2.1　研究的理论基础

2.1.1　政策过程理论

政策过程的概念可以从宏观和微观两个角度加以理解。从宏观角度看，政策过程体现为长期性政策（领域）的变化；从微观角度看，可以理解为决策过程中所表现出的行为方式或模式。也有学者主张，政策过程研究可区分为政治系统论和政策过程阶段论两类视角。前者关注政策主体、政策客体和政策环境之间的相互作用与联系，由此政策可以被视为一个循环系统；后者则关注政策过程的实质与政策周期。对政策过程的关注具有其重要意义，正如薛澜和林泽梁（2013）所言：“对政策过程的探讨，能够帮助我们在政治学的宏大理论和微观经验性描述之间建立一种中层理论，从而为政治实践提供理论解释和指导”。

尽管从伊始就受到政策阶段启发框架的影响，但政策过程的研究却不局限于对政策阶段的探究，而是有多重视角和维度。有学者主张，在政策过程理论的发展过程中先后形成了多元主义、法团主义、网络主义三种理论范式（任勇，2007）。也有学者依据决策过程中“具有影响力的主体”和“影响政策方案和决策制定的因素”，将政策过程研究区分为3种视角：利益权力视角、理性学习视角和理念视角（薛澜和林泽梁，2013）。本书从政策过程阶段启发框架、政策过程的新理论框架和作为次级研究领域的政策执行3个方面对政策过程理论加以阐述。

2.1.1.1　政策过程阶段启发框架

回顾政策科学的初创时期，拉斯韦尔就将其注意力集中于政策过程之上。政策阶段的划分是“政策生命”一词蕴含的应有之义。拉斯韦尔对“政策过程中的知识”的界定明确包含了对政策的程序性关注。1956年，他在其著作《决策过程》中提出决策过程七阶段划分的主张（表2-1），这成为政策过程概念最初的由来。

拉斯韦尔之后，关于政策过程阶段或政策周期的模型层出不穷。1974年，布鲁尔在其《政策科学的出现》一文中提出政策过程六阶段说（表2-2）。这一政策过程阶段划分的学术主张体现出政策过程分析模型的发展与成熟，并对其后的政策过程分析产生了深刻的影响，得到了大多数政策科学研究者的认同、借鉴与完善，如琼斯、安德森等学者。

琼斯将政策过程环节界定为“问题认定、方案产生、方案执行、方案评估与方案终结”，并就每个环节的具体功能和对应的政府活动进行了详细的论述（表2-3）。对政策问题的接受、分析与认定在琼斯的政策过程环节中旗帜鲜明地得以伸张，与安德森政策过程框架中关于政策议程的阐述具有异曲同工之妙。这不仅促使学者将政策过程的研究纳入具体的政策情境和政策系统中，而且推进了对政策问题界定、政策议程建立等方面更为深入的研究。

政策合法化在政策过程中居于重要地位。安德森的政策过程思想，其创新与贡献之处除却对政策议程的强调外，更主要的在于强调了政策合法化在整个政策过程体系中的重要性。他将政策过程分解为“政策议程”等5个阶段（表2-4）。

综合政策过程阶段论的不同主张可见，典型的政策过程阶段划分或政策进程主要包括：问题的提出与议程确定，政策通过，政策应用与执行，政策反馈与评估。政策过程阶段论在政策科学的研究历程中有着积极而重要的意义：它对于政策过程的研究和实践都具有启迪性助益。正因如此，政策过程阶段论是20世纪70—80年代在西方政策科学界居于主流地位的政策过程理论模型，也是目前国内政策科学学者普遍采用的政策过程理论。但是，近30年来，这一理论模型由于忽略了不同的政策阶段之间其实往往较为模糊并难以区分等情形（不足）而受到了学者的很多质疑。

2.1.1.2　政策过程的新理论框架

倡议联盟框架由萨巴蒂尔（Paul Sabatier）于20世纪80年代提出。倡议联盟框架主要用于分析10年乃至数10年间的政策变迁。该框架视政策变迁为两组外生变量以及政策子系统内部多个互为竞争的倡议联盟之间的互动三类因素（或过程）共同作用的产物。在两组外生变量中，一组是在数十年的范围内相对稳定的变量⁽¹⁾；另一组更加动态的变量则由社会经济条件变迁、系统内占统治地位的联盟的变迁以及政策决定等要素组成，这些因素是引发政策变迁的主要因素。政策子系统内部往往存在若干个倡议联盟。共同的基本理念（信仰）划定了一个倡议联盟的范围。倡议联盟框架特别关注以政策为导向的学习和倡议联盟的信念体系。以政策为导向的学习构成政策变迁的影响力之一。理解倡议联盟的信念体系是把握倡议联盟框架的关键。该框架将信念体系划分为3个层次：深层核心信仰、政策核心信仰和信仰的次要方面。

