第4章 序 美国的改革
说来也奇怪，在改革大潮中，目前政府的航向也许是风险最大的。保持这个航向只会使政府永远处于无足轻重的地位。
——佛罗里达州众议院议长
未来咨询委员会
20世纪80年代接近尾声时，《时代》周刊在其封面上提了一个问题：政府死亡了吗？
而在90年代开始时，对许多美国人来说，答案似乎是肯定的。
我们的公立学校是发达国家中最差的。我们的医疗保健系统已经失控。我们的法院和监狱已是人满为患，已经判了罪的犯人只好释放。许多我们最引以自豪的城市和州已经破产。
对政府的信任一再降到创纪录的最低点。20世纪80年代后期，接受民意测验的人中只有5%的人说，他们将把在政府里工作选为中意的职业。联邦高级雇员中只有13%的人说，他们愿意考虑把公共部门推荐为未来的职业。将近3/4的美国人说，他们相信华盛顿政府现在给他们的东西在比例上还不如10年以前多。
接着在1978年大祸临头了。好像我们所有大大小小的政府都同时开车撞在墙上了。各州为高达几十亿美元的赤字而苦苦挣扎。各城市解雇了成千上万名雇员。联邦赤字扶摇直上达到3500亿美元。
自从1978年抗税运动横扫美国以来，在一次又一次的选举中，在一个又一个的问题上，美国人民一直要求政府多出业绩少收税赋。但是在1990年和1991年的经济衰退中，美国的领导人还在为老一套的选择辩论不休：是要更少的服务呢还是要更多的税收。
今天，公众的愤怒与冷漠交替出现。但在美国国内我们却感到无能为力。我们的城市为日益增加的犯罪和贫困所困扰，巨大的赤字给我们的各州套上了镣铐，华盛顿政府在这一切中得过且过无所作为，在这30平方英里大的地方逃避现实。
但是希望是有的。新型的公共机构正在慢慢地悄悄地出现，但不为公众所注意。这些新机构人员精悍，权力分散，标新立异。它们灵活机动，适应性强，能随机应变，很快学会新东西。它们利用竞争、顾客选择和其他非官僚主义的机制来完成使命，尽一切可能创造性地有效地工作。这些机构是我们的未来。
加利福尼亚州的维塞利亚市是一个堪称典型的美国社区，是加州又热又干燥的圣华金河谷中一块植物茂盛的小绿洲，人口7.5万，是以农业为主、思想保守的图莱里县县政府所在地。这是一个典型的美国式城市，街道清洁，草地整齐，有众多“扶轮国际”分社的会员。
1978年第13号提案把维塞利亚市的税收基数斩掉25%。这个学区在第13号提案生效那天发行了最后一次债券，“赶了一次末班车”，总算用筹来的资金新建了一所中学。但是，许多年过去了，学区却怎么也凑不出钱来造一个游泳池。
1984年8月的一个星期四，天气很热，该市的公园和娱乐管理局有个雇员接到电话，是洛杉矶一位朋友打来的，告诉他说奥林匹克委员会正在出售它的训练用游泳池。这位雇员立即打电话通知了学区。2天后他和一位助理督学乘飞机去实地看了一下。他们对看到的东西很满意，那是一个符合奥运会规定大小、全铝的游泳池，来一次地震也不会坏。买一个新的游泳池至少需要花80万美元，但是买这一个稍稍用过的游泳池，加上安装费，他们只要花一半的钱就可以买下。
同其他任何政府机构一样，这个学区需要至少2周时间来把这个问题公之于众、召开学区理事会，并获准取得一笔特殊的拨款。可是，星期一这位公园和娱乐管理局的雇员又接到一个电话。有两家学院也都想要这个游泳池，而且正在互相竞争看谁先凑足一笔6万美元不退还的保证金。于是他跳进汽车带上支票下午就去了。
一个公园和娱乐管理局的三等雇员，在市议会还没有采取行动和得不到特别拨款的情况下，怎么能够到手一张6万美元的支票呢？答案很简单。维塞利亚市已经采用了一种崭新的预算体制，允许城市主管在情况变化时迅速作出反应。被称为“支出控制预算”的新体制有两个简单的变化。首先，它取消了在部门预算中的细分项目专用款，使得部门主管在需求变化时有权随时调剂资金。其次，它允许各部门把前一年积余的资金转入下一年度使用，这样就可以把没有用完的钱用到新的优先考虑的开支上。
正规的政府预算鼓励主管浪费金钱。如果到了财政年度结束时主管们还没有把预算的钱用光，就会发生三种情况，即他们会失去节余下来的钱；第二年他们得到的钱就会减少；预算负责人会责备他们，说他们上一年要的钱太多了。于是就产生了财政年度结束前政府突击花掉所有钱的老习惯。维塞利亚市允许各部门保留各自的节余，不仅消灭了这种突击花钱的现象，同时也鼓励各主管节约开支。也就是让各主管像所有者那样来考虑问题。“如果这是我自己的钱，我会这样花销吗？”
在新的预算制度下，维塞利亚市的公园和娱乐管理局已经节省6万美元用于买新的游泳池。阿恩·克罗塞是一位分管此事的助理主管。他知道学区和市议会都想要一个游泳池。他有把握两家合力可以找到40万美元（最终两个机构通过社区集资努力弄到了那笔钱的半数）。由于维塞利亚市定期制订战略规划，所以克罗塞知道该市的优先项目和价值观是什么。比方说，他知道市议会和主管都重视企业家行为。虽然这个奥林匹克游泳池是一个完全出乎意料的机遇，他毫不迟疑地抓住了这个机遇。对此大为赞赏的学区督学说：“这种事只有在私营企业里才找得到。在我们这儿，你找不到那种在大多数政府中都有的必须与之打交道的官僚作风。”
