1.3　概念讨论：关照不同政策类型的特殊性

1.3.1　公共政策与社会政策

学者对公共政策内涵的界定歧义颇多甚至相互冲突。不同学者给出了具有侧重性也不无局限性的界定。在公共行政学的奠基人伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）那里，公共政策是由立法者制定、行政人员执行的法律和法规。其后，戴维·伊斯顿（David Easton）、拉斯韦尔、托马斯·戴伊（Thomas Dye）、威廉·詹金斯（William Jenkins）以及安德森等学者都对公共政策的内涵进行了阐释，或者关注到了公共政策蕴含的价值目标，或者侧重于公共政策集目标、价值与策略相统一的内在体系的分析，或者对政府在公共政策系统中的地位和作用做了特别强调。在国内语境下，学者对公共政策的界定，更加突出政府和政党在公共政策活动中的主体地位，并且强调公共政策的目标导向。从对公共政策不同的定义中还是能够看到学者所持的一些主要观点是一致的，这是本书对公共政策的复杂内涵进行界定的基础。从政策系统的角度看，公共政策是由特定政策主体在一定的政策环境下为管理社会公共事务、实现公共利益而针对政策客体制定和实施的公共行为规范、行动准则和活动策略。

社会政策一词最初由工业化时代背景下的德国学者提出。19世纪末，华格纳（Wagner）关于社会政策的定义是“把分配过程中的各种弊害，采取立法及行政手段，以争取公平为目的而加以清除的国家政策”（刘修如，1984）。其后一百余年的发展历程中，社会政策的内涵不断发生调整。首先，在福利社会持续发展的情形下，社会政策学者的研究也开始转向对社会政策执行环节与执行效果的关注。近30年来，社会政策从对资源分配的关注渐趋发展到对不同社会主体的社会关系分配的关注。从广义上来说，一切旨在确保社会变迁能够增进公民福祉的社会干预实践都属于社会政策的范畴（Midgley，Livermore, 2009）。虽然对社会政策的具体内容多有争论，但总体而言，发达国家的社会政策可从广义和狭义两个方面理解。广义的社会政策涵括了一系列以提升生活水平与生活质量为目的的法律、条例和措施，包含教育法、婚姻法等。狭义的社会政策则以具体社会问题的解决为目的，主要包含社会救济、福利保障等内容。从我国社会管理的实践进程看，2006年召开的中国共产党十六届六中全会第一次在完整意义上使用了“社会政策”这一概念，之前对社会政策的使用一般是在救济抚恤与慈善等领域。关信平（2016）对社会政策赋予了一个较为全面的内涵：从静态看，社会政策体现为以改善民生和完善社会保障范围为政策目标的各种政策的总括。从动态看，社会政策体现为一个持续的行动体系，是政府组织针对社会保障、住房、医疗、卫生等领域和困难群众、老年人等特殊群体的公共行动。

关于公共政策与社会政策之间的区别与联系，学者也进行了必要的探讨。较多学者从政策分类的角度出发，主张社会政策是公共政策的重要组成部分，是主要面向社会事务和社会问题的公共政策。当然，公共政策与社会政策在具体的价值取向、政策目标以及政策主体等层面是存在差异的。有学者从语义学内涵、决策的模式以及政策的过程等22个方面对公共政策与社会政策的异同进行了比较（刘继同和左芙蓉，2011），如表1-1所示。他们强调公共政策与社会政策的适用范围有所不同，前者主要是面向公共利益和需要，后者主要是面向社会服务和社会福利。总体而言，学者多主张社会政策是公共政策体系的重要组成部分，但在政策目标、政策价值和目标群体等具体方面有其特殊性。