倡议联盟框架提出后，在政策过程研究领域得到了广泛的应用，并在应用的过程中得到一些修正。萨巴蒂尔和怀布尔（2007）对倡议联盟框架的修正极大丰富了政策变迁路径的知识。但是，也有很多研究表明了倡议联盟框架的不足，如一些学者质疑该框架未对联盟之间的区别加以关注，从而导致难以认定具体政策领域内更为重要的政策活动者。尽管存在着各方面的质疑，但倡议联盟框架业已成为最具影响力和发展潜力的新政策过程理论。倡议联盟框架在环境、卫生以及教育等不同的政策领域得到了广泛的应用。国内学者对倡议联盟框架的研究与应用也已经取得了阶段性的成果。不过，从整体来看，国内学者对倡议联盟框架的应用还处于初步阶段，在政策领域以及具体的研究方法等方面还需要提升。

多源流分析框架（the multiple-streams framework）最早由金登于1994年提出。多源流分析框架聚焦于模糊条件下的政策决策过程。也即是说，金登试图阐述并解释清楚在众多的问题集合中，为什么某些议程受到政策制定者的关注，而其他却被忽略。为此，金登提出“三个源流”（问题、政策和政治）在政策形成过程中同时存在并受各自不同的动力与规则而独立运行。其中，问题源流中常见的情形是：某一问题被提至议程的重要位置而得到广泛的关注，但是还有一些问题则被束之高阁。为此，金登的解释是这主要受到政府机构采取的界定和把握问题的方法，以及受此影响的政府机构对问题的不同界定影响，导致上述情形不断发生。在政策源流中，形象的场景是：出于各种缘由而共同支持某一政策的政府机构人员、政策分析研究人员和专家学者，抛出各异的解决特定问题的意见主张。政治源流中的可见因素包括国民的情绪、压力集团的争夺行动、选举与选任官员的换届等。3个源流的结合是在需要形成方案的关键时刻产生的，其结果是某一问题极大地得到政策制定者的关注，问题由此被提上议事日程，也即“政策之窗”（policy window）被打开。国内学者基于水污染防治合作的政策过程研究（毕亮亮，2007），以及广州禁摩政策过程的研究（何华兵，2010）表明，多源流框架对中国情境下的政策过程分析与解释具有一定的适用性。但需要注意的是，“必须与政治体制、管理体制等特点相结合，才能更科学地分析我国公共管理过程中的政策问题”（毕亮亮，2007）。

间断—平衡框架（punctuated equilibrium framework）最主要的理论贡献在于，赋予长期政策变迁的研究一个全新的解释分析框架。一般来说，政策变迁并不仅仅是一个循序渐进的演变过程。在政策变迁的过程中，受各种因素的影响，一些比较重大的政策变化也有可能出现，或者政策突然的发生了中断。间断—平衡框架基于有限理性决策和制度结构的基础，对政策制定体现出的稳定性与间断性共有的特点进行了理论阐释，成为对长期政策变迁过程中政策发生间断现象的有力解释工具。

制度分析是政策过程研究的重要视角。制度分析与发展框架（institutional analysis and development）正是从制度分析的视角研究公共政策与制度之间的关系。制度分析框架的一部分是确认行动舞台、相互作用形成的模式和结果并对该结果进行评估。制度分析者的兴趣并不仅仅在于关注个别行动舞台，更在于深入挖掘和探究影响舞台结构的因素——应用规则、自然和物质的条件以及共同体的属性。

政策网络理论（policy network）也被誉为政策过程的新范式。其基本假定是“政策是众多参与者在互相依赖的参与者网络中通过复杂的相互作用产生的”（Klijn and Koppenjan, 2000）。围绕政策和其他问题所发生的一系列的相互作用可以称作“博弈”（Crozier and Friedberg, 1980；Rhodes, 1981）。正是一系列的博弈构成了整个政策过程。参与者在具体政策过程中的策略选择受到其对政策目标、政策问题等的不同认知的深刻影响。一般意义上，政策过程是不同参与者之间的相互作用，而不是由政府从中心位置进行支配和控制（Kooiman, 1993；Rhodes, 1996）。尽管如此，政府由于拥有特殊的资源和相当的权力，而在多数情况下处于特别的、不可替代的地位。合作在政策网络中的作用至关重要，是获得理想的政策结果的必要条件，与其紧密伴随的是一系列的冲突，这是由于在相互依赖的因素与政策和目标的多样性之间似乎天然地不可避免地存在着冲突。改善参与者之间的合作，进而增进参与主体之间的合作程度，成为影响政策成功的关键因素。

