2.2　文献回顾与述评

2.2.1　作为“双刃剑”的政策问题建构：从政策“序曲”到政策全过程

政策问题建构被作为政策过程的第一个阶段而得到一些学者的广泛关注。在政策分析的理论中，政策问题建构无疑是非常重要的。布鲁尔和德隆，1983等学者就主张，作为政策循环的第一阶段，政策问题建构对于其后进行的备选方案的形成、权威当局的政策选择，以及政策执行、评估等都具有基础性作用（Brewer and Deleon, 1983）。国内学者对政策问题建构的重要性也多有论述，政策问题建构是把社会问题转化为政策问题的过程，是政策过程开启的第一个环节，是形成政策并通过政策去开展社会治理的起点（张康之和向玉琼，2016）。

事实上，并不是政策科学研究者从一开始就对政策问题建构予以自觉的、恰切的关注。相对而言，早期公共政策研究学者对政策问题的关注不够深入。在他们看来，政策问题是既定的，更重要的是如何通过政策方案的形成来解决既定的政策问题。但是，随着政策分析和政策过程研究的深入，学者们逐渐认识到，一方面，政策制定者所面对的不是某个已知的问题，相反，他们必须确定并提出自己的问题（查尔斯.E.林希隆，1988）；另一方面，很多的政策失败都可以归结为对政策问题辨识的失败或者构建了“不良”的政策问题。在这样的实际情境下，对政策问题的研究逐渐得到学者的广泛关注。

如何定义政策问题？对政策科学发展演变的历史长河加以审视便可以发现，这也曾经历了一个变化发展的过程。很大程度上，传统的政策分析框架视政策问题为政策目标与现实情况之间的差距，从而将政策问题界定的过程等同于观察和测量政策目标与现实情况之间的差异。理性决策模型的要义就是在科学计算不同途径的成本与收益的基础上，得出解决政策问题、实现政策目标的最佳途径。但是，显而易见，政策目标并非总是相当明确，而是具有一定的模糊性。所以，政策问题在不同的界定主体上，也往往体现出不同的内容，政策问题建构作为一个过程也可能导致不同的结果。正如安德森深刻指出的那样，界定问题本身就是一个问题。⁽⁵⁾一方面，尽管一些社会问题正如金登所说因一些指标和数据的体现而实实在在地存在，但并不一定能够上升为政策问题。另一方面，即使某一社会问题获得足够的重视而进入政策制定者的考量之中，由于“解释者”的主观建构，这一社会问题被界定为何种性质和程度的政策问题依然具有不确定性。更重要的是，政策问题的建构会直接影响之后的政策方案选择和政策行为。在这种认识背景下，政策过程理论的各个新的框架也无不体现出对政策问题界定和构建的重视。正如赖希所言，最重要的方面不是对问题解决备选方案的评估，而恰恰是问题建构本身（Reich, 1988）。

一般认为，对政策问题内涵的界定首推德瑞。德瑞在其出版于1984年的《政策分析中的问题界定》一书中，对政策问题进行了系统的研究。德瑞认为，在政策分析的情境下，政策问题界定是政策分析主体面临的最重要且要求最为严格的任务。一方面，政策问题界定不仅仅是对一组事实或观念贴上标签，更重要的是，政策问题界定至少应包括以下内容：对不良或不符合需要的情境的原因及后果的分析描述，以及问题如何得以缓解或解决的理论主张（德瑞，1984）。德瑞关于政策问题界定的认知与众多政策学者的主张一脉相承。有学者总结了政策问题建构的两个准则。第一个准则是，政策问题不是既定存在的，而是分析与建构的；第二个准则是，基于实际情况的政策问题建构必须回答问题得到解决的可行性标准与价值标准（Schon, 1977；Wildavsky, 1979；Lindblom and Cohen, 1979；Dery, 1984；Dunn, 1988）。

政策问题建构可以从政治过程和政策过程两个角度理解。在不同的政治与行政原则下，政策问题建构权的归属也往往有所不同。张康之（2013）指出，政治与行政一体化的情况下，政策问题建构权的归属主体并不明确，但在政治—行政二分原则的背景下，由于行政部门的职责是执行政策，所以政策问题建构权被归属于政治部门。然而，行政权日益扩张的不争事实使得行政部门逐渐获得了政策问题建构的权力。根据德瑞的观点，在政策分析领域，政策问题建构是一个分析建构的过程，政策分析者关于问题的建构或界定是众多的输入到政治过程中的其中一个方面。而在政治领域，政策问题建构是一个政治建构的过程。也即是说，关于既定问题的适合的解决方法的合法化是一个政治过程。尽管存在分歧，政策问题是“建构”而非“既定”的观点，都要求对政策问题的界定必须体现“改进的机会”，不论政策问题建构被视为一个政治过程，抑或政治过程的产物（Dery, 1984）。

政策问题建构权的研究是政策问题研究的重要内容。政策问题建构是政策过程的起点，决定了政策的性质以及政策工具的功能。然而，在现代社会呈现出的中心—边缘特征的治理结构下，政策问题建构是一个自上而下的过程，整个社会治理是自其中心地带开始的。由于在信息、资源、技能和专业化等方面的独特优势，活跃于公共领域中的政策精英往往掌握着政策问题的建构权。由此，政策问题建构权的研究亦构成政策问题研究的重要方面。

政策问题的复杂性和政策问题建构的艰巨性使得学者意识到政策问题建构是一把“双刃剑”。纳维尔（Neafville）和巴顿（Barton）在其《政策问题建构的迷思》一文中指出，政策问题建构的作用具有双面性。一方面，它可以给政策形成提供富有创造力的灵感和将社会价值转化为行动建议的路径，从而可以通过形成新的政策来解决社会经济变革带来的具体问题；另一方面，也可以通过隐瞒存在的突出矛盾和现实情况，使得有利于强大利益集团但却不符合广大群体利益诉求的政策合法化，或者形成“不良”的政策问题界定。