1.3.2　政策问题建构

政策问题建构是把社会问题转化为政策问题的过程，是政策过程开启的第一个环节，是形成政策并通过政策去开展社会治理的起点（张康之和向玉琼，2016）。德瑞提出，“政策问题是未实现的需要、价值或可以通过公共行动来追求的改善机会”（Diry, 1984）。传统的政策分析框架关注政策问题的界定，政策过程理论的各个新框架也无不体现出对政策问题建构的重视。很大程度上，传统的政策分析框架视政策问题为政策目标与现实情况之间的差距，从而将政策问题界定的过程等同于观察和测量政策目标与现实情况之间的差异（德博拉·斯通，2016）。理性决策模型的要义就是在科学计算不同途径的成本与收益的基础上，得到解决政策问题、实现政策目标的最佳途径。然而，政策目标往往具有模糊性，甚至一定的冲突性。政策问题在不同的界定主体上，也常常表现出不同的内容。正如安德森（2009）深刻指出的那样，界定问题本身就是一个问题。一方面，尽管一些社会问题正如金登所说因一些指标和数据的体现而实实在在地存在着，但并不一定能够上升为政策问题；另一方面，即使某一社会问题引起足够的重视而进入政策制定者的考量之中，由于“解释者”的主观建构，这一社会问题被界定为何种性质的政策问题也依然具有不确定性。

很大程度上，政策问题是一种主观认定，而构建问题的方法比解决问题的方法更重要（威廉·邓恩，2011），因为政策问题的建构会直接影响之后的政策方案选择和政策行为。政策问题建构一般涉及问题界定等多个环节（张金马，1992），如图1-1所示。由于经济社会问题和政策环境日趋复杂，影响政策问题本质、范围和严重性等的因素往往难以穷尽，传统公共行政以政府为中心的政策问题建构的单一线性模式日益难以满足需要，客观上要求在“相互依赖的行动者之间某种程度上稳定的社会关系类型的基础上形成政策问题与政策方案”（Walter J. M. Kictere et al, 1997）。作为政策过程的一个新范式，政策网络理论强调不同的政策主体之间通过互动、资源和信息交换以及政策目标、策略和政策价值的相互协调来定义和解决政策问题。

政策问题建构可从过程与方式两个方面加以理解。政策问题建构本质上要求以特定的社会问题为导向，通过合理的框架来确保所建构问题在形式与实质上的合理性，既能够确保科学过程和严密程序，符合公开化与透明化原则，也能够保障民众的意愿表达，在尽可能获取充足信息资源的条件下，通过沟通、协商等方式形成问题建构的表达。政策问题建构是一个持续的过程，而非止于政策形成的起始阶段。更多时候，政策问题建构伴随着整个政策过程。参与到政策过程中的政策倡导者、决策主体和政策分析研究人员审时度势地根据新的情况和证据而争论关于政策问题的新界定，以及新的解决方案。新的问题建构获得支持后，将影响和塑造其后的政策执行和评估等活动。

1.3.3　政策设计

政策设计是政府为实现特定目的、解决或改变政策问题做出的复杂安排。政策设计涉及运用从经验和理性中获得的政策手段知识，制定和采用可能成功实现其预期目标的行动方针，系统地制定有效的政策（Bobrow and Dryzek, 1987；Bobrow, 2006；Montpetit, 2003）。对于一项公共政策来说，政策设计一般由政策文本表明的政策目标以及实现政策目标的手段等要素组成。作为政策科学或政策过程的一个重要研究领域，学者对其的关注可以追溯到政策科学诞生之初。拉斯韦尔强调政策科学家应该明确政策制定的目标价值、考量政策的可行性与效率。特别是他对于政策过程理论的卓越贡献——政策过程的七功能理论，其中的“建议”功能（要素）就是强调为提高政策方案的质量，要邀请立法机关、压力集团等对政策方案提出完善建议。但学者开展政策设计的明确研究，一般认为是在20世纪70年代。代表人物主要有安妮·施奈德（Anne Schneider）和海伦·英格兰姆（Helen Ingram）。这两位美国学者的贡献不仅在于对政策设计的内容体系的完整阐述。更进一步，他们在对政策设计的研究中融入了社会建构的思想。政策设计的研究学者在批评一些政策科学的研究将政策的形成视为参与其中的不同主体之间博弈、讨价还价的结果，而忽略政策是被精心“设计”的情况，鲜明地强调政策设计的重要性，并关注“什么构成一个设计，什么使一个设计成功，什么使一个设计比另一个设计更好”（Howlett and Michael, 2014），这类研究被概括为以政策设计为导向的研究。政策设计框架认为，政策实施实际中出现的政策微效甚至政策失败，与政策设计中出现的问题和不足往往密切相关。霍格伍德和冈恩就曾指出，在政策设计阶段，要给予执行中潜在的可能出现的问题足够的重视，这对于成功的执行具有重要意义。