这个“支出控制预算”是奥斯卡·雷耶斯想出来的，他是加州费尔菲尔德市的助理财政官。城市主管盖尔·威尔逊是企业化政府的先驱者之一，在第13号提案生效以后实行了“支出控制预算”。当时是维塞利亚市城市主管的特德·盖布勒在6个月之后把它引进到这个城市。在费尔菲尔德，在维塞利亚，在其他十几个城市和县采用了这个办法后，城市主管花纳税人的钱的方式发生了深刻的变化。
在维塞利亚，甚至负责清扫街道的人也改变了思想。厄尼·维拉过去安排每3周清扫一次街道。托辞说设备有毛病，他悄悄地试验每4周扫一次，每5周扫一次。到他每6周扫一次时，各种抱怨的意见出来了。最后他决定每4周扫一次。公园里割草坪他也照此办理。
维塞利亚市的警察局首先实行巡逻车辆“先租后买”的办法，此后有20多个城市也跟着采用了。负责维修该市车辆的车间缩减了30%的能源消耗。到1985年加利福尼亚州的其他地方政府在第13号提案提出后大声叫穷时，维塞利亚市已积存了2000万美元现金，几乎相当于该市整个年度的收支预算（具有讽刺意味的是，第13号提案冻结了财产税，维塞利亚市想降低税率也没法降下来）。
新预算体现的哲学思想贯串在组织的各个方面。该市领导人把这种哲学思想称作“公营企业化管理”。城市主管开口闭口说的是“利润中心”、“企业预算”、“首席执行官”和“董事会”。他们对成绩卓著的小组发的奖金竟高达每人1000美元。他们允许其雇员把自己在第一年中通过革新省下来或挣得的钱15%归己，而且还不封顶，这样就鼓励雇员们为城市节省开支或挣得收入。
当维塞利亚市的领导人决定该市需要有更多的文化生活时，会议中心的主任就同私营的演出中间商一起引进各种头牌明星的演出，用出资一半得益也一半的办法来限制风险。一个由公民组成的专案小组发现该市低廉的住房奇缺，市政府就帮助成立一个私营的非营利组织，向它贷款10万美元，并且把13英亩的多余市属土地卖给它。15个月以后89户年收入在9000美元至1.8万美元之间的家庭迁入了他们自己的独家居住的房子。指定从事这个项目的市规划局官员放弃了暑假及时完成了任务。但是他们毫无怨言。其中一人说：“我们所做的是本市最精彩的工作。这就好像你拥有自己的生意一样，你花必要的时间按时完成了任务。”
东哈莱姆绝不是典型的美国社区。它是美国最贫困的社区之一。单身母亲为户主的占一半以上家庭。35%以上的居民靠政府救济过日子。平均收入是8300美元。公立学校破损不堪，学校的窗户上钉着保护格栅，制造和销售毒品的房子就在旁边。东哈莱姆属于那种公立学校办不好的社区。但是，这里却有一些美国最成功的公立学校。
纽约市有32个学区。20年前，在东哈莱姆的第四学区是倒数第一名，在32个学区中它的测验分数排名第32位。只有15%的学生，即100名学生中只有15名达到标准的阅读水平。学生的出勤率低得可怜。
迈克尔·弗里德曼现在是一所叫布里奇学校的初级中学校长。他说：“那时的情况彻底乱糟糟。”
在我开办布里奇学校的头一年也许是我一生中最困难的一年。学校里乱哄哄，而且都超员招生。到处是暴力行为，流氓团伙在街上游荡。在教室里上课的老师简直是生死由天。他们把教室门一关，说一声“这是你的班级，你看着办吧”。那时候好像谁也不可能，也不愿意对此做点事。在那里长期任职的人倒有不少，而他们只是当一天和尚撞一天钟。
1974年，那时的督学安东尼·阿尔瓦拉多，助理校长约翰·法尔科以及几位教师，实在出于无奈，不得不把那些“无可救药、屡教屡犯的捣蛋孩子”赶出学校，使其他的孩子能够安心学习。接着，他们创办了一所专收顽皮学生的初级中学。
这所学校担负的任务简直令人生畏，所以阿尔瓦拉多告诉法尔科和他的老师们，只要能取得成果怎么干都成。他们创办了一所非传统的学校，而且成功了。那一年开办的其他两所非传统学校也成功了，以至他们决定再创办几所。教师们很快就建议再办一些其他的学校，例如东哈莱姆职业学院，环保科学学院，牛顿科学与数学学院，一所学生们规定要穿校服的传统学校。每所新学校都有一个教授数学、英语和社会科学的核心课程，但又各有其特别的重点。
不久第四学区的家长和学生们发现，他们现在可以进行各种选择了。但是，他们只能在自己居住的“区域”里选择，在学区里非传统学校的名额也就那么多。法尔科说：“我们开办非传统学校是为了创造良好的学习环境，但是我们不可能让每个学生都享有这种良好的环境。因此，家长们对我们的压力很大，进一步发展教学是有道理的。”1983年学区把所有的初中都改成可供选择的学校，还取消了按居住区域上学的规定。到1990年，第四学区已经有21所初中，还有6所非传统的小学。
在新的体制下，一个学校不再等同于一幢建筑物了。有许多建筑物里容纳了3所或4所学校，每一层楼面一所学校（20幢建筑里总共有52所学校）。学校规模小，学生人数在50名至300名之间，授课方式是面对面的。法尔科现在是可选择学校计划的主管，他说：“孩子们应该面对面地教，缩小学校规模是一个很大的优点。”