霍佩（Hoppe）关注到了政策问题分类的重要性，这对学者后续的研究提供了有益的参考和基础。当然，霍佩也认同，政策问题类型学最初从政策分析领域获得关注并取得优势，还得归功于1972年洛依对分配政策和再分配政策问题的区分。霍佩（1989）依据“知识的确定性程度”和“相关标准的接受程度”两个维度区分了四种不同的政策问题类型（图2-2）。

结构良好的问题。政策制定者具有高度的确定性和共同的价值取向。

结构适度的问题／目标性问题。具体来说，存在两种截然不同的形态：一种情形下，政策制定者对相关标准具有高度的认同，相应的价值冲突并不激烈，但在具体资源的分配以及采取的具体途径、方法方面存在分歧；另一种情形下，政策制定者在确定性知识等方面能够保持一致，但是他们却在重要的价值取向等方面存在分歧。

结构不良的问题。卷入其中的决策者数量较多，涌现出的问题解决的备选方案较为丰富，决策者之间因不同价值取向而存在一定的冲突，进而导致政策结果难以估计。

威廉·邓恩（William Dunn）的政策分析方法对政策问题建构予以了极大的关注。源于此，学者大多认同其对于政策过程一般程序的划分是以政策问题为核心做出的。邓恩提出政策问题可以划分为三类：结构优良的问题、结构适度的问题和结构不良的问题。不同的政策问题在其决策者数量、备选方案数量等要素方面存在差异（表2-7）。

对于政策问题，根据划分依据的不同还有多种分类。如按问题领域可划分为政治类政策问题、经济类政策问题和社会类政策问题等。依据问题的层次，还可以划分为地方层次政策问题、中央层次政策问题和全球性政策问题等。

现实情境中，很多政策问题往往都属于结构不良的问题，这对于政策问题建构的过程提出了严格的要求。政策问题建构的程序主要包括如下几个方面：①对具体问题特性的深刻全面的感知；②对政策问题的系统诠释；③判断问题性质与所属领域；④建构和表达政策问题。

政策问题建构的方式和政策问题建构的程序密切相关。邓恩认为问题构建的方法是更高层次的方法（higher-order），具有元方法（metamethods）的特性。学者提出了众多问题建构的方法。邓恩的“政策论证”（policy argument）方法就是通过借鉴图尔敏关于论证结构与论证模型的研究，通过使用有效的数据、观点、正当的理由等来构造和解析复杂的政策问题。边界分析法（boundary analysis）则试图通过划定研究问题的边界来处理特定的政策问题。此外，常见的政策问题建构方法还包括头脑风暴法（brainstorming）、因果模式（causal modeling）、类别分析法（classificational analysis）、事件分析（events analysis）以及层级分析法（hierarchy analysis）等。

如前所述，由于政策问题是一种主观认定，所以构建政策问题的方法比解决政策问题的方法更重要（威廉·邓恩，2011）。当前，经济社会问题和政策环境日趋复杂，影响政策问题本质、范围和严重性等的庞杂因素往往难以穷尽，传统公共行政以政府为中心的政策问题建构的单一线性模式日益难以满足需要，客观上要求基于“相互依赖的行动者之间，在某种稳定的社会关系类型的基础上形成政策问题与政策方案”（Kickert et al.，1997）。审视当下的政策实践，政策问题界定边界模糊、政策问题界定公正性缺失以及政策问题界定方法不够科学等问题普遍存在。随着信息技术的迅猛发展，网络正在塑造着一个似乎与自然和社会并列的虚拟世界，这也将为政策问题建构提供新的模式。

2.2.2　政策设计：从理性规划的“艺术”到引入社会建构思想

2.2.2.1　政策设计的内涵

政策设计被称为一门联结“可操作的方法”与“可实现的目标”的艺术（David Weimer, 1993），这无疑是对政策设计作用的形象描述——为了实现特定的政策预期目标，应该选择怎样的政策工具或政策工具类型。也即是说，通过怎样的具有可操作性的方法能够确保政策目标的有效实现。怀特曼（Whiteman）从经济学的视角对政策设计进行了定义，他认为政策设计是指通过政策规则影响行动者预期的行为。采取博弈论视角的学者认为，政策设计是一个在动态博弈中寻找最优策略的过程（Charles Whiteman, 1986）。还有学者从学习的视角出发，将政策设计定义为政府用以解决集体困惑的尝试（Colin Bennett and Michael Howlett, 1992）。英格拉姆和施耐德从政策科学的角度指出，作为动词的“政策设计”，指形成政策方案的过程；作为名词的“政策设计”则指试图实现政策目标的逻辑（Anne Schneider and Helen Ingram, 1988）。

政策科学发展历史中，有很多重要的研究主题都曾经历被忽视，继而又引起广泛关注的命运。政策设计也曾是政策科学中相对被忽视的领域。然而，随着政策执行和政策评估研究的深入，越来越多的研究者发现政策设计具有影响政策执行和政策效果的重要作用。政策设计首先与政策制定内在联结。这一意义上，政策设计无疑对政策过程的其他各个阶段有着重要的影响，它不仅对成功的政策执行至关重要，也成为政策评估的重要标准。然而，政策制定也可以看作是由不同阶段构成的政策子循环，这一意义上，政策制定就是政策过程。萨巴蒂尔（2004）就明确指出，“公共政策的制定包括：界定问题，将其提交给政府，由政府寻求解决的途径；政府组织形成若干备选方案，并选择政策方案；方案得以实施、评估和修正”。这启发我们，对于政策设计的研究要超越传统政策科学“自上而下”研究途径将政策制定视作由“上层规划和制定”而由“下层行政官员或职员执行”的主张，置其于政策过程的理论视角下，将政策制定、政策执行以及政策评估等结合起来。