政策领域（类型）框架持有者秉持的基本假设是，不同类型政策的独特性对政策执行环节具有深刻的影响。于是，这些学者在寻求如何形成政策类型学的基础上，进一步试图阐明影响政策执行的具体因素。洛伊在其《政策、政治与选择的四个系统》一文中以“强制的可能性”和“强制发生影响的途径”为依据，提出了他的政策类型框架（图2-1）：分配政策、规制政策、构成性政策和再分配政策。这一理论为广大学者从政策特征的视角开展相应研究提供了起点，“它使得研究者可以把政策过程看作一个整体，政策类型作为自变量，政策过程的特征作为因变量，从而为政策过程的定量分析提供了可能”（魏姝，2012）。

传统分类方式主要以政策内容或政策主体为依据对政策类型加以区分。瑞利和富兰克林，以及詹姆森·安德森等学者则自觉关注到了政策类型作为政策过程研究特殊性的问题。瑞利和富兰克林特别关注到了政策过程中政策类型的适用性。他们的政策类型划分及其相关研究涉及了政策类型差异这一重要问题。⁽²⁾安德森则试图寻找更加有效的政策分类依据，并从不同角度对政策做了划分，这也构成了安德森政策学说体系的重要部分。以公共政策是否实际改变客观对象为标准，他将政策分为实质性政策和程序性政策两类。前者是针对具体的政策问题提出来的，以解决特定的政策问题为目的；后者主要涉及如何做、谁去做这类内容。根据政策性质的不同，安德森将政策划分为分配性、管制性、自我管制性和再分配性政策四类。如前所述，由于政策类型框架关照到不同政策领域的政策内容的独特性，因而为学者将政策类型与政策过程理论相结合而开展对政策过程中不同阶段的相关性研究甚至因果研究等提供了基点。

政策设计框架（理论）体现出对公共政策实质性内容的关注，并且也试图寻求政策设计与成功的政策执行之间的联系。“公共政策涉及解决或改善社会问题。公共政策设计包括有意识地发明、发展和应用解决问题的行动模式”（Dryzek and Ripley, 1988）。社会建构主义强调主体间的沟通、协商和互动对于共识达成的重要意义。社会建构主义思想在政策设计中的重要价值在于强调了经常被人们忘却的政策设计的本质：政策设计并非纯粹技术理性和工具理性的产物或现象，而是不同参与主体共同行动的结果。由此，为实现政策设计的优化，就必须将那些与政策设计相关的个体和组织及其所处的文化、社会环境因素尽可能地考虑进来，注重多途径鼓励这些个体和组织积极参与政策设计活动。作为政策设计框架的1.0版本，20世纪60～70年的政策设计研究主要还是围绕政策工具的识别和政策工具类型的划分，并将适宜的政策工具与政策工具类型与特定的政策目标联结起来，提升政策制定的质量和政策产出。当前，政策设计框架的2.0版本对其内涵有所拓展，更加强调对特定的政策环境、具体的历史因素，以及政策所处的政治现实的细致考虑，在此基础上制定与政策所处背景相适应的有效的政策备案方案。这就将政策设计的研究与政策执行联系起来，因为特定的政策环境、具体的历史因素，以及政策所处的政治现实，也正是政策执行所要面对的具体情境。

拉斯韦尔以其卓越才识开创公共政策学科及其研究以来，关于政策过程或政策阶段的模型框架可谓层出不穷，“有多少公共政策的理论家就有多少种政策过程模式”（休斯，1983）。除上文论述的几种具有代表性的政策过程分析框架外，还有文化理论、叙事政策框架以及政策过程的综合框架等政策过程理论。

2.1.1.3　作为次级研究领域的政策执行

政策执行曾被视为政策过程研究“缺失的环节”（哈格罗夫，1975）。如今，不难发现，政策执行俨然成为公共行政学科范畴内的一个次级研究领域。这在很大程度上是由于公共事务的复杂性、多样性的加剧客观上导致人们对作为解决公共问题、促进社会和谐的主要工具的政策执行的重要性和复杂性的认识不断深化，而不再继续秉持“政策形成之后，会自然地得到贯彻执行而取得预期目标”的假设，将关注的焦点从政策制定扩展到政策形成与政策结果之间的这个“黑匣子”上了。