阿尔瓦拉多也缩小了上面的权限。他让教师们管理自己的学校。校长还仍然管理学校建筑，但实际上的学校是由“主任们”和教师们一起管理的，这些主任自己也兼课。如果一名教师想办一所新学校，或者调入一所非传统学校，阿尔瓦拉多通常都开绿灯。这个简单的改革释放出巨大的能量。法尔科说：“有些教师已心力交瘁，他们已没有任何动力了。我们把这些教师放在非传统学校的环境中，他们又重新生气勃勃。”
不久，这些初级中学为招生而展开竞争。教师和主任们开始密切注意每年春季有多少报考者把他们的学校列为第一志愿。同时学区的领导人开始把那些招生不足的学校关闭，调换那里的主任和教师。“如果你的学校开设的课程不能吸引学生，你就没有生意了。你不能躺在过去的荣誉上吃老本。你必须不断努力去满足孩子们的需要。”法尔科如是说。另一方面，他允许成功的学校继续扩展，一直到300名学生的限额为止。到那个时候，如果还有场地可以再开办一所学校的话，学区领导人鼓励学校的主任再照样创办一所新学校。
埃德·罗德里格斯是一家初中的校长，他的学校是最后被学生选择的学校之一，因此对竞争并不积极。但是，他发现竞争是一个强有力的推动机制。
既然我们肯定非得要把孩子们吸引到学校大楼来，我们就需要仔细地长时间反省自己，看一看我们学校办得好不好，我们的竞争力是否足够。我们抛弃了永远呆在这儿捧铁饭碗的想法，现在的想法是，我们在这儿工作是为了一个目的，而且要尽最大可能达到这个目的。我们要把学校的使命、梦想灌输到每个人的头脑中和心底里。一定要提高业绩水平。
竞争和使命感固然重要，但同样重要的是老师和学生要感到学校是他们自己的。学生不是听从分配进学校，接受千篇一律的教育，他们获准可以选择他们喜欢的教育方式。他们可以选择传统式的学校，或者开放式的大教室办学模式；可以选择实行导师制度的学校，或是进行大量面对面辅导的学校；可以选择针对阅读水平差而办的阅读班，或者服务于有才能学生的高级学校；可以上摄影班，也可以上计算机班；可以接受体验式教育，甚至也可以到一所与“纽约大苹果马戏团”合办的学校念书。
罗伯特·纳德尔是一所叫作创造性学习中心的初级中学的助理主任，他说：“当一个孩子选择学校的时候，这个孩子会感到这是属于自己的学校。家长和教师也有这样的感受。”由此而产生的学生态度同被分配进校的学生的态度大不相同。可选择学校系统的第一位主任塞·弗利格尔说：“自己的东西总会更加珍惜。”
第四学区试验的结果叫人大吃一惊。学生的阅读成绩直线上升。1973年只有15%的初中学生达到标准阅读水平，到1988年就上升到64%。写作技巧也有进步，1988年州一级举行的考试中，此学区八年级学生中有75%达到写作优良的水平。纽约4家名牌中学，如布朗克斯科学中学和布鲁克林技术中学，接受第四学区毕业生的百分比也迅速上升。70年代中期，纽约这样的名牌中学一年大概收10名第四学区的毕业生。到1987年则收了139名，占第四学区毕业生总数的10%，几乎是纽约其他地区百分比的1倍。还有180名进入了仅次于上述名牌学校的第二档次的学校，如安多弗学校和希尔学校。第四学区总共有25%以上的学生进了纽约市杰出的学校，而在15年前学生对这些学校是不敢问津的。
第四学区位于美国最出名的一个贫民窟的中心。但是却有一长串教师等着希望到那里去工作。也许最说明问题的统计数字是，1.4万名第四学区的学生中，有足足1000名是外区来的。法尔科说，“每天我都要接到四五个电话，是外区家长打来要求子女入学的。但我只能拒绝他们”。
鲍勃·斯通在美国最典型的官僚机构美国国防部工作。作为分管设施的副助理部长，他在理论上至少可以管辖600个基地和设施，那里住着450万人，每年经费开支达1000亿美元。在1980年他被提升到这个职位后不久，他就访问了西西里岛空军基地。他说，“在那儿我们有2000名空军，居住在一片荒野之中央”。他还说：
没有家庭，没有城镇。要到只有2万人口的某个西西里城镇，开车走一条糟糕的山路得花一个半小时，到了那儿也没有什么好玩的。所以我们大多数基地都有保龄球场。我们这个基地也建了一个。在那个保龄球中心开放二三周后，我到那里去访问。他们把我领进去，给我看他们的计划，准备把这面墙去掉，在这块地方增加6条滚球道。我心里想：“嗨，你们刚开放活动才2个星期，就要拆墙扩建？这是为什么？”
他们对我说：“唔，有一条规定说，如果驻扎的人数达到2000人，就允许建8条滚球道。”（你也可以申请豁免以建造更多的滚球道，条件是你得证明这确实需要。）我找到了那本规定手册。上面说，1000人建4条滚球道，2000人建8条滚球道。即使你在西西里岛的荒野之中，周围没有家庭，也是这么规定；即使你在格陵兰岛的北部这个1年中大部分时间不敢出门的地方，也是这么规定的。
斯通所说的规定手册有400页，关于军队用房管理的规定手册有800页。军队文职人员的人事管理手册有8800页。斯通说：“我估计国防预算的1/3浪费在执行无益的规章制度上面，做那些不必要做的事。”新墨西哥州的工程兵部队要向华盛顿打报告争取拨款修理漏雨的屋顶。当一罐喷漆的保存期已满时，士兵们要横跨半个基地走到基地化学专家那里，让专家签字同意延长1年使用期。国防部出高价买特殊油漆，但是制定特殊油漆的技术规格所花的时间比化学公司改进它们油漆的时间还长，所以国防部雇员们只好使用当地商店可以买到的质量不合规格的油漆，结果反而多花钱。