林德布洛姆曾惊讶于人们对政策制定问题的长期忽视，认为直到20世纪80年代，该问题才被政治科学家重新纳入对政治体制的分析之中。他关注到的政策制定的两个“压倒一切的问题”——政策功效与民众监督，实际上触及了提高政策设计的努力。由此他特别重视信息和分析在政策制定过程中的作用。科恩（Cohen）、马奇（Morch）、奥尔森（Olsen）提出“垃圾桶”模型来解释组织中政策制定的过程，“有组织的无政府状态”下技术不清晰、偏好选择存在问题、人员流动性以及管理时间而不是管理任务等特征使得政策制定受到结构性因素和个体行动的共同影响，这也为作者识别政策设计内涵的测量维度提供了有益借鉴。

与政策问题建构相同，政策设计也是一个复杂的过程。施耐德和英格拉姆指出，政策设计往往根据主流观念、经验和知识生产而成，是一个有意比较、精心挑选的过程。这或许也正是为何有很多的学者使用“政策设计”这样的构念、理念来理解公共政策制定的原因。设计的目的在于确保公共政策的理性和可操作性，政策设计因此被理解为一种理性规划，其中的关键是选择最适合于政策目标的政策工具（Arthur Ringerling, 2005）。

和政策问题建构一样，政策设计过程中也涉及不同的主体参与。特别是随着政策问题的复杂性、模糊性的日益凸显，作为政策目标实现与政策工具选择之间的“桥梁”的政策设计，也必然被赋予更重要的地位和作用。为了进行更好的政策设计，引入社会建构的思想显得更为必要。政策设计应在协商与学习的过程中自然产生，政策设计是一个互动、开放的过程，既不同于“自然生成”，也拒绝所谓的“理性规划”（Jan-Peter Voss et al.，2009）。此外，策略性与规范性的统一也十分必要。政策设计的策略性是指通过更理性的技术手段制定出“更有效的政策”，规范性则指通过政策设计实现特定的价值追求即“更好的政策”。如果说政策科学的研究长久以来定位在前者的话，那么后者正成为越来越多研究者关注的重点，推动民主政治的政策设计日益成为政策研究中的重要议题（朱亚鹏和李斯旸，2017）。

国内学者对于政策设计的关注也较多，早在1995年，陈振明教授就通过对市场经济条件下的政府决策行为的研究，提出要通过改善公共决策系统来提高公共政策质量的主张。纵观已有研究，对政策设计内涵的界定体现为三个路径：其一，主张政策设计是对政策好坏程度的主观的价值评判；其二，将政策设计与政策的成本收益内在联结，以政策实施的成本收益来审视政策设计；其三，重视政策合法性和政策效率对于政策设计的意义，用政策的合法性和政策的效率来衡量政策设计（质量）。范柏乃和张茜蓉（2015）在借鉴学者已有研究的基础上，提出了政策质量内涵的三个维度：合理性、可行性和利益相关者诉求满足程度。卓越在《公共部门绩效管理》一书中，将公共政策的质量等同于有良好的配置效率和制度效率。丁煌（1995）认为高质量的公共政策具有合法性、合理性、明确性、协调性、稳定性、连续性、科学性，目标具有弹性以及公共政策之间能够良性循环的特征。

2.2.2.2　政策设计的影响因素与测量

政策设计的影响要素是多元的，政策制定的环境与机制都对政策设计产生影响。林恩（1987）指出，公共政策制定受到组织、机构、利益集团的限制，甚至受到社会和文化的影响。林德布洛姆（1988）关于政策互动的分析揭示出，信息流动的频率高低、周期长短以及流动渠道的畅通与否都关系到政策设计质量。学者针对社会福利政策的研究也揭示出，制度环境、制定规则、信息资源、协同合作、政策主体和国家资源等六个方面是影响社会福利政策设计的主要因素（王云斌，2014）。在影响政策设计的外在因素方面，学者提出政策情境不仅对政策制定而且对政策执行都有重要影响。

政策设计的测量是对政策制定过程的评价。不同学者提出了不尽相同的评价标准（表2-8）。邓恩（1981）主张从政策的效果、效率、充足性、公平性、回应性和适宜性等方面评价政策设计。格拉弗森（Graversen, 2008）和凯伦（Karen, 2008）则更加强调适当性、准确性、时效性、可得性、可比较性以及协同性等评价维度（表2-9）。斯卡塔西尼（Scartascini）和施泰因（Ernesto Stein）等学者提出的政策设计评价标准，不仅关注到了政策的适应性、协调性和公平性，还将政策稳定性和政策执行纳入其中。梅纳德和瑞格哈弗（Maynard，Ruighaver）根据两个深度案例研究的结果，提出了以可持续性、可移植性、有效性、可靠性、功能性和可用性为主要指标的政策设计评价标准。

自20世纪90年代起，施奈德和英格兰姆两位学者将社会建构概念引入政策设计的理论研究，提出了政策设计的九个构成要素：问题界定和追求的目标；利益和义务的分配；目标群体（在某政策领域中受到或可能受到政策影响的行动者）；规则（政策指令，说明谁做什么、什么时候、有什么资源、合格标准等）；政策工具（对于机构和目标群体根据政策指令行为的奖励或惩罚措施，能够改变代理机构或目标群体的行为，解决公共问题或实现政策目标）；实施结构（整个实施计划，包括机构责任和资源的激励机制）；社会建构（世界构造，现实镜像，人们感受现实的模式）；理性化（用于政策辩论的显性或隐性理由）；潜在假设（关于逻辑结构或人与组织能力的显性或隐性假设）。