根据政策阶段启发框架，政策执行居于政策形成与政策评估的中间环节，具有特殊的地位和作用。一方面，政策在执行中建构，也在建构中执行（安德森，1975）。利普斯基（1980）的研究也指明，规划和决策的行为有可能发生在基层，在基层工作的政府官员有相对自主权，这一层面有着特别的“执行逻辑”。这都无疑表明，政策执行对政策目标的实现有着十分重要的影响。另一方面，这也意味着有必要将决策、执行与评估当作一个完整的政策过程，对政策执行的研究要深入到政策决策和政策评估，或者将两者结合在一起。这个视角在政策执行研究的文献里未得到应有关注。对我国当前公共政策执行的研究，必须关注到公共政策制定的过程和决策的方式（朱德米，2015）。

自“执行运动”在20世纪70～80年代在西方兴起，持续的研究积累了丰富的成果。本书从政策执行研究方式与理论模型等方面做出阐释。

就研究方式看，政策执行研究主要有“自上而下”（top-bottom approach）、“自下而上”（bottom-top approach）以及“政策／行动连续统”（policy/action continuum approach）3种方式。执行研究的奠基人普雷斯曼与威尔达夫斯基是“自上而下”研究方式的典型代表。可以加入此队列的还有范霍恩、范米特以及萨巴蒂尔等学者。整体来看，“自上而下”研究方式视政策过程为一个指挥链条，上层官员制定政策、形成政策偏好，而下层官员则执行具体化的政策。采用这种研究方式的学者大多侧重于具体政策过程的案例研究。但是仔细加以分析的话，依然可以发现，不同学者其主张的侧重点还是有所差异的。普雷斯曼与威尔达夫斯基更多的基于确定的政策目标而关注影响政策目标实现（或未实现）的因素；范霍恩和范米特（1975）的研究则提出了可以对政策执行过程进行分析的模型。该模型提出了与政策执行结果存在着动态联系的6组变量⁽³⁾。萨巴蒂尔和马兹曼尼恩（Mazmanian）执着于寻找那些对控制执行过程可能产生关键影响的因素。霍格伍德和冈恩则给政策制定者提出了一份包含“政策项目的实施应当获得足够的时间与资源”等在内的10项实现“完美执行”的必要条件。

采用“自下而上”研究方式的学者是以挑战“自上而下”研究方式的姿态出现的。这一研究方式以组织中的个体作为出发点，强调参与政策执行的行动者的行为对政策结果的重要性。利普斯基的街头官僚理论全面阐述了街头官僚在政策执行中扮演的角色、面临的工作环境及其行为模式。时至今日，这一理论依然对所有关于基层官员行为对政策执行结果影响的研究有着重要的参考价值。街头官僚拥有大量的裁量权，并且同时扮演着执行者与决策者的双重角色。“街头官僚所做出的决定、所确定的办事程序、所创造的用于处理不确定性和应对压力的方法，都卓有成效地成为他们贯彻的公共政策”（Michael Lipsky, 1980）。由此，与其说政府高层决策人员与管理人员是政策成败的把握者，不如说恰恰是街头官僚掌握着政策的成效。进而，确保政策执行者的责任性成为影响政策结果至关重要的因素。瑞典学者本尼·杰恩主张，政策执行活动发生在一定的执行结构中，这一结构基于共识的自行选择过程而出现于相关的组织或群体中。他们依据经验建构网络，实地决策者则需要在没有事先确定关于结构的具体假设的情况下工作。

政策／行动连续统的研究方式具有研究方法和理论工具的多重特征。诸如制度分析、政策网络，以及统计与计量等有助于综合理解政策执行环节的研究方法都在这一研究方式下得到了广泛应用。埃尔莫尔、萨尔夫、瑞利、富兰克林以及斯托克等都可以归入这一研究方式的代表学者之列。埃尔莫尔强调针对公共政策的复杂性而应用不同理论模型的必要性，进而他比较了“作为系统管理的执行”“作为官僚机构过程的执行”等4种不同的执行方式。此外，他采用追溯性筹划法（backward mapping）开展了对具体政策项目的研究，进一步丰富了政策执行研究的具体方法。弗里茨·萨尔夫拓展了政策网络分析的路径。他强调政策的形成和执行都不可避免地需要具有不同利益诉求和目标的参与主体之间的多元互动。由此，他特别关注政策执行中的协调与合作、资源依附和资源交流等问题。瑞利和富兰克林关注到了政策过程中政策类型的适用性。罗伯特·斯科特（Robert Scott）则不遗余力地提醒我们要对政府间层级关系的重要性进行仔细分析。