斯通说：“这类规章要付出双重代价。其一是我们使人浪费时间。但是最大的代价——也就是我说的浪费1/3国防预算的原因——在于向人们传递了这样一个信息：使那些从事这方面工作的人知道，这一套规章制度是乱七八糟的玩意儿。‘你是蠢货。我们不信任你。不许你运用常识’。”
斯通把军事基地建设管理手册从400页减少到4页。把军队用房管理手册从800页减少到40页。在《追求卓越》一书中，他决定把一个基地变成一个“模范设施”，使它免受一切规章制度的约束。如果一个基地的司令官愿意大刀阔斧地改进其设施，斯通就尽最大努力把妨碍他改进的一切规章制度加以豁免。原理很简单，就是让基地司令按照他自己的方式来管理基地，而不是按华盛顿的方式。与此相关的重要之点是，如果基地司令官在工作中节省了经费，他不必上交。他可以用来花在任何他觉得是最紧要的地方。
40位基地司令官自愿从事这场试验。在头两年内，他们提交了超过8000项报告，请求豁免或改变规章制度。斯通可以谈很多这方面的事例。例如在空军，基地军事人员用复杂的电子测试成套仪器来检查民兵式导弹。如果一套这样的仪器出了故障，就得送到犹他州的希尔空军基地去修理。与此同时，这个民兵式导弹一般就有10天光景不能处于战备状态。怀特曼空军基地的一位空军人员获准自己来修理测试仪器后，怀特曼基地上导弹处于非战备状态的时间一下子降低为3个小时不到。
整个国防部的人都是按采购手册行事的。斯通拿起一个价值100美元的普通蒸汽阀门。他说，“这个阀门一漏气，1周要损失蒸汽50美元。由此我们可以懂得，一漏气就要马上更换。但是，我们要花1年的时间来更换它，因为我们的体制规定采购这类价值100美元以上的东西一定要买最合算的，所以，也许等1年便可以买到便宜2美元的阀门。在这段时间里我们就要损失价值3000美元的蒸汽”。在“模范设施”计划中，基地司令官要求得到自行采购的权限。有一个陆军司令部要求授权同意让他们的油漆工自己决定一罐喷漆何时应该抛弃不用，而不必拿到基地化学专家那里去取得同意。有5个空军基地获准自己搞工程建设，而不是出钱请美国工程兵部队来搞。工程兵部队受到了竞争的威胁，树立了一个新的目标，即“走在为顾客服务的前列”。
1986年3月，国防部副部长威廉·霍华德·塔夫脱四世看到“模范设施”试验如此成功，便指示将其普及到所有国防设施。于是，斯通及其助手们按照维塞利亚市的制度搞出一套预算试验办法。常规的设施预算首先要在3年前拟定，其中包括成百上千条细目专用款项目。而新的统一预算试验允许基地司令官不必遵守专款项目，可以在需要变化时把资金从一个项目转用到其他项目上。
试验头一年就发现总预算经费的7%—10%被搁死在不该划拨的细目专用款项目上。而当基地司令官把这笔钱转用在其他地方，部队的成绩便得以大大提高。陆军把它两个参加试验的基地成绩与常规操作的基地相比较，结论是仅在1年时间里统一预算试验提高了3%的成绩。长远的效果无疑将更大。斯通和助手们认为：“武装部队中的高级军官估计，如果在经费使用上的一切不必要的束缚取消的话，他们既可以减少高达10%的经费，又能完成指定的任务。”即使是在1000亿美元的设施预算中，3%也有30亿美元之巨。
维塞利亚市、东哈莱姆区和美国国防部都不是个别现象。在美国各地几乎都可以看到类似的成功事例。我们相信，这些机构代表着未来。
我们的主题简单明了，这一类在工业时代发展起来的政府机构，具有迟缓、中央集权的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，这些机构已经不再能有效运转了。在那个时代这种政府机构曾有过辉煌的成就，但在某些环节上，它们脱离了人民，变得机构臃肿，浪费严重，效率低下。当世界开始变化时，它们未能一起作出相应的改革。20世纪30年代和40年代设计出的官僚体系，中央集权，层次繁多，在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转。那种政府机构就像超音速喷气式飞机时代里的大型豪华客轮，躯体巨大，行动不便，价格昂贵，转向十分困难。新一代的政府机构将逐渐地取代它们。
在这一浩荡前进的队伍中政府并非走在前面，类似的转变在整个美国社会到处可见。美国公司企业在过去10年中完成了革命性变化，取消了中央集权，减少了中间层次，着重抓质量，接近广大的消费者，这一切努力都是为了在新的全球市场中保住自己的竞争地位。我们的非营利志愿性组织因实行各种新的倡议而生气勃勃。在企业界和教育界之间，营利机构与非营利机构之间，在公共部门和私营部门之间，新的“伙伴合作关系”一夜之间大量涌现。这一切好像是美国社会生活中所有的机构都同时在努力争取适应一些大规模的深刻的社会变革，力求更加灵活，更加革新，更加富有企业家精神。
