的话语权。与此相应，美国对联合国人权理事会也日益不满。美国和部分人权组织在2006年后一直强烈批评联合国人权理事会没有引领国际人权秩序的资格，指责包括中国在内的理事会成员是“严重侵犯人权”的国家。特朗普政府更是明确提出除非联合国人权理事会进行改革，否则美国将退出这一机构。[38]

此外，中美两国在“保护的责任”和人道主义干预等议题上也存在深刻分歧和消极互动。在“保护的责任”问题上，中国原则上支持政府应当保护其公民、在国家不能履行这一职责时国际社会有权干预。同时，中国严格控制该原则的适用范围，将其限制在联合国《2005年世界首脑会议成果文件》确立的一国存在“灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪”的条件下。并且，中国认为“保护的责任”在国际法上的地位低于《联合国宪章》，利用国内法、增强国家主权是履行“保护的责任”的最主要途径，反对外国的武力干预。[39]与此相对，以美国为代表的西方国家则更愿意超越主权原则，甚至发展出了一整套关于人道主义干预和履行“保护的责任”的“正义战争理论”。在2011年关于利比亚问题的联合国投票中，中国没有反对美国阵营提出的为进一步干预扫清障碍的决议，这一度被视为中国在人权和干预问题上接近美国的风向标。但是随着利比亚局势的发展，中国迅速改变了做法，在之后的叙利亚问题上明确反对美国的干预动议。[40]中国明确主张《联合国宪章》没有赋予安理会对成员行使“政权更迭”的权力和职能，不能要求一国政府下台。[41]除了否决美国及其盟友提出的决议以外，中国在2018年还和俄罗斯共同争取到足够的支持者，挫败了美国提出的就为联合国叙利亚人权调查团拨款进行投票的动议。[42]

总体来看，在度过了1972—1989年的相对稳定期后，美国一直希望通过施压和接触的双重政策来促使中国接受美式国际政治秩序观，但是结果却适得其反。在外部压力下，中国提出以发展和主权为核心的国际政治秩序主张。伴随着中国经济的增长，这一秩序观还不断扩散。在围绕国家政治秩序的互动中，中国虽然不时做出姿态调整，但是实质上“在1989年后中美两国从未在人权领域进行过任何合作”。[43]在国际政治领域，两国都坚持和推进各自的立场，秩序距离不断扩大，其冲突也逐步从双边蔓延到多边和全球。

（二）围绕国际安全秩序的中美互动

美国主导的安全秩序是一种等级制的合作安全。与传统的军事同盟或者集体安全不同，美国与加入这一安全秩序的国家在地位上存在差异，彼此军事力量的性质和功能也大不相同。第一，只有美国有权决定能否“合法地”在国际事务中行使武力，其他国家只有获得美国许可才可以单独或者联合行使武力；第二，其他国家的军事力量不以美国为假想敌，而应当以配合美国的军事力量和安全政策为原则，实现不同程度的“安全一体化”。[44]简而言之，美国的安全伙伴不是第二次世界大战前的传统同盟体系中拥有同等安全权力和独立军事地位的平等盟友，而是在政策和能力上都受到限制（自愿或者被迫）的追随者。美国主导的安全秩序是一个伙伴国在安全功能上存在显著分化的体系。

在1978—1989年，尤其是苏联入侵阿富汗后，中国部分、短暂地加入了美国主导的国际安全秩序，这体现在将苏联视为战略假想敌，而将美国及其盟友作为可以依靠的安全伙伴。同时，在中国台湾问题这一关键的安全议题上，中国与美国在联合公报中做出了“中国努力寻求和平统一的基本方针”的表述。[45]在这一时期，中国在整体上趋于接近美国主导的国际安全秩序。中国的政策变化使得中美在1980年实现了国防部长的互访，1984年开始互派军事技术工作小组，美国也启动了对华武器技术出口，包括鱼雷、大口径弹药、火炮定位雷达、新式航空电子设备以及UH-60黑鹰直升机等装备。[46]这种安全合作是该时期的中美关系被称为“蜜月期”或者“准盟友”的关键。

