第二节　政策解读

一、国家政策解读

中国在改革开放之初，将农村、农业、农民问题作为国家的“重中之重”，中共中央更是从1982年到1986年连续出台以“三农”为主题的中央一号文件，对当时的农村改革和农业发展作出具体部署。之后多年，中央一号文件没有以“三农”为重点进行部署，直到2004年，中央一号文件才重新回归“三农”问题，一直到2018年，中央一号文件都涉及“三农”问题。

1．《全国农村工作会议纪要》

1982年1月，中央一号文件《全国农村工作会议纪要》发布，解决的是联产承包制的性质问题。该文件是国家的首个关于农村、农业和农民问题的中央一号文件，对即将推行的农村改革进行了部署和总结。文件中指明包产到户、包干到户或大包干不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分，指出它们都是社会主义生产责任制，为农村改革指明方向。

2．《当前农村经济政策的若干问题》

1983年1月，中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》发布，解决的是家庭联产承包责任制问题。文件中指出，家庭联产承包责任制是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。

3．《关于一九八四年农村工作的通知》

1984年1月，中央一号文件《关于一九八四年农村工作的通知》发布。文件中指出，要继续稳定和完善联产承包责任制，规定土地承包的期限一般应在15年以上，生产周期长的项目和开发性项目，承包期应当更长一些。

4．《关于进一步活跃农村经济的十项政策》

1985年1月，中央一号文件《关于进一步活跃农村经济的十项政策》发布。文件取消了30年来农副产品统购派购的制度，对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策。

5．《关于一九八六年农村工作的部署》

1986年1月，中央一号文件《关于一九八六年农村工作的部署》发布。文件肯定了农村改革的方针政策是正确的，必须继续贯彻执行。

6．《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》

2004年1月，中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》发布。文件主要针对全国农民人均纯收入连续增长缓慢的情况进行部署。

7．《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》

2005年1月，中央一号文件《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》发布。文件要求，坚持“多予少取放活”的方针，稳定、完善和强化各项支农政策，并在当前和今后的一个时期，要把加强农业基础设施建设，加快农业科技进步，提高农业综合生产能力，作为一项重大而紧迫的战略任务，切实抓紧抓好。

8．《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》

2006年2月，中央一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》发布。文件指出，中共十六届五中全会提出的社会主义新农村建设的重大历史任务将迈出有力的一步。

9．《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》

2007年1月，中央一号文件《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》发布。文件中指出，发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，要用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业，提高农业水利化、机械化和信息化水平，提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率，提高农业素质、效益和竞争力。

10．《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》

2008年1月，中央一号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》发布。文件中要求：加快构建强化农业基础的长效机制；切实保障主要农产品基本供给；突出抓好农业基础设施建设；着力强化农业科技和服务体系基本支撑；逐步提高农村基本公共服务水平；稳定完善农村基本经营制度和深化农村改革；扎实推进农村基层组织建设；加强和改善党对“三农”工作的领导。

11．《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》

2009年2月，中央一号文件《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》发布。文件中指出，做好2009年农业农村工作，具有特殊重要的意义。文件要求：扩大国内需求，最大潜力在农村；实现经济平稳较快发展，基础支撑在农业；保障和改善民生，重点难点在农民。

12．《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》

2010年1月，中央一号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》发布。文件在保持政策连续性、稳定性的基础上，进一步完善、强化“三农”工作的好政策，提出了一系列新的重大原则和措施。文件要求：对“三农”投入首次强调“总量持续增加、比例稳步提高”，这一要求不仅确保“三农”资金投入的总量，更确定了比例要稳步提高。扩大了马铃薯良种补贴范围，新增了青稞良种补贴，实施花生良种补贴试点，把林业、牧业和抗旱、节水机械设备首次纳入补贴范围。首次提出要在3年内消除基础金融服务空白乡镇；拓展了农业发展银行支农领域，政策性资金将有更大的“三农”舞台。大幅度提高家电下乡产品的最高限价，允许各地根据实际增选一个品种纳入补贴范围，补贴对象也扩大到国有农林场区职工。增加产粮大县奖励补助资金，提高产粮大县人均财力水平，这将有利于提高我国800个产粮大县的种粮积极性，维护我国粮食安全。

13．《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》

2011年1月，中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》发布。该文件是新中国成立以来在国家层面上首次对水利工作进行的全面部署。文件中强调，水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。文件中提出，力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍，要不断加大公共财政对水利的投入，发挥政府在水利建设中的主导作用，将水利作为公共财政投入的重点领域。

14．《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》

2012年2月，中央一号文件《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》发布。文件突出强调部署农业科技创新，把推进农业科技创新作为“三农”工作的重点。

15．《中共中央国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》

2013年1月，中央一号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》发布。文件要求：始终把解决好农业农村农民问题作为全党工作重中之重，把城乡发展一体化作为解决“三农”问题的根本途径；必须统筹协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，着力强化现代农业基础支撑，深入推进社会主义新农村建设。