著名政策科学学者盖伊·彼得斯对公共政策设计进行了深入的研究，提出了新政策设计的观点。一方面，他对政策设计的内涵进行了阐述，并且富有热情地就为何对公共政策感兴趣的人值得对政策设计加以特别考虑这一问题做了一个概括性的叙述；另一方面，他还更新了政策设计的研究历史，特别是以其独特的特点区分“新”与“旧”的政策设计。对于彼得斯来说，政策设计不仅仅是政策制定的另一个名称——实际上，一些学者尽管使用政策设计的概念，但实际上将其视为政策制定的同义词，而且“应该被视为是对政策制定的应有思考方式的一个重要选择”。作为政策科学的一个特定子领域，对政策设计的重新关注是十分重要的，因为它促进了对公共政策更为自觉、系统的思考，而不是渐进式的修补。政策设计不同于其他形式的设计科学，因为它必须处理各种各样的人类行为，但尽管如此，其理念依然应该是，更加系统、富有分析性的思维有助于产生更好的结果。

彼得斯的研究不仅将政策制定和政策设计做了区分，而且至关重要的是，他还将政策设计与政策问题建构这两个政策过程中的关键环节联系了起来。他主张，政策设计的一个至为关键的优点是，它支持更优的解决复杂或“邪恶”问题的方法。其中包括寻找解决问题的关键工具的“旧”技术官僚方法，以及包括解决政策问题的“新”战略，通过关注问题的“缩小”维度，以简单的方式解决复杂性问题。为此，彼得斯提倡一种允许创新和政策措施从设计过程中产生的模式，而不是由一个固定的既有战略或者一个线性轨迹的方式来预先设定。新的形式包括推动合作和工具创新等，而重要的新考虑还包括政治现实和道德问题给工具选择带来的困难。彼得斯的这些观点和主张无疑是在对当前政策现实环境的深刻理解和把握的基础上做出的。我们也确实明显地体会到了当前政策所面临的复杂情境。为此，政策设计需要实现一些重要的背景、方向和过程方面的变化，通过更加开放和富有创造性的过程，促进更好地适应当下情境的复杂性。就背景而言，需要从预先假定到明确考虑背景；需要从固定的、机械的设计方式转向敏捷的风格和策略。更多的时候，还需要从对短期策略的考虑转向对长期策略框架的关注。彼得斯指出，在不抛弃所有传统设计理念的情况下，与旧政策设计相比，新政策设计是伴随着从政府管制到合作治理的总体转变，而提出的相应的努力方向。

2.2.2.3　优化政策设计的途径

针对改进和优化政策设计，学者提出了各种建议，如改进决策观念，优化决策环境、建立和完善政策制定系统以及健全运行机制等（邱汉中，2002）。也有学者从制度分析的视角，提出提高公共政策设计的质量，需要考虑其制度含义中的激励机制，且要使不同政策的激励机制相互衔接（陈志华，2004）。现代性公共政策理论认为，提高公共政策的合法度和提升公共政策的工具理性程度是提升公共政策设计质量的两大策略。还有学者主张，公共行政的话语理论提出了提升公共政策设计的第三条道路。这条道路倡导在公共能量场中通过保证参与者话语的正当性来提升政策质量（曹堂哲和张再林，2005）。

2.2.3　政策问题建构、政策设计与政策绩效间关系的有限探索

政策设计和政策执行的最终目的都是实现既定的政策绩效。由于对政策设计的构成要素缺少研究，关于政策设计与政策绩效之间影响机理的研究也因缺失根基而较少。部分学者在政策类型的视角下开展了一些实证研究，更多的相关研究则较少使用严谨科学的研究方法，定性的泛泛而谈的研究较多。

刘海波和靳宗振（2011）基于科技政策的特殊性，构建了科技政策过程的ICD3PA模型⁽⁶⁾，讨论了政策设计质量的五条标准，但没有进一步开展科技政策设计质量的测量研究。同样基于对科技政策的研究，李侠和苏金英（2008）则从测度主体、政策工具等关键方面入手，构建了包含四个维度的科技政策设计质量测度体系：政策结构（结构与功能维度）、政策立场与观点（政治伦理与阐释的维度）、政策绩效（经济维度）以及政策制定的方法论、认识论与本体论（形而上维度）。范柏乃和张茜蓉（2015）对政策质量的测量进行了卓有成效的研究，不仅阐释了政策质量的内涵，而且构建了政策质量的测量框架与测量指标，并运用模糊综合评价法对杭州市家用轿车限牌政策质量进行了实际测量。段忠贤（2014）的博士论文对自主创新政策质量、执行力对自主创新政策绩效的影响进行了实证研究。

在政策分析中推行绩效评估，并且以政策绩效最优化为要求而改进政策制定和政策设计的方法与流程，是公共政策理论研究和实践中一个无可规避的重大问题（秦德君，2007）。事实上，政策设计是提升政策执行力的必要前提和重要基础，而政策执行力是评价政策设计的重要方式和检验标准，这一主张可以说得到了学者的广泛认同。质量不高的公共政策，不仅政策自身的损耗大，而且严重影响公共管理绩效和政策绩效。政策设计对政策绩效具有显著的影响，而政策设计对政策执行力也具有重要的影响。由此，政策设计，以及作为中介变量的政策执行对政策绩效都具有显著的影响。

关于政策执行与政策绩效相关关系的研究较为丰富。首先，对政策执行力测量的研究，涌现出一批高质量的学术成果。有学者以地方政府合法性为导向，依据公共政策执行过程的特点，以政策目标共识、学习与成长、政策执行流程等为测评维度，提出了地方政府公共政策执行力测评指标体系，其主要维度是：政策目标共识、政策学习与成长、政策执行流程和政策执行成效。测量的指标层包括28项具体指标（丁煌和梁满艳，2014）。此外，对于政策执行的研究，学者还关注到了几个独特的方面：一是有学者探讨了“关系运作”对地方政府政策执行力的负面影响，主要有“侵蚀政策执行制度的权威性和公信力、破坏正常的政策执行机制、扭曲政策执行应有的社会心理基础、异化政策执行者的职责和加剧政策资源的分配不公”；⁽⁷⁾二是提出不同政策类型的执行往往体现出不同的冲突情况和执行偏差。里普利和富兰克林基于其政策划分，对不同类型政策执行中的偏差和冲突进行了研究。研究揭示出，由于再分配政策往往涉及重大利益、权力的重新配置，因而在其政策方案形成环节，不同的政策意见之间就已经开始频繁发生激烈的冲突与争论。在其执行过程中，冲突、争论甚至质疑和反对的情况依旧存在，即便是合法化后的政策方案在执行环节还是会面临复杂而困难的局面，利益相关者之间的博弈随处可见。既有利益的拥有者出于对自身利益的设防和保护更容易形成利益结盟，联盟之间的互动则往往导致政策执行出现偏差或者政策微效甚至政策失败。这种体现在再分配政策形成和执行中的冲突和执行难情形，比竞争性政策的要明显严重。