政策执行研究的学者提出了众多的理论（表2-5）与模型（表2-6）。这些理论与模型丰富并拓展了政策科学的研究领域和理论体系。当然，由于政策制定、执行等的复杂性和涉及因素的多样性，政策执行很难形成公认的理论与范式。但强调聚焦于政策执行的持续过程的重要性，探讨政策执行对于公共行政实践的相关性，却是政策执行研究的学者们所共有的主张和认识。而且，英国学者希尔等的研究也揭示出，政策执行研究依然是当前公共行政和政策研究的核心问题。

国内学者对政策执行的探索始于20世纪80年代末期。经过近30年的积累，在引进、借鉴域外研究成果的基础上，“初步形成了具有本土色彩的表述方式，展现了政策执行过程的复杂性、动态性和冲突性”（定明捷，2014），取得了较为丰富的理论成果。陈振明（2003）等构建了一个具有中国特色的政策分析的初步模型，将政策分析的重点放在政策目标、问题界定和方案选择方面。就政策执行模式而言，贺东航和孔繁斌（2011）的研究重点阐释了高层决心和层级加压体制对于保证中国公共政策执行效果的重要性，并将其凝练成“高位推动”的形象表述。此外，一部分学者还就影响政策执行的多样化因素等做了积极有效的努力，识别了一些影响变量，如政策类型、政策制定、政府组织间关系、政策执行结构及人员、制度环境以及政策工具等。

2.1.2　治理理论

治理理论是一套用于解释现代国家与社会结构变化特征的规范性分析框架。对公司所有权与经营权分离情况下的委托代理问题以及董事会的作用等的研究催生了治理概念的提出。在与传统公共行政、公共政策疏于多元参与主体合作与民主对话的较量中，治理理论可谓大出风头。治理，对我们而言是一个既熟悉又陌生的词汇。论及熟悉，正如鲍勃·杰索普所言，“治理在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的时髦词语”（Bob Jessop, 1998）。说到陌生，毫无疑问，“治理”一词依然是一个充满争议且极具复杂性的概念。传统汉语词汇中的“治理”一词与用于政治、行政领域内的“治理”在含义上相去甚远，此处不加探析。而世界银行在1989年首次以“治理危机”（crisis in governance）定位当时的非洲情境，由此将“治理”一词引入政治发展研究中，其后迅疾扩展至公共生活诸领域的研究中。1989年，世界银行在其研究非洲发展问题的报告《撒南非洲：从危机走向可持续增长——长期远景研究》中使用治理一词后，其含义渐趋变化，并且治理理念迅速得到学界和实践领域的广泛关注。该报告对治理的核心要义和实现方式做了解说。报告认为，治理是指行使政治权力来管理一个国家的事务。私营部门的主动性和市场机制很重要，但它们必须与良好的治理紧密结合。而造成非洲发展问题的根本原因是治理危机或者说公共机构的失败。良好的治理则吁求政府和被治理者之间更好的平衡，如高效的公共服务、可靠的司法系统，以及对公众负责的行政机构。这可以通过加强问责制、鼓励公众辩论和培养自由媒体等来实现。

究竟何谓治理？学者观点不一。一般认为，1995年全球治理委员会对“治理”一词的界定具有较大权威性和代表性。⁽⁴⁾这一定义确切地指明了治理的关键特性：过程性（采取共同行动的持续过程），协调性（从控制到协作），主体多元性（公、私部门共同参与）以及社会建构性（民主对话与主体间积极互动的张扬）。此外，20世纪30年代的世界性经济危机使人们深刻而直观地意识到市场失灵的存在。这为政府全面干预经济社会管理提供了缘由。众多西方国家在“二战”后普遍强化政府干预，试图弥补市场失灵。但事实证明，政府也不是万能的。在力图弥补市场失灵的过程中，政府干预不足或者干预过度、经济效率低下、社会福利受损等种种客观问题和消极结果相继涌现，表明了政府失灵的客观性。治理理念的提出和治理理论的兴起则试图弥补市场失灵和政府失灵的不足，建立国家和社会之间的有效合作，通过公民参与、变革行政管理模式等来实现良好的治理。