16．《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》

2014年1月，中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》发布。文件要求：完善国家粮食安全保障体系；强化农业支持保护制度；建立农业可持续发展长效机制；深化农村土地制度改革；构建新型农业经营体系；加快农村金融制度创新；健全城乡发展一体化体制机制；改善乡村治理机制。

17．《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》

2015年2月，中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》发布。文件要求：围绕建设现代农业，加快转变农业发展方式；围绕促进农民增收，加大惠农政策力度；围绕城乡发展一体化，深入推进新农村建设；围绕增添农村发展活力，全面深化农村改革；围绕做好“三农”工作，加强农村法治建设。

18．《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》

2016年1月，中央一号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》发布。文件要求：持续夯实现代农业基础，提高农业质量效益和竞争力；加强资源保护和生态修复，推动农业绿色发展；推进农村产业融合，促进农民收入持续较快增长；推动城乡协调发展，提高新农村建设水平；深入推进农村改革，增强农村发展内生动力；加强和改善党对“三农”工作指导。

19．《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》

2017年2月，中央一号文件《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》发布。文件要求：优化产品产业结构，着力推进农业提质增效；推行绿色生产方式，增强农业可持续发展能力；壮大新产业新业态，拓展农业产业链价值链；强化科技创新驱动，引领现代农业加快发展；补齐农业农村短板，夯实农村共享发展基础；加大农村改革力度，激活农业农村内生发展动力。

20．《关于实施乡村振兴战略的意见》

2018年2月，中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》发布。文件要求：提升农业发展质量，培育乡村发展新动能；推进乡村绿色发展，打造人与自然和谐共生发展新格局；繁荣兴盛农村文化，焕发乡风文明新气象；加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系；提高农村民生保障水平，塑造美丽乡村新风貌；打好精准脱贫攻坚战，增强贫困群众获得感；推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给；汇聚全社会力量，强化乡村振兴人才支撑；开拓投融资渠道，强化乡村振兴投入保障等内容。

21．《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》

2019年2月，中央一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》发布。文件要求：大力发展休闲农业和乡村旅游。依托农村绿水青山、田园风光、乡土文化等资源，大力发展休闲度假、旅游观光、养生养老、创意农业、农耕体验、乡村手工艺等，使之成为繁荣农村、富裕农民的新兴支柱产业。强化规划引导，采取以奖代补、先建后补、财政贴息、设立产业投资基金等方式扶持休闲农业与乡村旅游业发展，着力改善休闲旅游重点村进村道路、宽带、停车场、厕所、垃圾污水处理等基础服务设施。积极扶持农民发展休闲旅游业合作社。引导和支持社会资本开发农民参与度高、受益面广的休闲旅游项目。加强乡村生态环境和文化遗存保护，发展具有历史记忆、地域特点、民族风情的特色小镇，建设一村一品、一村一景、一村一韵的魅力村庄和宜游宜养的森林景区。依据各地具体条件，有规划地开发休闲农庄、乡村酒店、特色民宿、自驾露营、户外运动等乡村休闲度假产品。实施休闲农业和乡村旅游提升工程、振兴中国传统手工艺计划。开展农业文化遗产普查与保护。支持有条件的地方通过盘活农村闲置房屋、集体建设用地、“四荒地”、可用林场和水面等资产资源发展休闲农业和乡村旅游。将休闲农业和乡村旅游项目建设用地纳入土地利用总体规划和年度计划合理安排。

综合21年的中央一号文件可以看出，国家非常重视“三农”问题，特别是从2015年开始，中央一号文件专门涉及乡村旅游。具体如下：2015年的中央一号文件首次提及要推进农村一、二、三产业融合发展，提出要积极开发农业多种功能，挖掘乡村生态休闲、旅游观光、文化教育价值，扶持建设一批具有历史、地域、民族特点的特色景观旅游村镇，打造形式多样、特色鲜明的乡村旅游休闲产品。2016年的中央一号文件强调大力发展休闲农业和乡村旅游，指出依托农村绿水青山、田园风光、乡土文化等资源，大力发展休闲度假、旅游观光、养生养老、创意农业、农耕体验、乡村手工艺等，使之成为繁荣农村、富裕农民的新兴支柱产业。2017年的中央一号文件指明乡村旅游六大发展方向：一是更产业——优化农业产业结构，推进“乡村旅游后备厢工程”；二是更绿色——推行绿色生产方式，放大生态环境吸引力价值；三是更多元——壮大新业态，释放产业链条旅游价值；四是更科技——引领创新驱动，拓展科普、研学旅游场域空间；五是更共享——补齐乡村发展短板，营造高品质旅游环境；六是更活力——加大改革力度激活乡村旅游内生发展动力。2018年的中央一号文件主题是乡村振兴，在产业兴旺中明确要求“实施休闲农业和乡村旅游精品工程，建设一批设施完备、功能多样的休闲观光园区、森林人家、康养基地、乡村民谣、特色小镇”。文件明确规定，“加快发展森林草原旅游、河湖湿地观光、冰雪海上运动、野生动物驯养观赏等产业，积极开发观光农业、游憩休闲、健康养生、生态教育等服务，创建一批特色生态旅游示范村镇和精品路线，打造绿色生态环保的乡村生态旅游产业链”。2019年的中央一号文件要求大力发展休闲农业和乡村旅游，依托农村绿水青山、田园风光、乡土文化等资源，大力发展休闲度假、旅游观光、养生养老、创意农业、农耕体验、乡村手工艺等，使之成为繁荣农村、富裕农民的新兴支柱产业；积极扶持农民发展休闲旅游业合作社；引导和支持社会资本开发农民参与度高、受益面广的休闲旅游项目；加强乡村生态环境和文化遗存保护，发展具有历史记忆、地域特点、民族风情的特色小镇，建设一村一品、一村一景、一村一韵的魅力村庄和宜游宜养的森林景区；依据各地具体条件，有规划地开发休闲农庄、乡村酒店、特色民宿、自驾露营、户外运动等乡村休闲度假产品；实施休闲农业和乡村旅游提升工程、振兴中国传统手工艺计划；支持有条件的地方通过盘活农村闲置房屋、集体建设用地、“四荒地”、可用林场和水面等资产资源发展休闲农业和乡村旅游；将休闲农业和乡村旅游项目建设用地纳入土地利用总体规划和年度计划合理安排。