国内学者基于政策类型和政策过程视角就政策执行与政策绩效的关系问题进行了一些研究，取得的最新成果可以总结为两个方面。一是更新研究框架的主张。有学者呼吁在对不同政策类型的执行过程所具有的普遍特征和特殊方面进行仔细识别的基础上，对政策执行难问题的影响因素进行实证研究。二是提出了影响政策执行与政策效率的关键变量。特别是在政策过程视角下将政策类型、执行结构和执行层级视为影响政策执行的内在变量；将信息交换、社会监督等纳入影响政策执行效果的变量范畴（朱德米，2015）。魏姝借鉴洛伊的政策分类框架，运用多案例比较研究方法，对中国背景下政策执行问题进行研究，得出如下结论：分配政策执行中的偏差更多的是由政策本身的因素造成的；构成性政策执行则更多的受不同执行机构之间的沟通和协调情形的制约；规制政策执行难度大，影响其有效执行的关键因素是规制对象的特点，以及能否有效控制规制者与被规制者之间的利益合谋。魏姝对再分配政策执行过程的研究，所得出的结论与里普利和富兰克林基于其政策划分的研究结论，可谓共同解析了再分配政策执行中的博弈和利益合谋行为。魏姝（2012）的研究指出，这种博弈与合谋的结果往往是政府、生产商等强势主体获得博弈优势并共同瓜分政策利益，并进一步导致政策执行偏差或失败。印子（2014）以农村社会保障政策执行为例，基于豫南某镇低保政策的实践，讨论国家政策在基层治理架构中的实践机制。研究发现，由于低保政策的再分配属性，低保政策执行面临行政资源与执行动力不足的制度背景约束。乡镇政府对低保监管政策的选择性执行与优先排序执行，最终导致低保政策执行停滞；富人治村主导下的治理模式则导致权力—利益网络垄断并侵蚀政策资源，原有的政策目标被置换或消解，自然而然形成各种执行偏差，治理消解行政成为农村政策执行偏差的实质选择。林梅（2006）运用博弈分析的工具以淮河污染防治为例对社会政策过程中不同政策主体之间的博弈进行了分析。其结论是：外在的信息资源的共享与可获得性，以及内在的德性水准都影响并导致政策主体不同的行为选择；对政策的认知和理解程度，以及既有的文化、伦理和制度等因素，也是影响政策执行与政策成效的重要因素。郭小聪和李洪涛（2010）以广州市农村社会养老保险政策为个案对社会政策执行过程中的合作治理进行了分析，探究了影响农村养老保险政策执行效果的具体因素，提出治理主体的意愿和能力会对政策执行效果产生显著影响，因而需要强化各个治理主体之间的合作治理，加强基层治理主体的“能力”建设，并且增强“官民互信”。

2.2.4　社会政策与农村最低生活保障政策过程的研究

社会政策是历史的产物，而不是逻辑的产物（Alcock, 1999）。这一观点不仅阐述了社会政策产生的根源，也对社会政策的学术研究提出了要求——必须关注具体社会政策所处的政治、经济、制度甚至文化背景。同时，社会政策与政策行动往往紧密相关的事实则提醒我们，与政策执行研究一样，“‘中层理论’应当成为我国社会政策研究的基本理论取向”（姚俊，2012）。如前所述，德国社会政策学者阿道夫·瓦格纳（Wagner Adelph）最早给出了社会政策的定义。作为历史的产物，社会政策的内涵随着社会的发展进步发生了很大变化，形成了两种具有代表性的观点。在英国、美国等学术界占据主流位置的观点认为，社会政策是政府制定的以直接满足公民基本需要为目标的健康、住房、公共服务、社会保障以及教育等领域的政策总和。另外一种观点主要在社会政策研究的发源地——德国占据主流位置，主张社会政策主要指“政府关于就业、劳动力和劳动力市场管理的政策”（姜照辉，2012）。

社会政策研究在创立之初更多的归属于政治经济学的学科范畴。其后英国费边社的社会改良主义对社会政策的发展与研究产生了重要影响：以满足公民基本需要为导向的增进社会政策有效执行的研究逐渐获得重视。20世纪70年代以后，学者开始关注到多元社会主体参与社会政策制定和实施的过程，从而提出了福利多元主义模式。总体而言，社会政策形成过程、执行与结果评价等始终构成社会政策研究的核心内容。吉尔伯特等学者在研究社会政策实施中的福利传送问题时指出，“一些社会福利传送存在分割性、不连续性、不负责任和不可获得性等问题”（王思斌，2009），这些都影响着社会政策实施的效果。这种重视政策利益群体地位和重要性的研究视角对构建社会政策设计和政策绩效的评价维度，更好地考察社会政策的社会治理功能具有重要参考价值。

社会政策的本质是什么？如何发挥社会政策的应有功能？已有研究表明，社会治理功能是社会政策的本质属性，“社会政策的社会治理功能内在地包含治理性的政策制定、治理性的政策实施以及具体社会问题的解决”（王思斌，2016）。有效实现社会政策的社会治理功能必须在社会政策制定、社会政策实施环节增强其治理性。这涉及政府在政策制定、社会政策价值建构、社会政策决策和社会政策的有效执行等具体环节的治理能力的提升。