官僚主义制度的破产
今天已经很难想象，100年以前官僚主义制度这个词居然还有积极的含义。那时，这个词意味着组织方式的理性和效率，是极权主义统治滥用权力的取代物。官僚制度给政府工作带来的逻辑规范，如同装配传送带给工厂带来的逻辑规范一样。官僚主义制度利用其层次系统的权威和功能的专门化，使大规模的复杂任务得以有效地完成。马克斯·韦伯这位伟大的德国社会学家描述官僚主义制度使用的词汇是今天美国人做梦也想不到的。
推进官僚主义制度的决定性理由一直是它超过其他任何组织形式的纯技术上的优越性……
精确、快速、明确……减少摩擦、降低人和物的成本，在严格的官僚主义治理中这一切都被提高到最佳点。
在美国，官僚主义体制政府出现在19世纪和20世纪之交，在那个历史背景中受到其特有的影响。在100年前，我们的城市以疯狂的速度成长起来，城市里挤满了移民，他们在美国工业时代纷纷建立起来的工厂中打工。特威德老板[1]和他的同时代人把这些城市当作自己的领地那样来治理。他们分派工作职位，施加小恩小惠，提供非正规服务，以换取移民的选票。他们一手蒙骗公众，窃取大量公共财富，另一手向那些忠诚于他们的投票者保证给予丰厚的酬报。与此同时，他们忽视了工业化时代美国出现的许多新问题，例如贫民窟，血汗工厂，以及对供排水设施和公共交通设施等基础建设的迫切需要。
西奥多·罗斯福、伍德罗·威尔逊和路易斯·布兰代斯等年轻的进步党人，注意观察这些政治机器，终于感到再不能忍受了。在19世纪90年代，他们展开了激烈的斗争。在此后的30年中，进步主义运动彻底改变了美国政府。为了结束把政府职位作交易的任人唯亲制度，进步党人创造了公务员制度，实行书面考试，层层死扣的工资级别，防止任意雇用或辞退公务人员。为了避免如桥梁、隧道等大型建设项目落入政客之手，他们创立了独立的公共权威机构。为了限制政治领袖的权力，他们把管理职能加以分割，不让市长和州长任命重要的官员，代之以单独选举上任的书记官、法官，甚至警察局长。为了使公共服务机构的工作不受政客的不良影响，他们又创立了城市主管这种职位，这些人是不受政治影响的专业工作者，他们用有效率的讲求实际的方式来管理官僚机构。
换言之，正是因为出现了特威德老板和他同时代的这伙人，美国社会才作出巨大的努力来控制政府内部，不让政客和官僚们作出侵害公众利益和侵占公众财富的行为。这在我们各级政府内进行了一次大清扫，但是在解决这一堆问题时，又产生了另一堆问题。为了使公众的财产不易被盗窃，我们又使公众财产的动用管理变得实际上不可能。在雇用职员、警官和消防队员时，书面测验成绩精确到小数点后第三位，我们使自己的政府工作人员变成了庸碌之辈。在防止辞退业绩不佳的工作人员的同时，我们使人员的庸碌转化为做一天和尚撞一天钟。在力图控制一切的努力中，我们便醉心于指示应该如何办事，规范管理事物的进程，控制各种投入，我们如此着迷以至于忽略了其结果和后果。
这一切的结果产生了一种具有独特性质的政府，其特点便是行动迟缓、效率低下、刻板且无人情味。这就是今天政府这个词在人们脑子里的形象，也是大多数美国人认为美国政府的本质所在。甚至在工业化时代建造的政府大楼也反映出这些特点：大楼的体积庞大，高高的天花板，大大的门厅，过分雕琢的建筑风格，这一切设计的目的都是为了给访问者留下政府的权威和磐石不动的印象。
很长一段时期中，官僚主义的模式的确起过作用，而这不是因为它办事有效率，而是因为它解决了人民希望解决的基本问题。它为失业者和老年人提供了保障，它保证了社会的稳定，这在经济大萧条以后是至关重要的。它提供了基本的公平感和平等感（正如韦伯指出的，官僚主义制度的设计原则就是它对任何人都一样看待）。它提供了工作。它在工业化时代提供了人民需要和期望的基本的、简朴的、千篇一律的服务，例如道路、高速公路、排水系统和学校。
在大萧条和两次世界大战的严重危机时期，这种官僚主义模式运转特别有效。在危机期间，目的明确而且被人们广泛接受，任务相对而言也很明确，可以说每个人都愿意为事业而投入，因而这种自上而下指挥控制的心理状态完成了许多事情。工作的成果本身说明了问题，大多数美国人齐步前进。威廉·H.怀特说，到了50年代我们已经成为一个“国民组织化”的国家了。
但是，这种官僚主义模式发展的时代同我们今天所经历的时代情况迥然不同，这种模式是在步子更慢的社会里发展起来的，事物变化就像悠闲散步一样。这种模式是在等级时代里发展起来的，只有处在金字塔顶端的人才掌握足够的信息而作出熟悉情况的决定。这种模式发展在一个人们以体力劳动为主而不是以脑力劳动为主的社会中。这种模式发展在大众化市场时代里，大多数美国人都有相似的欲望和需求。这种模式发展在人们拥有地域上的强大社区时代里，如关系紧密的邻里和城镇。
今天，所有这一切均荡然无存。我们生活在一个变化令人吃惊的时代。我们生活在全球性市场的时代，我们的各种经济组织受到巨大的竞争压力。我们生活在一个信息社会里，普通老百姓取得信息的速度几乎同他们的领导者一样快。我们生活在一个以知识为基础的经济中，受过教育的职工对命令指挥感到反感，要求有自主权。我们生活在微型化市场的时代，顾客们习惯于高质量和广泛的选择机会。