由此可见，中央越来越重视乡村旅游在“三农”发展中的作用。从战略和全局高度来看，大力发展乡村旅游是非常必要的，因此要加强对乡村旅游竞争力的研究。

二、部委政策解读

2018年10月，国家发展改革委、财政部、生态环境部、人力资源和社会保障部、交通运输部、自然资源部、农业农村部、住房城乡建设部、文化和旅游部、国家卫生健康委、中国人民银行、国家市场监管总局、银保监会共十三个部门联合印发了《促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2018—2020年）》，从多个方面提出具体要求，促进乡村旅游发展提质扩容。文件要求：补齐乡村旅游道路和停车设施建设短板；推进垃圾和污水治理等农村人居环境整治；建立健全住宿餐饮等乡村旅游产品和服务标准；鼓励引导社会资本参与乡村旅游发展建设；加大对乡村旅游发展的配套政策支持。

三、山东省政策解读

2011年3月，山东省人民政府印发《山东省乡村旅游业振兴规划（2011—2015年）》（鲁政发〔2011〕8号文件），其目的是为加快山东省乡村旅游业的全面振兴，拓展农业发展功能，最大限度地增加农民收入。

2013年8月，山东省人民政府印发《山东省人民政府关于提升旅游业综合竞争力加快建成旅游强省的意见》（鲁政发〔2013〕16号文件），要求把乡村旅游摆上重要位置，顺应大众旅游休闲消费的新趋势，把乡村旅游作为旅游经济新的增长点，认清乡村旅游在增加农民收入、改善农村环境、推进新型城镇化中的重要作用，坚持农民为主体，创新经营组织模式，加大政策扶持力度，推动乡村旅游业快速发展。

2014年11月，山东省人民政府发布《关于贯彻落实国发〔2014〕31号文件促进旅游业改革发展的实施意见》（鲁政发〔2014〕21号），要求推进乡村旅游提质增效，加快实施县域乡村旅游规划，按照保持田园风光、完善服务设施、美化村落庭院、传承优秀文化原则，开展特色景观旅游名镇、名村和乡村旅游示范单位创建活动。

2017年5月，山东省人民政府办公厅印发《山东省乡村旅游提档升级工作方案》（鲁政办字〔2017〕84号文件），目的是贯彻落实省委、省政府关于加快旅游强省建设的部署要求，充分发挥乡村旅游在新旧动能转换工作中的重要作用，进一步调整优化农业产业结构，扩大农民就业，促进农民增收，传承优秀传统文化，促进新农村建设，满足人民群众日益增长的旅游需求，加快乡村旅游提档升级。

2018年2月，山东省人民政府印发《山东省新全域旅游发展总体规划》（鲁政发〔2018〕7号文件），提出发展精品旅游产业，丰富旅游新产品新业态。要深入实施“旅游+”战略，推动旅游与工业、农业、生态、文化、教育、体育、医疗等产业融合渗透，加快旅游服务和产品创新，延伸提升旅游产业链、价值链。

2018年3月，山东省人民政府印发《山东省全域旅游发展总体规划》（鲁政发〔2018〕56号文件）。文件中指出，到2022年，山东省年接待国内外游客将突破11亿人次，旅游休闲产业增加值超过8000亿元，对就业和税收的综合贡献率超过10%，省内居民年人均出游次数达到6次，全省旅游实现治理规范化、发展全域化、供给品质化、参与全民化、效应最大化，创建成为国家全域旅游示范区；到2025年，“好客山东”品牌知名度显著提升，成为世界著名旅游目的地品牌，旅游消费总额持续强劲增长，旅游业战略性支柱产业地位进一步彰显，在现代化强省建设中发挥更加突出的作用。在乡村旅游方面，规划要求最大程度发展高品质的乡村旅游，展示乡村生活、艺术、文化和传统，传承乡村文化遗产、再现乡村生活、促进乡村脱贫，提高游客体验度，让地方社区实现经济和社会效益双丰收。