学者对政策设计的研究似乎并没有保持一以贯之的热情。20世纪90年代是政策设计研究的衰落时期，这一状态一直持续到21世纪初。当时学界“重点关注社会和国际环境的元变化对政策结果的影响，认为这一基本的变化预先确定了政策规范，并促进了市场和协作治理（网络）工具的使用”（Howlett and Michael, 2014）。这一时期的全球化和治理研究都忽视了传统的设计问题。近年来，关于政策设计的研究重新有所活跃。之所以如此，是因为学者意识到，尽管经济社会环境的变化使得政府的角色有所调整，传统的自上而下的政策制定也似乎被网络化的治理模式、多元利益主体的协商参与、公共部门与私营部门的合作治理等方式所替代，政策问题建构也逐渐由政策精英控制转为通过多元主体的社会建构路径。但是，另外的研究则进一步揭示了政府部门在政策过程和社会治理中的重要作用，“在大多数国家，政府（或更广泛地说，公共机构）仍然负有管理社会生活的大部分方面的首要责任，从教育到医疗保健”（Giliberto Capano, 2011）。在这些宽泛的政策领域，政府具有重要的职责和使命，最根本的一个方面就是政府需要继续通过良好的政策设计来确定所要实现的政策目标，以及确定为实现这些目标而应采取的政策手段。正因如此，政策设计依然构成政策科学研究的焦点方面，“有必要进行这方面的研究，以同时提高我们对政策设计本身，以及什么导致其调整、实施、评价和改革的理解”。⁽⁴⁾国内学者对于公共政策设计的关注也较多。

1.3.4　政策执行

政策执行环节肩负着将具体的政策方案转化为政策实际的重要任务而在政策过程中居于十分重要的位置，被视为政策过程的“马掌问题”。威尔逊言及，执行宪法比制定宪法困难得多。在当时政治—行政二分思想背景下，威尔逊的上述论说或许可以作为对政策执行艰巨性的表达。学者对政策执行的含义多有阐述。普雷斯曼与威尔达夫斯基尤为关注执行作为政策目标与政策行动之间相互作用过程的特性（Pressman et al.，1973）。琼斯（1984）则强调执行是一系列指向一个项目生效的行动，其中尤其以组织、解释和应用3种活动最为重要。国内学者对政策执行内涵的界定，同样关注到了其作为政策过程重要环节的特殊性和重要性。例如，陈振明（2001）、宁骚（2003）等学者指出，作为将政策内容转化为政策实际从而实现预定政策目标的过程，政策执行体现为政策执行主体通过投入组织资源、政策资源并采取政策宣传、政策协调与政策监控等具体活动。这一过程或具体活动不仅具备政策过程不同阶段的共性，也有其独特性（陈振明，2001）。

政策执行过程包含一系列具体的活动，如政策宣传与认知、执行资源准备、政策实验、实施以及协调与监控等具体环节。作者对政策执行的界定，在强调其作为政策规划与政策评估的居中环节而固有的重要作用和特殊性之外，主张在识别出执行过程的普遍性和特殊性的基础上，把政策问题建构、政策制定、政策执行与评估当作一个完整的政策过程。

一般而言，政策执行研究关注的是政策目标与政策实际效果之间差异的存在和如何消弭的问题，因而政策执行研究的学者一方面力图解释执行发生了什么，另一方面力图解释影响执行发生的因素。政策执行研究兴起于20世纪70年代，源于学者对当时美国政府推行的伟大社会项目的失败的反思，普雷斯曼和威尔达夫斯基成为政策执行研究领域中的代表和“舵手”。随即，政策执行问题很快从公共政策研究领域中的“沙漠”变成了研究者眼中的“宠儿”。英国学者迈克·希尔（Michael Hill）和荷兰学者彼得·休普（Peter Hupe）在对政策执行进行梳理和深入研究的基础上提出，公共政策执行的研究和控制迄今依然是公共行政和政策研究的核心问题。