国内学术界对社会政策的研究现状可从研究视角、研究侧重和研究方法等方面进行简要梳理。从研究视角看，目前我国社会政策研究大致有四种视角：社会公正视角（以公正作为社会政策的理论基础）、社会价值视角（社会价值是社会政策价值取向的基础）、工具理性视角（关注社会问题的控制、社会需要的满足及社会机会的保障）和阶段论视角（关注社会政策的阶段差异）。就研究侧重而言，体现出两种基本倾向：过度操作化的政策倡导和评介西方学术成果和理论。就研究方法来看，规范性研究较多，实证性研究较少。实证研究中主要使用的是调查研究、实地研究、文献研究与制度分析等研究方法，其中也确实涌现出了一批较为规范的实证研究，但是还远未能形成与国际接轨的研究方法体系（袁同成，2012）。从政策过程的角度来分析社会政策问题建构，在社会政策的研究体系中表现出独特的作用和意义。例如，有学者以农村社会养老保险政策为例，通过对该政策实施的具体分析，得出的几点结论为后续研究提供了有益借鉴：①政策过程体现为政策主客体之间的双向互动，这种互动过程的具体情形影响社会政策执行的效果，特别是必须正确理解政策客体在政策执行中的能动作用，如政策客体对政策本身的认同或质疑能够促进或阻滞社会政策执行过程。强调政策客体的政策认知程度，及其对政策过程的影响，无疑是十分重要的观点。②政策过程还受到情境因素的制约；作为持续的动态过程，只有符合具体政策环境和情境因素的政策设计和执行安排才能确保政策过程的有效，以及政策目标的达成。此外，已有的对社会政策设计的相关研究也为本书提供了良好的参考。王云斌（2014）提出了社会福利政策质量的评价标准：政策过程完整、执行效率和目标群体满意度高，能够提高广大社会成员的物质和精神生活水平，符合大多数公民的根本利益。

就社会政策研究的范式来看，体现出从再分配型到发展型社会政策的演变。20世纪90年代中期以来，OECD国家实施了包括儿童教育和服务等在内的一系列新的社会政策，有效遏制了群体收入差距扩大的趋势，并且新的政策价值取向下的政策实施，发挥了救助和引导的双重效果，减少了社会救助规模，促进了就业水平，由此这些政策被称为“积极的社会政策”，也被视为发展型社会政策。向德平（2010）基于我国社会政策发展实际提出“社会政策既具有修复性，也具有发展性”的主张。就我国社会政策的研究而言，这的确既是一个重大的理论课题，也是一个重要的现实问题。有学者主张，包容性政策过程是当前国际公共管理变革的方向。所谓包容性政策过程，强调政策全过程中的群体参与程度和政策结果的公平性。包容性政策过程视不同群体特别是边缘群体的利益、需求、偏好等恰恰是决策信息的重要构成。

最低生活保障政策（以下简称低保政策）是旨在保护最低收入群体基本生存权利的一项不可或缺的社会救助安排，同时也是政府调节社会分配、减少贫困、实现社会公平的一种政策手段，被誉为社会最低收入群体的最后一道“保护网”。农村低保政策是政府对年人均纯收入低于当地农村居民最低生活保障标准的农村常住居民实行的一种规范化的基本生活救助制度，是我国社会保障制度和农村社会救助制度的一项重要内容。作为解决农村贫困群体基本生活问题、实现社会和谐发展的具有伦理属性的重要政策安排，农村低保政策以社会公平、国家干预与社会保障等为理论基础，体现了基本生存权人人平等、国家须对民生负责的原则，是社会保障本质的最集中体现。就其基本功能而言，是保障农村居民的生存权和发展权；此外，也兼具维护社会稳定和调节收入差距的扩展功能。农村低保政策的基本特征体现在三个方面：一是明显的选择性特征，即以收入低于当地农村居民最低生活保障标准的人群为补助对象，要求保障标准和政策所附加的各项福利不宜过高，以免对社会公平和效率产生破坏作用；二是明确的目标性特征，即农村低保政策的运行是一个合理确定受益标准并根据确立的受益标准合理、准确地核定受益者进而予以补助的过程；三是精准的弥补性特征，即通过救助将农村居民最低收入家庭的收入提高到某一水平，保障其基本生活需要，因此在政策实践中以低保指导标准为依据确立补助水平，采用分类差额补偿方式，不同受助对象因具体情况的不同得到的补助金额存在差异，而且只要收入水平超过低保指导标准，就可以中止补助。

国外一般将低保政策归入社会救助或社会福利范畴，其目的是通过贫困救济等举措保障特殊困难群体基本的生存权，兼顾促进社会公平的目标。早在工业化初期，社会救助制度已作为一项重要的社会政策在德国等国家建立发展起来。国外学者对社会保障政策的研究，最初源于经济学家，更多的关注的是社会保障政策对储蓄、经济增长和福利效应等的影响。货币主义代表人物米尔顿·弗里德曼（1950）专门针对贫穷问题提出了“负所得税”理论，其实质是通过补贴穷人的收入来扩展所得税。从社会保障政策的保障水平测算来看，强调通过确立适度水平达到既能尽可能满足基本保障功能，又能够最大效度减轻其对经济发展的负面影响的效果。安东尼·吉登斯面对再分配问题时，提出了“可能性的再分配”的主张，用以最大程度上取代事后的再分配。吉登斯倡导积极的福利政策，并主张福利政策不应该完全由政府来创造和实施，而是由政府以及包括企业在内的其他机构来共同合作提供。戈斯塔·安德森的社会投资理念在20世纪90年代中期影响很大，特别是在欧盟社会政策的讨论中。安德森主张通过社会政策创新来应对经济和社会条件发生变化之后的欧洲福利政策面临的危机。其关于社会政策要由消极的收入补助政策转变为积极的社会政策的观点影响深远——欧盟关于社会政策是一种潜在的生产要素的主张就源自此处。