在这样一种环境中，工业化时代发展起来的官僚主义的体制机构，不管在公共部门还是在私营部门，越来越让我们失望。今天的环境要求各种体制机构提供高质量的商品与劳务，要求具有高水平的经济效益。今天的环境要求各种体制机构对顾客作出反应，提供多种多样的服务供选择，不是靠下命令而是靠说服和奖励刺激来实现领导，给它们的雇员以使命感和控制感，甚至所有者的主人感。今天的环境要求各种体制机构不是简单地替公民们服务，而且要把权力赋予公民。
在某些情况下，官僚主义的体制机构还是可以起作用的。如果环境稳定，任务相对简单明确，每个顾客都要求同样的服务，工作业绩的质量如何不是关键因素，那么传统的政府官僚体制还是可以胜任的。社会保障制度还在起作用。地方政府的一些职能机构，如提供图书馆、公园和娱乐场所的部门还在某种程度上起作用。
但是，大多数政府机构要完成日益复杂的任务，所处的各种环境竞争性强，变化迅速，顾客要求质量和有选择余地。这些新的现实使得我们的各个政府部门机构日子非常不好过，包括公立教育系统、公立健康保健计划、公立房屋管理部门，包括1970年以前由各级美国政府建立的每一个大型政府计划。这样，我们在70年代输了一场战争，失去了对国家领导人的信任，忍受一次又一次经济麻烦，还经历了一次抗税运动，这些就毫不足怪了。在那以后的岁月里新旧矛盾的冲突只会越来越厉害。结果是出现了一个美国政府包袱异常沉重的时代。
就某些方面而言，这是进步的一种表征，是新的种种现实正面猛烈冲击旧体制时发生的破坏性冲突的表征。我们的各种信息技术和以知识为基础的经济给我们许多机遇去做也许是50年以前无法梦想的事情。为了要抓住这些机遇，我们必须对我们工业化时代的体制机构的残余加以重塑改造。艾尔弗雷德·诺思·怀特黑德曾经写道：“智慧的第一步就是认识到，人类文明的主要进步便是破坏其所处时代的社会结构的过程。”
企业化政府的出现
第一批对这些新现实作出反应的政府是地方政府，这在很大程度上是因为它们首先碰壁无路可走。1978年6月6日，加利福尼亚州的选民投票通过了第13号提案，把地方的财产税减少一半。人们在通货膨胀和公共服务不佳的双重火网下再也不能忍受，抗税运动迅速蔓延。1980年罗纳德·里根使之成为全国性运动，到1982年，各州和地方政府已经失去了将近1/4的来自联邦的经费。同1978年相比，1982年是自大萧条以来衰退最严重的一年，各州政府也无路可走了。
各州和地方政府的领导人在巨大的财政压力下别无选择，只好改革他们的政府工作方式。市长和州长们接受了“公私伙伴关系”，并且制定出一些“其他选择”方式来向社会提供服务。一些城市在服务提供者之间培育竞争，并创造出了新的预算体制。政府各方面主管开始谈起“企业式管理”、“学习型组织”和“自力更生的城市”。一些州开始重塑其花钱最多的公共服务系统，如教育、卫生保健和福利救济。
亚利桑那州菲尼克斯市的公共工程局同私人公司面对面地平等竞争处理垃圾收集、街道整修和其他公共服务的合同。明尼苏达州的圣保罗市建立了六七家私人非营利公司来重新开发城市。佛罗里达州的奥兰多市建立起许多利润中心，那里挣得的收入超过了税赋收入。肯塔基州路易斯维尔的房管局开始对顾客，即1.5万名公房居民作民意调查，鼓励他们管理自己开发的房地产。这个局甚至把有100套单元的一处房地产出售给居住户。
密歇根州商业局采用了一条新口号：“我们存在的理由就是为顾客服务。”这个局对它的顾客进行民意调查，雇用了一名顾客服务总管，为雇员办起服务顾客的培训班，设立了一名调查政府官员不法行为的专员，为小企业设立了一条免费的热线电话。商业局10个行动小组中有几个采用了全面质量管理，这是由W.爱德华兹·戴明提出来的一种管理哲学。
像东哈莱姆区一样，明尼苏达州让家长和子女自行选择他们的公立学校，还有6个州很快也照此办理。南卡罗来纳州采用了一套业绩奖励制度，让学校和教师为试行新方案而竞争资金，给取得优异成绩的校长和教师发放奖励工资，而且那些学生在基础技能和上课出勤率大有改进的学校可以得到额外的资金。在这项计划执行的头3年里，南卡罗来纳州的学生上课出勤率提高了，教师的积极性提高得比任何一州都快，学习能力测验成绩提高了3.6%，被列入全国进步最大的州之一。
印第安纳波利斯市长威廉·赫德纳特也同其他人一样称赞这种现象。他在1986年的一次演讲中说：“在政府中，一种不断重复的倾向是保住自己的权力范围，抗拒变革，建立各种独立王国，扩大自己的控制地盘，不管是否需要都要保住项目和计划。”相比之下，“企业化”的政府追求更加有效率和效用的管理方式。
这种政府愿意抛弃老的计划和方法。它富有创新精神、想象力和创造性。它敢冒风险。它把市政府的职能机构变成挣钱者而不是大把支出预算者。它回避那些只提供“生命维持系统”的传统选择方案。它同私营部门一起工作。它遵从讲求实际的扎实作风。它实行私有化。它开办企业和实行创造收入的运作制度。它以市场为导向。它注重业绩的衡量。它论功行赏。它说，“让我们一起办好这件事”，对大事敢想敢做。