世界银行的相关报告和全球治理委员会的界定，使得“治理”一词与传统范式下的“统治”“控制”等形成明显的区别。作为治理理论的创始者之一，詹姆斯·罗西瑙（James Rosenau）定义治理为“一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理是指一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现”。罗西瑙以及罗伯特·罗茨（Robert Rhodes）对治理的界定强调，政府不再是唯一的治理主体，而新的管理方法则更加强调治理主体之间的交流、沟通和对话，以及在此基础上的由共同目标所支持的持续的过程或活动。其后不管是作为从分析、解释途径，或者统治方式角度对治理的各种阐述，如认为治理表征着公私部门（之间或其内部之间）界限的模式，或者主张治理力图构建分权、多元参与的公共管理体系，均可以看作是对如上界定的深化或拓展，从本质上未能脱离上述界定之内核。“治理”一词于20世纪90年代后期引入国内学界，有学者将其翻译为“治道”。俞可平（2002）主张“治理”的基本含义是：在既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。

治理与政策密不可分。有时，治理这个词干脆被用来代替政策或公共政策（迈克·希尔，2002）。20世纪90年代以来，一大批学者借助治理理论研究政策执行问题，构建了一些政策执行的治理理论与模型。具有代表性的学者有斯托克、利恩（Lynn）和黑尔（Hill）等。斯托克通过对美国联邦政策执行问题的研究意识到，分析政府间层级关系、关注联邦制度下的权力分配对于政策执行十分重要。在他这里，源自林德布洛姆的“权威”途径和“交易”途径在解决政策执行困难方面都存在缺点，而“治理”作为第三种途径在政策多元参与主体合作等方面得以凸显其意义。

一般认为，治理理论是一套用于解释现代国家与社会结构变化特征的规范性分析框架（孙柏瑛，2004）。当今全球都处于伟大的变革之中，有学者将其概括为治理过程的民主化。面对环境状况和现实问题，传统的管理主义取向的模式日益因其缺乏回应性和有效性而陷入困境。通过新的思维框架来解决复杂多样的现实问题成为解决复杂的人类事务的必要选择。通过多元主体的协商、对话与合作，能够取得比政府单独行动更有效率、更有效果的解决公共问题的途径。

尽管治理理论展示了其广阔的发展前景，但对于治理理论的质疑也一直存在。如前所述，作为对市场失灵和政府失灵的弥补和替代，治理理论有其存在的充分的理由。但是，无论是理论预见还是实践经验，都宣告了治理失败的可能性（王诗宗，2008）。首先，治理语境下对政府的期待与政府组织本身的特性之间存在一定程度的紧张关系。一直以来，政府以其权威通过法律、制度等对公共事务进行管理，表现出较强的刚性特质。但治理理论则期望政府能够对其角色定位进行重塑，更多体现为通过与社会的合作、协商等提高有效治理的能力，也即是说呈现更多的弹性色彩。其次，治理理论的内在困境还表现在，其理论核心要求多元主体的广泛参与，但实际上有效的参与和合作往往是在数量有限的参与主体之间展开的。这就存在两种问题，或者因开放性而导致机会主义的涌入进而损害合作伙伴关系并损害公共利益，或者因封闭性而阻碍了一些合作主体的进入。最后，异质性的多元主体之间的信任和协调机制的建立及稳定性的维持存在事实上的困难。

面对治理理论的困境，有必要就其适用进行谨慎的考量。国内学者就治理理论对于我国情境下的适用和借鉴做了有益的思考。毋庸置疑的是，学者基本认同这一理论对于我国问题解决的有效性和借鉴价值。同时也慎重地指出，必须将这一词汇放在我国特定的历史进程中加以考察，应明确意识到这一理论适用性的范围，在结合中国的实践的基础上，审慎地和切合实际地提出理论主张和政策建议（李风华，2003）。

在政府过程逐渐转向治理过程的时代背景下，运用治理理论来探究政策执行问题尤为重要。概括来说，主要体现在以下几个方面：首先，通过治理理论的分析工具，单纯的等级模式被扬弃——治理机制并不单纯地依赖于权力和政府的批准，政策执行过程中参与其中的多元主体和各种资源因素均得到重视；其次，将执行看作多变量的相互作用；再次，强调有关如何使行动一致的社会建构的理念和主张；最后，将博弈论的框架引入治理研究中，这是对早期的执行博弈模型的扩展和深化。