就国内学者的研究来看，农村低保政策的基层实践逻辑是学者较多关注的一个方面。梁晨（2013）通过对村庄个案的低保政策实施的实际体察，在微观层面揭示了低保政策执行偏差和政策目标置换的影响因素，包括村庄内在因素和外在行政因素，其中最主要的因素是上级政府下达的行政任务，特别是乡镇政府在其中扮演着重要角色。这一研究诠释了行政力量的强大影响和“行政社会”的逻辑。政策变通的结果导致干部与村民、政府与社会的摩擦和冲突。

此外，学者也关注到了农村低保政策的反贫困效应及其影响因素。韩华为和徐月宾（2014）基于2010年中西部五省大样本农户调查数据的研究发现，尽管在降低和消除保障对象的绝对贫困方面，农村低保政策的效果明显，但对总样本和应保样本的减贫效果依然有限。覆盖率低、瞄准偏误高，以及救助水平不足等突出问题严重限制了该项政策的减贫效果。

近年来，对农村低保政策运行绩效评价、运行效能评估的研究逐渐增多。何晖和邓大松（2010）的研究关注到了低保政策目标的实现程度和分省区低保政策的运行绩效。他们通过对中国省区之间低保政策实施绩效的评价发现，作为一项具有再分配属性的政策设计，尽管政策绩效逐年有所提升，但依然与“应保尽保”的目标存在不小的差距。此外，不同省区之间的政策实施绩效参差不齐，存在明显的差异性和层次——这也促使学者关注低保政策的空间正义问题。此外，还有学者对城市低保政策运行效能评估进行了研究。王伶和邓大松（2015）基于公众满意度和公共教育支出绩效指标体系，构建了城市低保政策运行效能评估的六组模型，并通过比较确立最优模型。根据研究结果提出了提高低保群体政策认知、规范审批程序、健全城市低保动态调整机制和关注低保边缘群体等四个方面的对策建议，为进一步提高城市低保政策运行效能提供了指导。韩克庆和郭瑜（2012）对“福利依赖”问题进行了探究，认为目前城市低保政策尚不存在“福利依赖”效应。何植民（2013）运用自主构建的农村低保政策实施绩效评价指标体系及权重系数对该项政策绩效进行了评价并根据分析结果提出了若干建议。该研究提出了评价农村低保政策的五个最为重要的指标，具体涉及家庭可支配收入、家庭人均消费额以及低保财政支出占地方财政支出比重等方面。

精准脱贫领域，学者在近三年内的研究成果较为集中。虞崇胜、唐斌、余扬等（2016）就精准扶贫与精准脱贫的内涵区分做了研究，认为精准扶贫强调的是发挥扶贫主体的作用，通过扶贫主体帮扶贫困者脱贫，而精准脱贫意在通过一系列的脱贫机制使贫困者具有自主脱贫的能力。二者相结合构成当下整个扶贫议程的基本内容。王朝明和王彦西（2018）着重分析了精准扶贫与精准脱贫的相关内涵及其内在逻辑联系，并且对扶贫瞄准机制的演化过程进行了梳理刻画。吴江华（2017）就精准脱贫中影响精准的问题与对策进行了探索性研究，提出目前精准脱贫中尚存在基层党组织建设薄弱、“穷根”差异性大等影响脱贫精准的紧迫问题。万君和张琦等（2016）就我国连片特困地区精准扶贫及脱贫问题进行了研究，主张应积极促进精准扶贫精准脱贫与片区攻坚融合发展的实现，构建精准扶贫与片区攻坚融合推进的新机制。学者就精准脱贫战略的实现机制展开了深入的探讨，虞崇胜等（2016）主张应通过加大行业扶贫投入力度、促进“生存型”基础设施建设向“发展型”基础设施建设转变，通过完善脱贫成效评估方式和精准脱贫退出机制等措施来确保真正实现精准脱贫的战略目标。许源源和彭馨瑶（2016）基于系统思维对精准脱贫开展了研究，认为在精准脱贫过程中，存在扶贫主体缺少合力、贫困农民权利缺失、扶贫资源缺少整合等问题。丁赛、李文庆、李霞（2017）阐述了精准脱贫退出机制的实施、效果评价和存在问题。他们提出了民族地区贫困退出实施过程中主要存在的四个问题，即如何精准量化退出标准依然存在一定难度，帮助贫困脆弱性人群降低返贫风险的工作任重道远，贫困人群的脱贫责任感和自我发展动力有待提升，地区收入分配差距关注不够。李忠斌（2017）构建了“生态资源—生态产业—山地旅游—精准脱贫”的生态资本运营机制。胡洁怡和岳经纶（2017）提出要针对农村贫困的脆弱性建立社会支持网络。谢宝剑和刘少楷（2017）提出要对更容易陷入区域整体性贫困状态的省际边缘贫困地区实施整体性治理。虞崇胜等（2016）学者建议通过合理设计好评估机制，尽早形成详细的第三方评估指南或细则。刘学敏（2017）认为，第三方评估机制弥补了政府自我评估的缺陷，从而提升了政府的公信力。它是新时期政府创新管理方式的重大措施。