民意测验也开始发现了这个倾向。1987年和1988年库珀斯—利布兰德咨询公司就“公有机构企业化”进行了一次调查，主要集中在辖区居民5万人以上的市和县级行政人员。接受调查的所有行政人员都同意，对公共服务的需求超过了税赋收入，他们预期这个矛盾“会需要不断强调‘少花钱多办事’，并且探索更加创新的费用低廉的管理技巧”。不断产生的做法包括合同承包、业绩衡量、参与管理、后果收费和战略规划。
当1990年遭到衰退打击时，大城市和各州的赤字一下子跳到几十亿美元。最后，出于走投无路，甚至主流派的政客也开始寻找新的办法。竞选州长的候选人大谈“重塑”、“规模适当”和“伙伴关系”。民主党人劳顿·奇利斯曾3次当选联邦参议员，发誓要“改革政府”，赢得了佛罗里达州长职位。共和党人比尔·韦尔德是马萨诸塞州的新州长，许诺要给选民一个“企业化的政府”，这个政府将培育“竞争”，注重“后果而不是规章条文”。俄亥俄州的共和党人州长乔治·沃伊诺维奇在就职演说中说：“政府官员按其在某一问题上花了多少钱来考核的时代已经一去不复返了。新的现实要求对官员的考核是看其工作是否更努力，办事更聪明，是否多办事少花钱。”
普通公民只能依靠大众传播媒介来理解事物，因此要把这些事情弄清楚是十分困难的。这些事情的实质是很难看清的，部分的原因在于这些事情发生在华盛顿大肆宣扬的媒介报道之外。这些事情也很难被塞进传统的自由派与保守派两分法的模式之中，而新闻界正是按照这个模式来看世界的。因为大多数新闻记者要求迅即写出一篇分析文章来，他们便不得不再求助于曾经行之有效的旧框架，又因为新闻报道的标准公式要求行文叙事中贯穿对立面的冲突，所以他们注意的不是创新和变化，而是找出英雄和恶棍。在此过程中他们不可避免地要遗漏许多新生的有意义的事物。借用作家尼尔·波斯特曼的话说，美国社会不顾一切地奔向未来，但是人们的眼睛却牢牢地盯在汽车的反光镜上。
在过去的5年中，当我们游览政府变革的风景时，我们力求不懈地去理解变革的深层次趋势。我们向自己提出下面一些问题：这些创新的企业化组织有些什么共同点？他们改变了哪些激励因素来创造出这些如此不同的行为？如果其他政府也起而效法的话，那么他们做了哪些工作会使企业家精神变成常规，而使官僚作风变成例外？
共同点的线索并不难发现。大多数企业化的政府都促进在服务提供者之间展开竞争。它们把控制权从官僚机构那里转移到社区，从而授权给公民。它们衡量各部门的实绩，把焦点放在后果上而不是在投入上。它们行为的动力不是来自规章条文，而是来自自己的目标，自己的使命。它们把服务的对象重新界定为顾客，让顾客们有所选择，选择学校，选择职业培训计划，选择住房。它们防患于未然，而不是在问题成堆以后才来提供各种服务。它们把精力集中于挣钱而不单单是花钱。它们下放权力，积极采用参与式管理。它们宁可要市场机制而不要官僚主义机制。它们关注的中心并不简单是提供公众服务，而且也是向公营、私营和志愿服务各部分提供催化剂，使之行动起来解决自己社区的问题。
这10条原则将在本书10个章节中详细叙述。我们相信这10条原则是亲眼看见日益兴起的新型政府的基础，是新政府之轮赖以维系的10根辐条。这些原则不会解决我们所有的问题。但是，如果积极采用这些原则的各地政府的实际经验确有指导意义的话，它们将解决我身受其苦的官僚主义政府的主要问题。
为何政府不能“像企业那样来运作”
许多人认为政府简直可以“像企业那样来运作”，他们也许会以为我们的意思也是如此。那就弄错了。
政府和企业是根本不同的两种机构组织。企业领导者的行为动机是获取利润，政府领导者的行为动机是再次被选上连任。企业的大部分收入来自其顾客，而政府的大部分收入则来自其纳税人。企业的动力通常来自竞争，政府则来自种种垄断。
这样一些区别产生出公共部门根本不同的激励方式。例如，在政府中对管理者的最根本一条考核，不是看其是否能够出产品或获得利润，而是看其是否能讨好当选的政客。由于政客们倾向于受利益集团的驾驭，政府的管理者与他们私营企业中的同行不一样，必须在每一个关系中考虑到利益集团的因素。
再者，政府通过征税取得其主要收入，而公司企业则在其顾客自由挑选购买其商品和劳务中挣得收入。这就是为什么广大公众的注意力如此强烈集中在政府服务的成本上的原因，从而不断地产生要求实施控制的欲望——规定官僚们在每个项目上花多少钱，以此来避免官僚们可能浪费、滥用或者侵吞广大纳税人的钱。
所有这些因素形成一个环境，在这个环境中政府雇员对风险和回报的看法同私营部门的雇员完全不同。福特基金会的卢·温尼克解释说：“在政府中，一切激励因素是以不犯错误为定向。你取得了99个成功也没有人注意，但只要犯一个错误你就完蛋了。”公司企业激励雇员的标准手段在这种政府中效果不佳。