1989年后，美国对中国的全面制裁波及安全领域，中美的既有安全合作完全中断。此后，虽然在海湾战争中两国安全关系有所改善，但是1995年的台海危机、1999年的炸馆事件和2001年的南海撞机事件严重损害了双方的安全互信。在“9·11”事件后，中美的总体和军事关系开始改善，但是双方并没有在安全秩序上接近。一方面，中国并不赞成美国为了反恐而加强与中亚国家的军事联系，担心形成对中国的“包围”，反对美国的反恐“扩大化”；另一方面，中国在2005年通过《反国家分裂法》后，美国反而转向增强与台湾地区的军事联系，甚至考虑将其纳入导弹防御体系。[47]在后“9·11”时期，中美在阿富汗议题上的互动就生动展现了双方的真实距离。在小布什和奥巴马政府时期，美方认为两国在安全上存在共同利益，因此一直尝试与中国在阿富汗进行安全合作。小布什时期，美国政府曾和中国探讨是否能为美国提供象征性的军事支持，这遭到了中国的拒绝。[48]奥巴马时期，美国则再次与中国商讨能否通过中阿边境的瓦罕走廊向北约部队提供补给，中国对此则加以默拒。[49]中国的做法说明，虽然小布什执政时期和奥巴马执政前期是中美关系的表面“高点”，但是双方的安全距离却远大于1989年前。

2009年后，中美在国际安全秩序上的距离进一步拉大，由中国台湾问题扩散到东海和南海争端上。在争端中，中国拒绝放弃使用武力维护领土主权的权利，也拒绝接受国际法庭的第三方仲裁。与此相应，美国也更加清晰和公开地将中国设定为在亚太地区的主要假想敌。在2012年爆发的钓鱼岛危机中，奥巴马政府始终强调希望中日两国和平解决争端、避免冲突，美国在领土主权上不持立场。但是与此同时，美国又主张钓鱼岛处于日本的实际管辖，因为《日美安保条约》适用于钓鱼岛。[50]这一立场在特朗普执政后也得到了迅速的再保证。美国钓鱼岛政策的核心实质就是反对中国以武力或者其他强制手段改变现状。但是在中方看来，美国“模棱两可”的政策一方面偏袒了日本，另一方面则意在挑起中日矛盾，坐收渔利。作为对日本和美国的回应，中国随后也打破了中日之间的既有默契，公布了钓鱼岛及其附属岛屿的领海基点基线，[51]并于2012年9月开始派遣大规模海警舰船编队赴钓鱼岛海域巡航。中国以“改变现状”回应“改变现状”，意在削弱日本对钓鱼岛的有效控制。[52]围绕钓鱼岛争端，中美两国在安全秩序的分歧推动美日同盟不断强化，中国对该同盟的警惕也在不断上升。在南海问题上，中美关于国际安全秩序的矛盾更加尖锐。

虽然中国在2012年提出构建中美新型大国关系，但是这并没有缩小双方在国际安全秩序上的距离。尽管新型大国关系包含了“不冲突、不对抗”“互相尊重”和“互利共赢”这三个层面的内容，但是其只能维持“不冲突”的底线，没能扭转对抗不断升级的局面。[53]在2008年后，美国认为中国人民解放军的战略计划和军力建设是以迅速增强区域拒止（Anti-Access/Area-Denial,A2/AD）能力为目标，旨在阻止美国军队在中国周边爆发武装冲突的情况下进入中国沿岸地区，其主要打击对象是美国在亚太地区的海空军和军事基地。美军也针锋相对地提出了包括“海空一体战（Air Sea Battle）”在内的多种战略，甚至主张直接打击中国本土（而非单纯进行离岸战争）以削弱中国的区域拒止能力。[54]从美国的角度来看，其认为即使能够改变中国在安全领域的行为和短期策略，也无法改变中国敌视美国的长期战略，中国在根本上反对美国在亚太地区的军事存在和安全秩序。[55]从中国的角度来看，“强起来”的中国必然要实现统一和维护主权领土利益，不可能放弃单独行使武力的权利。可以说，1989年后中美在国际安全秩序上的距离就在日渐扩大。2008年后中国的国际政策只是加速了这一进程，但是并没有改变双边互动的实质。