国外的政策执行研究大致经历了3个时期。第一代政策执行研究主要关注如何把政策转变为实际效果，实现既定的政策目标。其主要采用个案研究法，强调对政策执行失败原因的分析，把政策制定阶段的问题和执行机构的不服从看作执行失败的主要原因。总体而言，第一代政策执行研究对执行结果持有较为悲观的看法。第二代政策执行研究的显著特征是出现了大量可供验证的、能够预测执行结果的研究模型和理论。相应的研究关注执行时间、政策类型和执行机构等因素对执行的促进和阻碍，形成了多样化分析视角。但其不足是对执行的内涵未取得一致，也未确认影响政策执行的关键变量。第三代政策执行研究侧重用定量分析、假设检验等科学方法建构执行知识，通过跨区域、历时性的多案例研究来探索执行过程的动态性知识。此外，正如学者所主张的，当前全球公共部门都在推进积极的改革，对评估、绩效以及服务外包等的关注也可谓是构成了另一种形式的“执行研究”。

国外的政策执行研究大致可以划分为自上而下、自下而上以及政策／行动连续统3个路径。自上而下的研究可以说是传统公共行政代表人物如威尔逊、古德诺（Goodnow）等人的行政学思想以及政治与行政二分原则的体现。由此，中央政府在政策制定过程中的作用，以及对政策执行机构施加控制的力度在很大程度上决定着执行成功。其不足是将执行简单化为一种行政过程，忽视了政治因素的影响；过于强调政策制定者而忽视执行主体和目标群体对政策结果的影响。利普斯基（Lipsky）被视为自下而上这一研究方式的创始者，巴雷特（Barrett）、本尼·杰恩（Benny Hjern）等人也是其中不可忽略的代表。他们的研究揭示出基层执行主体能够因其自由裁量权对执行过程和结果产生实质性影响。这一路径的缺陷在于过于强调基层政策执行主体的自由裁量权，忽视了决策者对其的影响；过于关注互动关系和策略的描述，没有解释行动者感知、参与和行为选择等为何会发生变化的原因。

政策／行动连续统的研究路径下也汇聚了众多的学者，如理查德·埃尔莫尔（Richard Elmorel）、弗里茨·萨尔夫（Fritz Scharpf）、瑞利、富兰克林以及斯托克（Stoker）等学者。诸如制度分析、政策网络以及统计和计量等有助于综合理解政策执行环节的研究方法得到了广泛的应用。这一研究路径以较为全面的视角将政策制定和政策执行相融合，同时还提出了一些影响政策执行的新变量。例如，确立了第三代政策执行研究的主旋律的戈津（Goggin）提出了政策执行的府际沟通模型，该模型包含两个自变量——联邦政府诱因与约束以及州与地方政府的诱因与约束；一个中介变量——州政府的决策后果与能力；一个因变量——州政府政策执行。该模型提出政府不同层级之间的沟通对政策执行非常重要。府际关系对政策执行的独特贡献在于关注了团体间相互妥协的问题，强调了政府间所表现出的独立特征，明确区分了各影响因素之间的制约关系。认为政策执行的结果实际上既取决于自上而下研究路径所关注的影响因素，又取决于自下而上研究路径所关注的影响因素，体现出在政策执行研究上综合视角的采用。另一代表人物萨尔夫则主张，政策的形成和执行不可避免地产生于具有各自利益、目标和策略的分离的不同参与者之间的多元互动。因而必须要关注对不同组织相互之间如何发生关系的研究。他们试图建构一种政策形成与执行过程研究方法，集中关注协调和合作问题，用以化解两方面的分歧：其一，政策执行是一种有目的的活动，需要按照其目标，对结果进行评估（自上而下）；其二，政策执行是一种经验性过程，需要根据其原因和条件提供解释（自下而上）。