还有许多其他的不同。政府是民主的和开放式的，所以它的行动比公司企业缓慢，而公司企业的经理们可以关起门来迅速做出决定。政府的基本使命是“办好事”，而不是挣钱，所以企业中的成本效益计算到了公共部门就变成了道德的绝对准则。政府必须常常替每个人平等服务，不管这个人支付的能力和对服务的需要如何，于是政府也就做不到公司企业那样的市场效率。政府和企业的区别可以写一大本书。不错，政治学家詹姆斯·Q.威尔逊已经写了这样一本书，叫作《官僚主义：政府部门的行为及动因》。
这些差别导致一个结论，即政府不能像企业那样运作。两者肯定有许多相似之处。说真的，我们相信我们提出的10条原则对于今日世界的任何机构的成功都是至关重要的，不管它是公营的、私营的，还是非营利性的。我们已经向彼得·德鲁克、W.爱德华兹·戴明、汤姆·彼得斯、罗伯特·沃特曼等企业管理理论家们学到了许多东西。但是，企业理论用于政府是不够的。
请考虑一下戴明所提出的全面质量管理。这一方法在公共部门日益被广泛采用，它使公营机构把注意力放在我们10条原则中的5条上：即后果、顾客、权力分散、防患于未然和市场（或系统的）机制。不过，正因为戴明是为私营企业提出这些思想的，所以他的方法就忽视了另外5条原则。例如，大多数企业把竞争视为理所当然的事，所以全面质量管理就没注意到垄断的问题，而垄断正是政府各种问题的核心。大多数企业已经受到（以赚钱为目的）使命感的驱使，所以戴明在建立受使命感驱使的组织这一方面并没有给政府领导人帮什么忙。而且对企业来说，几乎用不着告诉它们就知道去赚钱而不只是去花钱。
当然，政府不可能像企业那样运作这一事实并不意味着它不可能更有企业家精神。任何机构，无论公营私营，都可以有企业家的精神，正像任何公私机构，都会出现官僚主义。很少美国人会真的要求政府像一个企业那样行事——因为私人利润而关起门来迅速作出决策。如果它真的这么干，民主将首先受到损害。但是大多数美国人要求政府减少官僚主义。在官僚主义行为和企业家行为之间是一个巨大的连续体，政府肯定可以在这个区域内调整自己的位置。
第三种选择
到目前我们大多数领导人还对我们说，解决我们不断重复的公共危机只有两种途径：要么增税，要么节支。近20年来我们一直要求有第三种选择。我们不愿意减少教育、道路和医疗保健的费用。我们也不愿意增加税收。我们想要在相同税收的基础上有更好的教育、更好的道路、更好的医疗保健。
不幸的是，我们不知道怎样去得到我们想要的东西。我们大多数领导人认为，减少支出的唯一办法是砍掉计划、撤销机构和辞退雇员。罗纳德·里根说来说去，好像我们只需带上一把手术刀走进官僚机构就可以把浪费、欺诈和滥用权力砍个一干二净。
但是，政府里的浪费并不是界限分明地存在于政府之中的。它像五花夹心肉的脂肪一样存在于整个官僚机构之中，植根于政府机构的一举一动之中。浪费发生在雇员的懒散之中，他们干活慢吞吞，甚至几乎什么都不做。浪费也存在于努力工作的雇员身上，他们干着本来就不值得花力气干的工作，执行着本身就不该制定的规章制度，填写着本来就不用印制的表格。浪费存在于类似鲍勃·斯通估计白白花掉的每年1000亿美元之中，他估计美国国防部由于规章制度过多、过繁又很愚蠢，每年的浪费巨大。
政府的浪费大得惊人，但我们不能够靠梳理预算计划砍去细目专用款项来减少浪费。正如一位观察家指出的，我们的各个政府就像一些必须减肥的胖子。应该少吃食物，多多运动。与此相反，在经费紧张时，政府就砍掉一些手指和脚趾。
为了去掉这些“脂肪”，我们必须改变驱使政府行动的基本激励机制。我们必须把官僚机构改造成企业化机构，做好准备除去陈旧的激励机制，乐于少花钱多办事，渴望吸纳新的思想。
教训已经摆在那儿了，我们那些企业化精神较强的政府已经为我们指明了方向。但是却没有什么领导人在注意倾听。他们忙于在升官的阶梯上攀爬，没有时间停下来用新的眼光重新看待事物。于是，他们就陷在用老眼光看待问题的框框里，对于近在眼前的解决办法视而不见。也许这就是我们最大的绊脚石，陈旧的思想在作怪。正如伟大的经济学家凯恩斯曾经指出的，困难与其说在于提出各种新思想，不如说在于摆脱旧思想的束缚。
我们大多数政府领导人和政治记者仍然抱住不放的旧思想，乃是仍旧把我们应有多大的政府而不是应有怎样的政府作为重要的问题。我们大多数领导人把旧的模式视为理所当然，或者鼓吹应有较大的政府（自由派民主党人），或者鼓吹应有较小的政府（里根派共和党人），或者一个计划项目削减一点另一个计划项目增加一点（两党的温和派）。
但是今天我们问题的根本之处不是政府太大或者政府太小。自从1978年的抗税运动以来，我们辩论过这个问题不知道已经有多少次，但仍然没有得到解决。我们问题的根本之处在于我们政府的类型错了。我们不需要什么大政府或者小政府，我们需要一个更好的政府。说得更加精确一点，我们需要更好的政府治理。
政府治理指的是我们共同解决自己的问题和满足我们社会需要的实施过程。政府是我们使用的一种工具。一旦这个工具过时了，重新发明的过程就开始了。我们不需要再来一次新政，也不需要再来一次里根革命。我们需要的是一种美国的改革。
注释
[1]特威德（W.M.Tweed，1823—1878），美国政客，曾任纽约市参议员，纽约州长，在其任内，独揽财政大权，安插亲信，巧立名目，搜括钱财。后被判刑，死于狱中。——译者。