2.2.5　简要述评

总的来看，学者对政策问题建构、政策设计给予了较多的关注，也取得了一定的研究成果。

一是对政策问题建构、政策设计在政策过程中的地位和功能给予了中肯的认定。尽管对政策问题建构的含义持有不同的观点，但不仅传统政策科学的代表学者如琼斯、安德森等人在政策过程理论的研究中对政策问题认定、政策设计给予了广泛的论述。而且，政策过程的各个新理论框架的代表学者如金登、霍格伍德和冈恩等更体现出对政策问题与议程设定、政策制定质量的重视。这些学者的努力取得了如下主要成就：一方面，确立了政策问题建构在政策过程中的初始环节的重要位置，对政策问题的可处理性、政策问题建构的方法、涉及的政府活动等进行了阐述，并且就政策问题建构对政策过程后续阶段的基础性作用和可能影响进行了一定的研究。围绕如何避免建构错误的或者“不良”的政策问题，学者取得了重要的研究成果。另一方面，从对政策制定过程的分析出发，学者对提升政策设计质量给予了一定的关注。如德洛儿就积极主张公共政策质量的提高应和公共决策系统的改进共同构成政策科学的基本目标。此外，学者不仅主张政策设计对成功的政策执行至关重要，也是政策评估与反馈的重要标准。

二是关注到了不同政策类型与政策问题建构、政策设计之间的特殊联系。邓恩、霍佩等学者关注到了政策问题的分类。研究成果为政策问题建构的方式和程序奠定了良好的基础。此外，政策分类的思想和政策过程理论的结合提示我们，对于政策问题建构和政策设计等的研究，一方面要置其于政策过程的理论视角下，将政策制定、政策执行以及政策评估等结合起来；另一方面，要关照到不同的政策类型（领域）。

三是对政策问题建构的方式和程序开展了一定的研究。现实情境中，很多政策问题往往都属于是结构不良的问题，这对政策问题建构的过程提出了严格的要求。邓恩等学者致力于政策问题建构方式和程序的研究，提出了政策问题建构的具体程序和方式。政策论证方法、边界分析法以及层级分析法等层出不穷的政策问题建构方法，提供了科学建构政策问题的多种可能途径。

四是提出了政策设计的评价标准并开展了政策设计测量的初步研究。例如，邓恩提出了公共政策设计质量评价的六个标准：效果、效率、充足性、公平性、回应性和适宜性，这为其后众多学者开展政策设计评估等的研究奠定了基础。20世纪90年代起，政策设计评价维度的研究逐渐兴起。例如，隆巴多（Lombardo）、奥古斯丁（Agustín）等学者基于对欧盟男女平等政策的考察提出了政策设计评价的五个要素：明确性、包容性、清晰程度、兼顾性以及改革能力程度。

尽管学者已有的研究取得了丰富的成果，但就已有研究成果来看，学者对政策问题建构、政策设计的研究依然不够系统和深入，主要表现在以下三方面。

一是缺失对政策设计内涵的科学界定。学者对公共政策研究的注意力主要聚焦在具体政策内容和结果上。而作为政策研究重要组成部分的第二类研究，亦即政策过程的研究，没有得到应有的充分重视，特别是对于政策问题建构和政策设计的研究还比较薄弱。相比较而言，目前学界对于政策评价的研究很多，而对公共政策设计的研究，或者从价值判断的角度认为政策设计是政策的好坏程度；或者从成本收益的角度代替政策设计；再或者从效率和公平维度界定政策设计。已有研究的不足不仅表现在缺失对政策设计内涵的科学界定，更有以政策的成本收益来替代政策设计的危险。

二是对政策问题建构、政策设计测量的研究十分欠缺。目前，对政策问题建构、政策设计的研究更多的仍然停留在定性的泛泛而谈，对政策问题建构、政策设计的内涵与结构要素的界定尚未形成共识。评价框架、维度与具体要素的缺失，也导致难以进一步开展对政策问题建构、政策设计测量等方面的研究。此方面少量的已有研究尽管做出了有益的尝试，但存在着较为明显的不足：①在测量要素与指标的选取方面存在重复；②对个别测评要素内涵的界定太过模糊；③在测量维度方面，对作为政策过程逻辑起点的政策问题建构的关注不够；④没有对政策价值方面的测量指标加以说明。可以说，基于政策普遍性的对政策问题建构、政策设计测量的研究十分欠缺，基于政策类型特殊性的研究更为缺乏，特别是对社会政策问题建构、社会政策设计测量的研究尤为缺乏。此外，研究方法单一，缺乏经验研究支撑，综合运用适合管理学研究范式的研究方法、确保研究过程和研究结论的科学性与有效性的研究较少。

三是对政策问题建构、政策设计在政策进程中的作用也缺少深入研究。已有研究存在着更多关注政策执行环节，而忽视政策问题建构、政策设计对政策绩效影响机理的探究。同时，较少关注不同政策类型在政策执行和绩效等方面存在的不足。特别是，发展适宜的评价框架与测量维度，提出研究假设，构建实证研究理论模型，进一步就社会政策问题建构、政策设计及其维度与政策绩效之间的影响机理进行的相关研究很少。将对政策绩效影响因素的探究从主要关注政策执行环节和基层官僚的作用，回溯到对政策问题建构、政策设计这些构成政策过程初始环节的政策过程重要阶段的关注，开展相应的实证研究，揭示社会政策问题建构、社会政策设计对社会政策绩效的影响机理和影响强度，显得尤为迫切。

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(1)具体包括问题领域的基本特性、自然资源分布、根本的社会文化价值和社会结构等变量。

(2)瑞利和富兰克林将政策划分为分配性政策、竞争性规制政策、保护性规制政策和再分配政策。

(3)6组变量具体包括：政策标准与目标、可获得的资源与激励条件、组织间关系的性质、执行机构的特征、经济社会与政治环境以及执行人员的处置与回应。

(4)在题为《我们的全球伙伴》的研究报告中，治理被界定为是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以符合其利益的非正式的制度安排。

(5)［美］詹姆斯·安德森：公共政策制定（第五版）［M］．谢明，等，译．北京：中国人民大学出版社，2009：100.

(6)具体包含“idea-concept-draft-policy-program-practice-assessment”等政策过程阶段，其中idea-concept-draft-policy主要为政策决策，program-practice主要是政策执行。

(7)丁煌，汪霞．地方政府政策执行力的动力机制及其模型构建——以协同学理论为视角［J］．中国行政管理，2014，03：95-99.