1.3.5　政策绩效与评估

政策绩效指政策达成预期目标的程度和范围，以及导致的各种社会效果。政策绩效是政府绩效的有机组成部分，也是政策评估的重要内容。政策评估包括对政策制定的评估、政策实施的评估和政策绩效的评估等方面。政策评估一方面可以提供政策绩效的信息，另一方面对政策适应性、政策目标等的检视也是政策评估的内在构成，这种检视及修正也有利于政策设计质量的提升。

“政府公共政策绩效评估是指基于结果导向，运用科学的方法、规范的流程、相对统一的指标及标准，对政府公共政策的投入产出进行综合性测量与分析的活动”（贾凌民，2013）。政策绩效评估与政策评估有所不同，主要体现在两个方面：其一，政策绩效评估是对政府在特定的政策领域或一定时期内某项政策供给的成效的评价，是政府绩效的有机组成部分。其二，政策绩效评估更加强调利益群体对政策供给、政策价值和政策方案的满意程度，呈现结果导向的明显特征。对于政策绩效的现有界定，大致有两种路径：一种是基于政策绩效的结果导向，关注政策目标的实现情况；另一种则强调基于公共价值的政策绩效评价，特别关注政策利益相关者的评价。

政策评估随着政策科学的发展呈现出不同的内容。埃贡·G.古贝（Egon G. Guba）和伊冯娜·S.林肯（Yvonna S. Lincoln）可谓美国政策评估研究的权威专家，两人在其《第四代评估》一书中将公共政策评估理论与实践发展分为四代。其中，第一代政策评估理论盛行于19世纪末至20世纪30年代。这一阶段的政策评估者更多充当了技术性的角色，政策评估的目的是测量任何指定的变量，所以他们将这一阶段也定义为测量时代。第二代政策评估理论出现于20世纪30年代，这一阶段的政策评估者更多充当了描述者的角色，政策评估的目的是描述关于某些规定目标的优劣模式。第三代评估理论产生于1957年并延续至20世纪80年代，其特点不仅限于技术性和描述性的功能，而且评估者扮演评判员的角色，是以判断为特征的时代。前三代政策评估理论具有一些共性的缺点，突出表现为对科学方法的过分强调和对政策价值的相对忽略，这导致对政策所处具体情境的关注不足、政策评估缺乏灵活性，对定性评估也不够重视。第四代政策评估理论因卓有成效地关注到了前三代政策评估理论的不足而有所突破，具体表现在，重视政策评估中对多元价值及其差异的协调，并将这种协调活动看作是政策评估的关键内容。此外，第四代政策评估理论还体现出建构主义的倾向，注重在所涉评估各方之间创造共同的心理建构。这一建构的过程提供了各方充分发表见解与意见，以及政策评估者充分吸取意见建议的过程，从而达成各方在充分的沟通、协商和对话等基础上的共识建构。整体而言，前三代的政策评估理论秉持“事实—价值两分法”的基本原则，回避政策评价中的价值判断，而受到了学者较多的批评和质疑。第四代政策评估理论则由于其事实与价值相结合，以及对政策过程中的多元利益主体需求的重视和回应等突出特征而逐渐成为政策评估的主流选择。

从对政策评估历史发展阶段的分析可以看出，政策评估的含义可以从政策过程阶段的角度加以理解。具体而言，有3种相异的主张：事前评估、全过程评估和政策效果评估。事前评估发生在政策执行之前，是对政策执行及其结果的预测性评估，其重点聚焦在政策可行性和政策效果上。全过程评估强调政策评估应是对政策全过程的评价，因而包含事前、事中和事后评估在内。政策效果评估则着眼于政策执行之后的实施效果。这一理解与学者对政策评估秉持不同观点相对应，体现出了对政策评估研究的多样性和政策评估对象本身的多样化。这也客观上促成了政策评估主体的多样化。立法机关、司法机关、政府部门，以及传媒界、政策研究结构、政策研究学者和政策利益相关者等都是政策评估的重要主体。由评估主体作为分类依据，政策评估由此也可分为内部评估和外部评估。